CC BY
550
6.17. КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВАЯ И МУНИЦИПАЛЬНОПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Кеня И. А., соискатель
Орловская региональная академия государственной службы
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Рассмотрение вопроса о правовом регулировании вопроса ответственности органов местного самоуправления следует осуществлять с двух позиций, как ответственность перед населением муниципального образования и ответственность перед государством. Именно такой подход положен в основу ст. 70 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Наиболее ярко конституционно -правовая ответственность органов местного самоуправления как юридическая ответственность проявляется в случае их ответственности перед государст-вом1. Основаниями конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления перед государством: во-первых, нарушение (невыполнение) конституции, законодательства и других нормативных правовых актов; во-вторых, нарушение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, неисполнение (ненадлежащее выполнение) полномочий. По первому направлению ответственность наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, ФКЗ и ФЗ, уставу субъекта, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то этот орган распускается законом субъекта РФ. (ст. 73 ФЗ-131). Относительно нарушений прав и свобод человека, то статья 49 указанного ФЗ гласит, что, если решения представительного органа местного самоуправления, которые повлекли признанные судом нарушения прав и свобод человека и гражданина, не отменены этим органом, то он может быть распущен.
Под собственной ответственностью органов местного самоуправления следует понимать ненадлежащее выполнение или неисполнение полномочий. Мерами ответственности, которые могут применяться государственными органами в отношении органов местного самоуправления могут быть:
- роспуск (приостановление, прекращение полномочий); В юридической литературе отмечается, что не-
1 Гришин В. В. Основания и меры юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством. Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4.
обходимо выделить эту меру конституционно-правовой ответственности в отдельный институт и рассматривать ее комплексно2;
- отмена (признание недействительными) правовых актов в судебном порядке, что предусмотрено на случай, если правовые акты органов местного самоуправления не соответствуют законодательству;
- оценочные конституционно-правовые санкции, к которым относится предупреждение в адрес органа местного самоуправления со стороны законодательного органа государственной власти субъекта.
Анализ закона о местном самоуправлении в части установления административной ответственности позволяет сделать вывод, что для укрепления гарантий осуществления местного самоуправления необходимо установить в кодексе об административных правонарушениях административную ответственность (дополнительно к установленным законом о местном самоуправлении и перечисленным выше) за следующие административные правонарушения:
- неисполнение или ненадлежащее исполнение решения местного референдума, схода граждан, собрания граждан;
- нарушение установленного порядка предоставления органам местного самоуправления сведений, необходимых для осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения;
- отказ в рассмотрении обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- незаконное использование символики муниципального образования; принятие решения без учета мнения населения муниципального образования;
- нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка осуществления населением правотворческой инициативы;
- нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления;
- необоснованный отказ в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления;
- ограничение права равного доступа граждан к муниципальной службе;
- непредоставление органами местного самоуправления материалов и информации для формирования проекта местного бюджета;
- непредоставление органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления информации и документов по требованию контрольного органа муниципального образования3.
Полагаем, федеральный законодатель должен дополнить главу 17 «административные правонарушения, по-
2 Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 359
Курманов М. М., Миннегулов И. Х. Проблемы установления административной ответственности во исполнении федерального закона о местном самоуправлении. // Современное право. 2006. № 1.
сягающие на институты государственной власти» КОАП РФ статьями об административных правонарушениях, посягающих и на институты местного самоуправления, и соответственно дополнить название главы, что позволит разрешить указанные проблемы единообразно для всей России, тем более что в данном случае субъекты РФ устанавливают только санкцию статьи, которая выражается в размере штрафа. В зависимости от вида юридической ответственности можно выделять уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность4.
Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено на защиту конституционно-правовых отношений5.
По мнению С. А. Авакьяна, «каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности - это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие»6. Конституционная ответственность определяется рядом ученых как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии)7.
Поэтому представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой8.
Как уже говорилось ранее, муниципально-правовая ответственность наступает перед населением. От име-
4 Шугрина Е. С. особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.
5 Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционноправовой ответственности // Законодательство. 2002. № 10.
6 Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2001. № 3. С. 124.
7 Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения: понятие и особенности юридической природы // Академический юридический журнал.
2003. № 2
8 Уваров А. А. Об ответственности органов местного само-
управления // Конституционно-правовая ответственность:
проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368.
ни населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом местного самоуправления.
Принципиально важной в данном случае является норма, определяющая местное самоуправление как право и реальную возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть общественных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность9.
Однако практически все ученые-муниципалисты говорят о том, что ответственность перед населением выступает в форме утраты доверия. Но виды ответственности разные авторы определяют по-разному: так, почти все выделяют такую ответственность, как отзыв депутата. Рассматривая утрату доверия, О. Е. Кута-фин и В. И. Фадеев говорят о том, что это важный элемент не только применительно к местному самоуправлению, но и в целом к институту народовластия. Утрата доверия возможна только в отношении выборных органов и должностных лиц. Такая констатация позволяет резюмировать, что перед населением в результате утраты доверия могут отвечать только выборные должностные лица. Отсюда вывод о том, что иные органы отвечают не перед населением, а перед органами и лицами, которых население уполномочило защищать свои интересы. Кроме этого, О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев разграничивают институт отзыва и институт выражения недоверия. При этом говорят о том, что выражение недоверия может выражаться в результате референдума либо на заседании представительного органа10.
В. И. Васильев, рассматривая ответственность перед населением, говорит, что форма утраты доверия является в значительной степени общей и дает возможности найти причину утраты11. Однако законодательство субъектов РФ позволяет выделить типичные причины утраты доверия:
- ненадлежащее выполнение и невыполнение своих обязанностей;
- совершение действий, недостойных звания должностного лица.
В. В. Таболин, говоря об ответственности перед населением, отмечает, что это политико-юридическая ответственность, а утрату доверия считает чисто конституционной ситуацией12. В то же время утрата доверия не является единственным основанием ответственности перед населением, т.к. региональное законодательство устанавливает и дополнительные основания.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством устанавливается статьями 72, 73, 74, 75 федерального закона
9 Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление, 2005. № 2.
10 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 2004. С. 508.
11 Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал Российского права № 7, 2007.
12 Цит. по Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления и его виды. // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2.
«об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации». Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регламентируется статьей 76, в которой определяется, что данная ответственность наступает в порядке, установленном федеральными законами.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев особо выделяют нарушение прав и свобод граждан, в том числе путем принятия актов, не соответствующих закону. Они указывают на привлечение к ответственности за невыполнение условий, заключенных договоров, особенно когда органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении муниципального имущества. Эта ответственность наступает в судебном порядке. В качестве возможных неблагоприятных последствий упоминается не только возмещение вреда (имущественного или морального), но также и признание принятых органами местного самоуправления актов недействительными (эта ответственность, однако, выходит за рамки гражданско-правовой)13.
В. И. Васильев рассматривает эту ответственность только как гражданско-правовую. Органы местного самоуправления выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота. В то же время должностные лица не являются субъектами гражданско-правовых отношений и несут материальную и административную ответственность14.
В. В. Таболин говорит об ответственности перед гражданами. При этом ответственность перед гражданами рассматривает исключительно как административную, хотя в этом смысле она не является ответственностью перед гражданами в прямом смысле этого слова. Про ответственность перед юридическими лицами он не упоминает.
Таким образом, исходя из положений действующего законодательства, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами рассматривается как гражданско-правовая, но в некоторых случаях данная ответственность выходит за пределы гражданско-
15
правовой ответственности'5.
Таким образом, акцент в осуществлении ответственности смещен, во-первых, в пользу представительного органа муниципального образования, а с другой стороны направлен на защиту прав населения муниципального образования. Это подтверждает определение Конституционного Суда, в котором сказано: по смыслу конституционного регулирования прав населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130-133 Конституции Российской Федерации), круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права
13 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М.,
2004. С. 508.
14 Васильев В. И. Местное самоуправление: закон четвертый. Журнал российского права. № 1, 2004.
15 Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления
и ее виды // Государственная власть и местное самоуправле-
ние, 2005, № 2.
и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования16.
Отношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления не следует рассматривать однобоко. В настоящее время существует необходимость установления возможности привлечения к ответственности и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Речь идет о тех случаях, когда в результате невыполнения (ненадлежащего выполнения) этими органами своих обязательств органы местного самоуправления не могут выполнять переданные полномочия, а также часть собственных полномочий.
В связи с этим была бы удачной норма, закрепленная в федеральном законе, согласно которой федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать перечень прав и обязанностей не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий17. Субъектам Российской Федерации предоставляется право принимать собственные законы об ответственности за неисполнение муниципальных решений. При этом Закон по-прежнему не уточняет, в каком объеме может осуществляться правовое регулирование в этой области.
Учитывая, что федеральное законодательство четко не регулирует данный институт, а на федеральном уровне не установлена ответственность в этой области, региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации ЦФО в части регламентации вопроса об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов позволяет разделить их на две основные группы.
1. Первая группа включает регионы, в которых установлена административная ответственность за данный вид правонарушения (среди них Курская область);
2. Вторая группа - это субъекты Федерации, в законодательстве которых не предусмотрена ответственность в этой сфере (Смоленская и др.). Подчеркнем, что состав этой группы «подвижен», поскольку в ряде регионов вопрос об установлении ответственности за данный административный проступок уже находится на стадии проработки.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт ответственности за неисполнение правовых актов местного самоуправления в муниципальном
16 Определение Конституционного Суда от 27.05.2004 № 180 - О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кушнарева А. М. на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
17 Кочеткова Н. В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.
праве нуждается в более детальном, тщательном научном исследовании и четкой регламентации в текущем законодательстве18.
Институт правовой ответственности в системе местного самоуправления является хорошим стимулятором и координатором действий органов муниципальной власти в плане улучшения показателей жизни людей.
Никакие экономические реформы, инициируемые и организуемые центром, никакое переустройство в системе государственных органов не дадут должного эффекта без существования и реализации механизма правовой
19
ответственности в муниципальных отношениях19.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
18 Кузин М. А. Ответственность за неисполнение правовых 19 Юрчин А. А. Институт правовой ответственности в рос-актов местного самоуправления (федеральный и региональ- сийской системе местного самоуправления. Автореф. дисс.
ный аспекты) // Российское право. 2004. № 10. ... к.ю.н. М., 2006.
