CC BY
46
Бизнес в законе
2’2014
12. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
12.1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИДЕЙ И ПРАКТИКИ СТАНОВЛЕНИЯ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В СОВЕТСКОЙ РОССИИ
Баранчиков Владимир Александрович, доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета
Место работы: ГБОУ ВПО МГПУ
arostokinskiy@yandex.ru
Цатурян Тамара Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права
Место работы: Северо-Кавказский федеральный университет (филиал в г. Пятигорске)
sira22@mail.ru
Аннотация: В представленной статье авторы анализируют проблемы становления народного представительства в Советской России и дают рекомендации по использованию накопленного опыта на современном этапе развития этого института
Ключевые слова: Народное представительство, избирательный наказ, отзыв избирателями депутата
KONSTITUCION PROBLEM IDEAS AND PRACTICE OF BECOMING OF FOLK REPRESENTATIVE OFFICE IN SOVIET RUSSIA
Baranchikov Vladimir Aleksandrovich, doctor of legal Sciences, Professor of the Department of state and legal disciplines of the law faculty
Work place: Moscow State Pedagogical University GBOU VPO
arostokinskiy@yandex.ru Tsaturyan Tamara Vladimirovna, PhD at law associate professor, of the Chair of Theory and history Work place: State and Law Federal State Autonomous North-Caucasian Federal University (Branch in Pyatigorsk)
sira22@mail.ru
Annotation: In this article the authors analyze the problem of the formation of national representation in Soviet Russia, and make recommendations on the use of the experience gained at the present stage of development of this institution.
Keywords: Popular representation, electoral mandate, the deputy review voters
Массовое образование органов революционной диктатуры - советов не было в нашей стране результатом Октябрьского переворота или гражданской войны. Оно относится к периоду Февральской революции 1917 г. и установления республики. Советы, как справедливо отмечает М.М. Мустафин, возникли как конгломерат представительных органов крестьян, рабочих, солдат и матросов именно на низовом уровне волостей, поселков, слобод, воинских частей либо крупных промышленных предприятий и иных территориально-
производственных единиц, как органы революционной диктатуры, формировавшиеся непосредственно сходом населения или общим собранием коллектива1. Нередко одни и те же лица являлись депутатами различных представительных органов и членами формируемых ими исполнительских структур (комитетов, комиссий, бюро), разграничение компетенции которых тоже было условным2.
В столичных и некоторых других крупных городах Советы действовали наравне с прежними городскими думами и местными органами Временного
правительства (комиссариатами), временными комитетами, комитетами безопасности и иными аналогичными структурами. Данное положение получило название двоевластия. При этом система советов быстро институционально развивалась. Уже летом 1917 г. в Петрограде состоялся I съезд Советов рабочих, солдатских и матросских депутатов,
образованный из делегатов, выбранных на съездах советов в ряде губерний и гарнизонах. Формирование состава «вышестоящих» советов происходило на конференциях, собраниях нижестоящих местных советов, избиравших и делегировавших своих
представителей в состав соответствующего собрания из своего состава.
При этом, федерализация, децентрализация государственной власти, демуниципализация и сверхцентрализация советской системы при увеличении количества уровней публичного представительства и следовании сословному («классовому») принципу формирования соответствующих органов, стали основными тенденциями организации публичной власти социалистического государства3. «Хотя ...с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г, - пишет И.Ф. Ляпин, - в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти и управления»4. Наличие разнонаправленных тенденций на первоначальном этапе советского строительства можно объяснить не столько факторами внешней военной угрозы, выступлениями реакционеров и паралича органов центрального Временного правительства на местах, сколько реализацией популярного у социалистов той эпохи проекта построения самоуправляющегося общества вооруженных рабочих по типу Парижской коммуны (1871 г.), не имеющего постоянной бюрократии, законов, финансов, государства.5 Сами же принципы разделения
1 Мустафин М.М. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации: федеральный, региональный и местный уровни. Дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 2013. С. 64-65.
2 Бабикова Е.Н. Двоевластие в Сибири. - Томск, 1980. С. 90-92; Яковлева Н.А. Февральская революция и сибирское земство // Грани. 1994. № 171. С. 220-221 и др.
3 Мамут Л.С. От России конституционно-монархической к России демократически-республиканской // История государства и права. 2009. № 11. С. 2-5.
4 Ляпин И.Ф. Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2011. С. 3-4.
5 Ленин В.И. Государство и революция // ПСС. Т.33. С. 88-96.
188
Баранчиков В. А., Цатурян Т. В.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИДЕИ И ПРАКТИКИ СТАНОВЛЕНИЯ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В СОВЕТСКОЙ РОССИИ
властей и самостоятельности местного самоуправления отрицались как пережитки буржуазного парламентаризма6.
В этих условиях существовавшие формы взаимодействия представительных органов публичной власти: участие в формировании коллегий выборщиков в ходе местных собраний, сходов граждан и конференций, наделение полномочиями делегатов и их отзыв, участие выборных представителей в работе вышестоящих представительных органов и формируемых ими учреждений, направление «ходоков» и петиций, -дополнялись горизонтальным взаимодействием с выборными органами общественных объединений, партийными комитетами и органами и должностными лицами, представляющими уже советское правительство на местах.
Ряд объединений, первоначально возникших как общественные, национальные, профессиональные, жилищно-коммунальные и иные, в условиях гражданской войны в значительной мере формировали состав советов и принимали на себя исполнение некоторых функций, делегируемых центральной властью. Примерами такого рода могут служить: реализация программы продразверстки специально созданными в 1918 году комитетами бедноты (комбедами); регулярные «чистки» составов советов по партийному признаку, проводившиеся в разных местах комитетами ВКП(б), роспуск оппозиционных центральному правительству составов т.н. «эсеровских» советов, с прекращением деятельности соответствующих представительных органов и исполнением их функций революционными комитетами (ревкомами, кресткомами) и комитетами крупных предприятий (фабкомами, завкомами) и т.п7. В организации работы самих советов возобладал принцип демократического централизма в его административно-командном «варианте»:
обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих, возможности непосредственного вмешательства в их нормотворческую и исполнительно - распорядительную деятельность8.
Фактически, как отмечают А.Ю. Мохорова, Ю.М. Алпатов и другие исследователи, советская организация публичной власти обеспечивала огромную концентрацию и жесткую централизацию государственной власти, необходимые в условиях затянувшейся индустриализации и внешней военной угрозы, но вела к отсутствию у местной власти собственной компетенции и финансовой самостоятельности9. Так, Конституцией
6 Степанов И.М. Социалистический конституционализм и концепция самоуправления народа // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. - М.: АН СССР, 1986. С. 42-49; Гулиев
В.Е. К новому качеству советской политической системы // Советское государство и право. 1987. № 9. С. 4-11.
7 Моссовет: страницы истории. - М., 1977. С.12-15; Добровольский А. В. Эсеры Сибири во власти и оппозиции (1917-1923 гг.). - Новосибирск, 2002. С. 44-46; Угрюмова (Лаврова) М. В. Земский вопрос и земское самоуправление в Тобольской губернии (вторая половина XIX в. - 1919 год). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Тюмень, 2001. С. 12-13; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Под ред. Ю.Л. Шульженко. - М., 2010. С. 396402; Мустафин М.М. Указ соч. С. 65-66 и др.
8 Васильев В.И. Демократический централизм в системе Советов. -М., 1973. С.49-50.
9 Мохорова А.Ю. Особенности организации местного самоуправле-
ния в городах федерального значения Российской Федерации.
Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2005. С.72; Алпатов Ю.М. Развитие законодательства о городском самоуправлении в России (советский
и постсоветский период) // История государства и права. 2008. №9.
РСФСР (1918 г.) местные советы признавались именно местными органами государства рабочих и крестьян. Кроме того, в ней также были закреплены институты классовых (т.е тех же сословных) выборов, обязательных отчетов депутатов перед избирателями и возможность отмены решений нижестоящих советов вышестоящими10.
После гражданской войны был осуществлен постепенный переход к территориальной системе органов государственной власти: в губерниях (с 1928 г. - в краях, областях и автономиях) учреждался представительный орган - Съезд советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов, избранных нижестоящими съездами Советов. Его исполнительным органом становился избираемый съездом исполнительный комитет, местный орган государственного управления и часть системы государственного управления. Исполком избирал из своего состава постоянно работающий президиум, ему подчинялись и им контролировались отраслевые управления (отделы) и комитеты (комиссии). По Конституции СССР (1924 г.) высшими органами власти являлись Съезд Советов и союзное правительство Совет Народных комиссаров (Совнарком) СССР, в перерывах между съездами действовал двухпалатный Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК), формируемый Съездом. Одна из его палат - Совет Союза насчитывала 414 депутатов и формировалась Съездом, другая - Совет Национальностей формировался национальными республиками (по 5 делегатов) и автономными образованиями (по 1 делегату), первоначально он состоял из 100 делегатов. Данные палаты обладали равными правами в законодательном процессе. Вместе они формировали общий постоянно действующий орган управления -Президиум (21 человек), который и созывал ЦИК три раза в год. Здесь усматривается структура будущего двухпалатного Верховного Совета СССР, закрепленная Конституцией СССР 1936 года11.
При этом объективно возрастала роль системы партийных комитетов, направлявших и организовывавших работу Советов всех уровней. Для исключения возможных сепаратистских тенденций или оппозиции советов в СССР были частично восстановлены и другие элементы сословного представительст-ва12. Ещё в 1920 году были образованы в ЦК и губко-мах РКП(б) учетно-распределительные отделы во главе с Учетно-распределительным отделом ЦК РКП(б), подчиненным непосредственно Секретариату ЦК. 12 июня 1923 года Оргбюро ЦК приняло постановление «О назначениях», а 16 ноября 1925 года - Положение о порядке подбора и назначения работников и переработанные номенклатуры должностей. Эта система предусматривала утверждение двух списков (номенклатуры) должностей. К первому были отнесены долж-
С.24; Лысенко В.И. Повышение роли районных в городах Советов в руководстве комплексным развитием территорий // Советское государство и право. 1985. №6. С.35-41.
10 Конституция (Основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. // Собрание установлений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. 1918. №5. Ст.582.
11 Очерк истории советской Конституции / Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1987. С. 16-22.
12 Садовникова Г.Д. Эволюция статуса представительных органов в России в советский и постсоветский периоды // Материалы. VII Всерос. науч.-практ. конференции «Государство, право, управление -2007» (Москва, 28 апреля 2007 г.) Части 1 и II / Отв. ред. С.И. Некрасов. - М.: ГГУ, 2007.
189
Бизнес в законе
2’2014
ности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), ко второму - должности, назначение на которые требовало согласия только Организационно-распределительного отдела ЦК.
В конце 1925 г. дополнительно к списку №1 был введен список «выборных должностей». Утверждение кандидатов осуществлялось через «специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний», то есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран. По данным спискам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы, кооперативные центры и банки и т.п. Соответствующие списки составлялись без предварительного обсуждения в каких-либо коллегиальных органах. При этом среди депутатов всех уровней строго соблюдалась квота на выдвижение беспартийных граждан13.
По Конституции СССР (1936 г.) съезды и собрания, как высшие представительные коллегиальные органы власти были заменены соответствующими Советами депутатов трудящихся, депутаты которых начали избираться в ходе прямых выборов. Союзная конституционная модель фактически ретранслировалась во всех союзных республиках, включая РСФСР, что, соответственно, получило отражение и в республиканских конституциях. Члены избираемого Советом исполкома могли работать как на постоянной (председатель, секретарь, руководители отраслевых органов управления, руководители партийных комитетов районного и областного звена), так и на общественной основе. Такая институциональная модель «представительный совет - исполнительный комитет» оказалась чрезвычайно жизнеспособной и в целом просуществовала в нашей стране вплоть до начала 90-х гг. ХХ века. Но в рамках данной системы депутаты оказались полностью зависимыми в своей деятельности от постоянно работающего исполкома, а его председатель, как пишет С.А. Авакьян, фактически выполнял функции председателя (президента) Совета при формальном отсутствии такой должности14. Тем самым в деятельности советов, как отмечает М.М. Мустафин, «неформально реализовывалась хорошо известная в странах Запада квазимагистратная модель муниципального представительства, в том числе, на уровне регионов и отчасти - всей социалистической федера-ции»15, при жестком идеологическом контроле и возникновении нового элитарного квазисословия профессионального чиновничества, наподобие закрепленного петровским Табелем о рангах.
Одновременно, многие полномочия местного самоуправления осуществляли управления и отделы соцкультбыта и строительства крупных промышленных предприятий и правления сельскохозяйственных предприятий-монополистов. Их руководители, как правило, делегировались на региональные партийные конференции, а также избирались депутатами соответствующих представительных органов советской власти. Тем самым Советы получали возможность координировать и контролировать деятельность различных организаций, включая организации вышестоя-
13 Коржихина Т.П., Фигантер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. №4. С. 2627.
14 Авакьян С.А. Конституционное право России в 2-х томах. Изд. 2е. Т.2. - М.: Юристъ, 2006. Т.2. С. 672.
15 Мустафин М.М. Указ соч. С.69
щего подчинения в пределах своей территории, осуществление мероприятий по охране природы, строительству, социальному обслуживанию населения, использованию трудовых ресурсов, охране общественного порядка. В таких же формах осуществлялось взаимодействие местных советов и руководящих органов общественных организаций: комсомола, профсоюзов и др. В состав советов всех уровней избирались и руководители партийных комитетов16, строго соблюдалась квота на представительство беспартийных депутатов в составе советов всех уровней, активно применялись механизмы избирательного наказа, отзыва избирателями депутата, не оправдавшего доверие, закрепленные советским конституционным правом в 60-80-е гг. ХХ века17.
С учетом изложенного, данная система народного представительства на раннем этапе своего развития оказалась способной к значительным содержательным трансформациям при сохранении основных принципов и внешних организационных форм. Наиболее тесное взаимодействие всех элементов советской системы в период усиления централизации происходило именно в условиях единства представительных органов государственной власти, однопартийной системы и господства государственной собственности на средства производства, при фактическом отставании институциональных основ и ограниченности полномочий представительных советских органов при реализации их функций. Поэтому разрушение вертикальных интеграционных связей данной системы в ходе последующих реформ неизбежно повлекло дезорганинизацию горизонтальных межрегиональных и межрайонных связей.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России в 2-х томах. Изд. 2-е. Т.2. - М.: Юристъ, 2006. Т.2.
2. Алпатов Ю.М. Развитие законодательства о городском самоуправлении в России (советский и постсоветский период) // История государства и права. 2008. №9.
3. Бабикова Е.Н. Двоевластие в Сибири. - Томск, 1980. С. 90-92; Яковлева Н.А. Февральская революция и сибирское земство // Грани. 1994. № 171.
4. Безуглов А.А. Суверенитет советского народа. - М.: Наука, 1975.
5. Васильев В.И. Демократический централизм в системе Советов. - М., 1973.
6. Гулиев В.Е. К новому качеству советской политической системы // Советское государство и право. 1987. № 9.
7. Добровольский А. В. Эсеры Сибири во власти и оппозиции (1917-1923 гг.). - Новосибирск, 2002.
8. Дубовик В.Н. Уставная модель организации государственной власти в городе Москве. Дисс... канд. юрид. наук. -М., 2009.
9. Конституция (Основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. // Собрание установлений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства рСфСР. 1918. №5. Ст.582.
10. Коржихина Т.П., Фигантер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. №4.
11. Ленин В.И. Государство и революция // ПСС. Т.33.
16 Безуглов А.А. Суверенитет советского народа. - М.: Наука, 1975. С. 142-147.
17 Дубовик В.Н. Уставная модель организации государственной власти в городе Москве. Дисс. канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 73-77, 138, 234.
190
Баранчиков В. А., Цатурян Т. В.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИДЕИ И ПРАКТИКИ СТАНОВЛЕНИЯ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В СОВЕТСКОЙ РОССИИ
12. Лысенко В.И. Повышение роли районных в городах Советов в руководстве комплексным развитием территорий // Советское государство и право. 1985. №6.
13. Ляпин И.Ф. Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2011.
14. Мамут Л.С. От России конституционно-монархической к России демократически-республиканской // История государства и права. 2009. № 11.
Моссовет: страницы истории. - М., 1977.
16. Мохорова А.Ю. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2005.
17. Мустафин М.М. Взаимодействие представительных органов публичной власти в Российской Федерации: федеральный, региональный и местный уровни. Дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 2013.
18. Очерк истории советской Конституции / Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1987.
19. Садовникова Г.Д. Эволюция статуса представительных органов в России в советский и постсоветский периоды // Материалы. VII Всерос. науч.-практ. конференции «Государство, право, управление - 2007» (Москва, 28 апреля 2007 г.) Части 1 и II / Отв. ред. С.И. Некрасов. - М.: ГГУ, 2007.
20. Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Под ред. Ю.Л. Шульженко. -М., 2010.
21. Степанов И.М. Социалистический конституционализм и концепция самоуправления народа // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. - М.: АН СССР, 1986.
22. Угрюмова (Лаврова) М. В. Земский вопрос и земское самоуправление в Тобольской губернии (вторая половина XIX в. - 1919 год). Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Тюмень, 2001.
Reference list:
I. Avakyan SA Constitutional law in Russia , 2 vols . Ed. 2nd . V.2 . - M. : Yurist 2006 . V.2 .
2 . Alpatov YM Development of legislation on urban governance in Russia (the Soviet and post-Soviet period ) / / History of State and Law . 2008 . № 9.
3 . Babikova EN Diarchy in Siberia. - Tomsk , 1980 . Pp. 90-92 ; NA Yakovleva The February Revolution and the Siberian district council / / Facets . 1994 . № 171.
4 . Bezuglov AA Sovereignty of the Soviet people . - Moscow: Nauka , 1975.
5 . Vasilyev VI Democratic centralism in the Soviet system . -M. ,1973.
6. Guliyev VE Towards a new quality of the Soviet political system / / Soviet State and Law . 1987 . № 9.
7. Dobrovolsky AV SRs Siberia in the government and the opposition ( 1917-1923 . ) . - Novosibirsk, 2002 .
8. Dubovik VN Statutory model of the organization of government in Moscow. Diss ... cand. jurid. Sciences . - M., 2009 .
9. Constitution ( Fundamental Law) of the RSFSR of July 10, 1918 / / Collected statutes and ordinances Workers' and Peasants Government of the RSFSR . 1918 . № 5 . St.582 .
10 . Korzhihina TP, YY Figanter Soviet nomenklatura : formation, mechanisms of action / / Questions of history. 1993 . № 4 .
II. VI Lenin State and Revolution / / MSS . V.33 .
12. Lysenko VI Enhancing the role of district councils in the cities in the complex development of the manual / / Soviet State and Law . 1985 . № 6.
13. Liapin IF Constitutional theory and practice of decentralization of state power in Russia . Author. diss ... cand. jurid. Sciences . - M., 2011 .
14. Mamut LS From Russian constitutional monarchy to a democratic Russia Republican / / History of State and Law . 2009 . № 11.
15. The Moscow City Council : the pages of history . - M., 1977.
16. Mohorova AY Features of the organization of local government in federal cities of the Russian Federation . Diss ... cand. jurid. Sciences . - Moscow, 2005 .
17. Mustafin MM Interaction representative of the public authorities in the Russian Federation : the federal, regional and local levels. Diss . ... cand. jurid. Sciences . - M., 2013 .
18. Essay on the history of the Soviet Constitution / Ed. OI Chistyakov. - M. , 1987.
19. Sadovnikov GD The evolution of the status of representative bodies in Russia during the Soviet and post-Soviet periods / / Materials . VII All . scientific-practical . Conference " State law, management - 2007 " (Moscow, April 28, 2007 ) Parts 1 and II / Ed. Ed. SI Nekrasov . - M.: GSU , 2007 .
20. The Soviet state system : realities, projects, ideas , disputes ( 1917-1940 ). / Ed. JL Shulzhenko . - Moscow, 2010 .
21. Stepanov IM Socialist constitutionalism and the concept of self-government of the people / / Socialist government: experience and trends. - Moscow: USSR Academy of Sciences , 1986 .
22. Ugryumova ( Lavrov ) MV Zemsky question and county government in the province of Tobolsk (second half of the XIX century. - 1919 ) . Author. dis. ... Cand. ist. Sciences . - Tyumen, 2001 .
191
