CC BY
59
СУДЕБНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 342.72.73:340.132.8 DOI: 10.12737/jrl.2021.156
Конституционная модернизация и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Вячеслав Борисович Евдокимов1, Надежда Александровна Игонина2
"'Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, vevdokimov@mail.ru
2Научно-исследовательский институт Университета прокуратуры Российской Федерации, Москва, Россия, igonadezhda@yandex.ru
Аннотация. Научная статья содержит взгляд на систему функций прокуратуры, место в ней функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которая впервые была обозначена в качестве самостоятельной функции прокуратуры в ст. 129 Конституции Российской Федерации.
Цель исследования — разработка научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для формирования фундаментальных научных знаний о системе надзорных функций прокуратуры, об отдельной функции прокуратуры — надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Достижению поставленной цели способствовал ретроспективный анализ законодательства, научных взглядов на функционал прокуратуры, что позволило проследить путь эволюционирования прокуратуры: от надзора за гражданами, имевшего место до 1992 г., до конституционного закрепления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в 2020 г. Анализ конституций зарубежных стран был положен в основу вывода о наличии правозащитного начала в деятельности органов прокуратуры в мире.
По результатам исследования разработана модель системы надзорных функций, отражающая видение интеграции конституционной функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в общую систему надзорных функций прокуратуры, которая представляется иначе, чем так называемая традиционная система. Место отдельной самостоятельной функции прокурорского надзора заняли две важнейшие самостоятельные конституционно установленные надзорные функции: надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Эти конституционно определенные функции в той или иной степени «пронизывают» каждое из надзорных направлений (отраслей, подотраслей, подфункций) как в уголовно-правовой, так и вне уголовно-правовой сферы. Результаты научного поиска послужат основой для совершенствования законодательства о прокуратуре, наиболее эффективной реализации ее правозащитного потенциала.
Ключевые слова: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — конституционно определенная функция прокуратуры, правозащитные механизмы, эволюционирование надзора, система функций прокуратуры
Для цитирования. Евдокимов В. Б., Игонина Н. А. Конституционная модернизация и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 12. С. 157—170. DOI: 10.12737/jrl.2021.156
Constitutional Modernization and Prosecutor's Supervision over the observance of Human and Civil Rights and Freedoms
VyacheslavB. Evdokimov1, Nadezhda A. Igonina2
11nstitute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, vevdokimov@mail.ru
2Research Institute, University of Prosecutor's Office of the Russian Federation, Moscow, Russia, igonadezhda@yandex.ru
Abstract. The scientific article contains a look at the system of functions of the prosecutor's office, the place in it of the function of supervision over the observance of human and civil rights and freedoms, which was first designated as an independent function of the prosecutor's office in Article 129 of the Constitution of the Russian Federation.
The purpose of this study is to develop scientific provisions that have theoretical and applied significance for the formation of fundamental scientific knowledge about the system of supervisory functions of the prosecutor's office, about a separate function of the prosecutor's office-supervision of the observance of human and civil rights and freedoms.
The achievement of this goal was facilitated by a retrospective analysis of the legislation, scientific views on the functionality of the prosecutor's office, which allowed us to trace the path of evolution of the prosecutor's office: from the supervision of citizens that took place before 1992, to the constitutional consolidation of supervision over the observance of human and civil rights and freedoms in 2020. The analysis of the constitutions of foreign countries was the basis for the conclusion that there is a human rights principle in the activities of the prosecutor's offices in the world.
Based on the results of the study, a model of the system of supervisory functions has been developed, reflecting the vision of integrating the constitutional function of supervision over the observance of human and civil rights and freedoms into the general system of supervisory functions of the prosecutor's office, which is presented differently from the so-called "traditional" system. The place of a separate independent function of prosecutor's supervision was taken by two most important independent constitutionally established supervisory functions: supervision of compliance with the Constitution of the Russian Federation and the execution of laws and supervision of the observance of human and civil rights and freedoms. The two above-mentioned constitutionally defined functions "permeate" each of the supervisory areas (branches, sub-sectors, sub-functions) to one degree or another both in the criminal law and outside the criminal law spheres. The results of the scientific search will serve as a basis for improving the legislation on the prosecutor's office, the most effective implementation of its human rights potential.
Keywords: supervision over the observance of human and civil rights and freedoms — a constitutionally defined function of the prosecutor's office, human rights mechanisms, the evolution of supervision, the system of functions of the prosecutor's office
For citation. Evdokimov V. B., Igonina N. A. Constitutional Modernization and Prosecutor's Supervision over the Observance of Human and Civil Rights and Freedoms. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 12, pp. 157—170. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.156
Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее — Закон № 1-ФКЗ) в числе иных поправок были внесены поправки в ст. 129 Конституции РФ о прокуратуре. В части 1 данной статьи законодатель вновь вернулся к определению понятия прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, а также закрепил основные функции прокуратуры: надзор за соблюдением Кон-
ституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование.
Конституционное закрепление определения прокуратуры — самобытного российского государственного института с богатой историей и его ключевых (но неисчерпывающих) функций можно считать знаковым этапом на пути конституцио-нализации прокуратуры, отражающим в целом наметившийся вектор конституционного развития — национальную модель конституции. По мнению Т. Я. Хабриевой, эта модель лучше, чем ранее, отражает го-
сударственно-гражданскую идентичность России, ее социокультурные коды и политико-правовые идеалы, такая ценностная, а точнее — социально ценностная модель учитывает накопленный исторический опыт, проверенные эволюцией практики, и приоритеты, осознанные не только властью, но и широкими слоями общества1.
Выделение же на конституционном уровне впервые в качестве самостоятельной функции прокурорского надзора за соблюдением такого важнейшего общесоциального, надгосу-дарственного института, как права человека, является началом важнейшего правозащитного этапа в истории развития прокуратуры, закономерным процессом ее конституционного эволюционирования, идущего в унисон как с общегосударственной политикой повышения социальной защиты человека и гражданина в России, так и с процессами конститу-ционализации органов прокуратуры в мире, закреплением правозащитных начал в их деятельности.
В связи с указанным на основе ретроспективного анализа научных взглядов о прокурорском надзоре и отдельных его направлений (отраслей), современных представлений о надзорных функциях2 прокуратуры, анализа зарубежного опыта нуждается в теоретическом обосновании конституционно установленная функция прокуратуры — прокурорский надзор за соблюдением
1 См.: Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020; Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в России: в поисках национальной идентичности // Вестник Российской академии наук. 2020. Т. 90. № 5. С. 403—414.
2 Ненадзорные функции прокуратуры не
являются предметом рассмотрения настоящей статьи.
прав и свобод человека и гражданина, а также необходимо определение ее места в системе надзорных функций прокуратуры. Аккумулируя в настоящей статье предложения по совершенствованию Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-[ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), предлагаем интегрировать конституционные нормы о функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, закрепленные в ст. 129 Конституции РФ, в действующее законодательство.
Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России представляется действенным инструментом реализации государственной правозащитной функции, которая, в свою очередь, является одной из ключевых во всех направлениях деятельности любого современного демократического государства. Защита прав и свобод человека и гражданина (правозащита) имеет статус приоритетной международной (межгосударственной) функции и реализуется через различные уполномоченные органы (организации, в том числе органы прокуратуры) в различных странах мира.
Закрепление в деятельности органов прокуратуры правозащитных начал (в том числе вне уголовно-правовой сферы) прослеживается в конституциях Венгрии, Испании, Молдовы, Румынии, Португалии.
В частности, Конституция Венгрии 2011 г. в ст. 29 указывает, что прокуратура (Общественный генеральный прокурор и Прокуратура Венгрии) обеспечивает защиту прав физических и юридических лиц. В соответствии с положениями закона прокуратура в качестве защитника общественного интереса выполняет и другие обязанности, указанные в законе3.
3 См.: Конституции стран мира. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=298 (дата обращения: 28.05.2021).
Конституция Испании 1978 г. в ст. 1241 в качестве одной из важнейших называет задачу прокуратуры способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и охраняемых законом публичных интересов, а также наблюдение за независимостью судов и защитой в них общественных интересов. Прокуратура осуществляет свои функции через собственные органы в соответствии с принципами единства действия, иерархической соподчиненности и во всех случаях на основе законности и беспристрастности.
Конституция Молдовы 1994 г. в ст. 124 содержит нормы об осуществлении прокурорами надзора за точным и единообразным исполнением законов органами публичного управления, юридическими и физическими лицами и их объединениями и о защите законности, прав и свобод граждан.
Конституция Румынии 1991 г. в ч. 1 ст. 130 определяет роль прокуратуры в судебной деятельности — защита прав и свобод граждан.
В соответствии с положениями ст. 219 гл. 4 Конституции Португалии прокуратура осуществляет представительство государства, защиту интересов, определяемых законом, участие в проведении политики, определяемой органами государственной власти в сфере борьбы с уголовными преступлениями и их профилактики; уголовное преследование и защиту демократической законности. В деятельности прокуратуры Португалии прослеживается выраженная социальная направленность. К основным обязанностям прокуроров относятся: представительство государства, юридически недееспособных и пропавших лиц; представительство рабочих и членов их семей в делах по защите их социальных прав. Наиболее существенная сфера вмешательства Генерального прокурора — защита прав несовершеннолетних в суде по делам
об усыновлении, ответственности родителей, о выплате алиментов, а также по вопросам защиты, помощи и образовательных мер4.
Не только европейские государства наделяли на конституционном уровне прокуратуру функциями защиты прав и свобод человека и гражданина, но и ряд других стран, таких как Вьетнам, Бразилия, КНДР.
В статье 126 Конституции Вьетнама 1992 г. задачами Верховной народной прокуратуры Социалистической Республики Вьетнам в пределах компетенции определены охрана социалистического строя, социалистической законности и прав трудового народа на коллективное хозяйствование, охрана государственного и общественного имущества, охрана жизни, имущества, свободы, чести и человеческого достоинства граждан.
Конституция Бразилии 1988 г. в ст. 127 называет защиту правового порядка и неприкосновенных социальных и личных интересов в качестве основных функций прокуратуры.
Конституция Корейской Народно-Демократической Республики 1972 г. в ч. 3 ст. 165 в качестве обязанности прокуратуры обозначает защиту конституционных прав граждан, их жизнь и имущество, разоблачая преступников и других правонарушителей и привлекая их к юридической ответственности.
Как точно подметила Е. Г. Князева, анализируя правовые основы деятельности прокуратур зарубежных стран, форма организации прокуратуры и возложенные на нее функции зависят от истории страны, экономического развития, правовой культуры. Но единой
4 См.: Конституционно-правовой ста-
тус прокуратуры в России и в зарубежных
странах (сравнительно-правовое исследование): монография / Э. Н. Примова, В. Б. Евдокимов, Т. А. Решетникова и др. М., 2017. С. 18—19.
остается цель: создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества5.
Таким образом, конституциона-лизация функции прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России является закономерным продолжением процесса конституционализа-ции правозащитных начал (направлений) в деятельности прокуратуры в разных странах мира.
Вопрос о функциях прокуратуры в России (в советский период — в СССР), об определении их сущностного содержания, критериев отграничения от иных правовых категорий, классификации в условиях многофункциональности прокурорской деятельности, перечня (количества), видов (надзорные, ненадзорные, вне уголовно-правовой сферы, в уголовно-правовой сфере), употребляемой терминологии (функции, подфункции, подотрасли, отрасли, направления) являлся и является в науке прокурорского надзора одним из наиболее дискуссионных, нуждающимся в дополнительном изучении в рамках фундаментальных исследований.
Как верно подмечено В. Г. Бес-сарабовым6, возможно, именно поэтому некоторые авторы учебников по курсу прокурорского надзора вообще не рассматривали в них понятие функций прокуратуры7.
5 См.: Князева Е. Г. Прокурорский надзор в зарубежных странах // Юридический мир. 2014. № 3.
6 См.: Бессарабов В. Г. Современные тенденции совершенствования организации и деятельности отечественной прокуратуры // Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности органов прокуратуры. М., 2010. С. 7.
7 См.: Басков В. И. Прокурорский надзор: учебник для вузов. 2-е изд. М., 1996; Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. Ю. Е. Винокурова. 2-е изд. М., 2001;
В советский период развития науки прокурорского надзора вопрос о функциях прокуратуры поднимался многими учеными, в том числе В. С. Тадевосяном8, В. К. Звирбулем9, М. С. Строговичем, М. Н. Маршуно-вым, В. Г. Мелкумовым10, А. Д. Берен-зоном11.
В. Г. Мелкумов, например, указывал, что надзорная функция прокуратуры наиболее полно выражает специфику ее деятельности и место в государстве. Именно поэтому только она закреплена в Конституции СССР, которая возлагала на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами12. Укажем, что граждане СССР были наряду с органами исполнительной власти, предприятиями и организациями объектами прокурорского надзора.
Как точно подметил А. Д. Берен-зон в 1970-х гг., прокуратура относится к числу таких органов, на которые возложены функции направления и координирования деятельности других государственных
Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2007.
8 См.: Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 94.
9 См.: Прокурорский надзор в СССР / под ред. М. П. Малярова. М., 1973. С. 21.
10 См.: Мелкумов В. Г. Функции Советской прокуратуры // Советское государство и право. 1980. № 11. С. 89.
11 См.: Берензон А. Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1977.
12 См.: Мелкумов В. Г. Указ. соч. С. 90.
органов и наблюдения (слежения, контроля) за ними. Из трех присущих прокуратуре функций одна заключалась в осуществлении надзора (слежения)13.
В условиях тоталитарного режима надзор за исполнением законов гражданами выполнял задачу слежения за населением еще с 30-х гг. прошлого века, отчасти поэтому «принцип законности, употреблявшийся многие годы рядом с прилагательным "социалистическая", нередко оказывался в конфликте с правами личности»14.
Однако в период перестройки многое изменилось. И в первую очередь изменился вектор социальных ценностей, который обратился непосредственно к человеку, его правам и свободам.
На Всесоюзной научно-практической конференции, проведенной в прокуратуре СССР 1 декабря 1989 г., ученый Всесоюзного НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при прокуратуре СССР В. В. Клочков предложил следующее: «Из перечня субъектов правоотношений, на которых распространяется высший надзор, исключить граждан, поскольку надзор за исполнением всех законов всеми гражданами невозможен... он является пережитком тотального наблюдения за населением, введенным в 1936 году. Вместо такого надзора, обрекающего прокуратуру на подмену органов, осуществляющих по закону контроль за исполнением гражданами законов, центр тяжести по всем направлениям деятельности прокуратуры должен быть перенесен на обеспечение защиты прав и свобод граждан»15.
13 См.: Берензон А. Д. Указ. соч.
14 Сухарев А. Я. Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры): матер. науч.-практ. конф. М., 1997. С. 3—14.
15 Клочков В. В. О перестройке деятель-
ности прокуратуры (концептуально-пра-
вовые положения): матер. Всесоюз. науч.-
Именно это научное собрание стало судьбоносным для органов прокуратуры в целом и ключевой ее функции «высшего надзора», проложив дорогу между «старой» прокуратурой, десятилетиями обслуживающей командно-административную систему, надзиравшую за гражданами наравне с организациями и органами исполнительной власти, и «новой» прокуратурой в современном ее понимании как гаранта справедливости и законности в обществе, деятельность которой направлена в первую очередь на защиту прав человека и гражданина. Революционные изменения предмета «общего» надзора выразились в исключении из него граждан как объектов надзора16. Безусловно, одновременно с указанными политико-правовыми событиями претерпело изменение и содержание, и состав надзорных функций:
надзор за точным и единообразным исполнением законов утратил статус высшего надзора, изменилось и его сущностное содержание: из плоскости слежения надзорный вектор переместился в плоскость наблюдения;
в ненадзорную плоскость переместился надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, получивший иную, диспозитивную окраску и функциональное назначение, преобразовавшийся в участие прокурора в рассмотрении дел судами.
Именно тогда были заложены идеологические предпосылки для формирования новой функции прокурорского надзора за соблюдением прав человека.
Затем была принята Конституция РФ 1993 г., в процессе работы над которой шли споры о статусе прокуратуры, ее месте в системе органов государственной власти, функци-
практ. конф., проведенной в прокуратуре Союза ССР 1—2 декабря 1989 г. М., 1990. С. 100—101.
16 См. ст. 20 Закона о прокуратуре (в пер-вонач. ред.).
ях17, однако текст ст. 129 Конституции не оправдал ожидания многих ученых, практических работников прокуратуры. Отсутствие конституционного закрепления основных начал, функций прокуратуры в первоначальной редакции Основного закона страны выступило препятствием для развития правового статуса прокуратуры, единой научной теории о ее функциях. «Неочевидность государственного потенциала» прокуратуры18, исходя из анализа положений ст. 129 Конституции 1993 г. в первоначальной ее редакции, констатировали авторы концепции развития прокуратуры на переходный период.
На конституционном уровне вплоть до июля 2020 г. в науке прокурорского надзора наиболее распространенным, хотя далеко не единственным подходом к вопросу функций прокуратуры, их понятия, сущности, содержания, классификации был подход, обоснование которому привел В. П. Рябцев, отнесший к главной функции прокуратуры прокурорский надзор за исполнением законов и выделивший подфункции, имеющие некоторые «различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств». К таким подфункциям автор причислил: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществ-
17 Подробнее см.: Игонина Н. А. Конститу-ционализация прокуратуры: история, перспективы развития // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 5 (79). С. 99—106.
18 См.: Бойков А. Д., Дашков Г. В., Демин Г. В., Жевлаков Э. Н, Клочков В. В., Сухарев А. Я., Скуратов Ю. И., Рябцев В. П., Ястребов В. Б. Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период. М., 1994. С. 5.
ляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу19. В последующих своих работах ученый исключил надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина из числа надзорных подфункций20.
Иной взгляд на функции прокуратуры имеют представители уральской научной школы. Е. Р. Ергашев выделил только три функции прокуратуры (функцию прокурорского надзора; функцию содействия осуществлению правосудия; организационную функцию) и 10 направлений деятельности прокуратуры, в их числе три надзорных направления: общенадзорное, уголовно-процессуальное и исполнительное. К общенадзорным направлениям ученый отнес надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина21.
Не давали исчерпывающих ответов по функционалу прокуратуры и акты Конституционного Суда РФ, в постановлении которого от 17 февраля 2015 г. № 2-П к функциям прокуратуры были отнесены: а) функция надзора за исполнением законов как самостоятельная (обособленная) форма реализации контрольной функции государства; б) иные публичные функции (без конкретизации); в) надзорные функции (без конкретизации).
Между тем в условиях многополярности мнений о функционале прокуратуры нарастала потребность
19 См.: Российский прокурорский надзор / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2001. С. 60—61.
20 См.: Рябцев В. П. Прокурорский надзор: курс лекций. М., 2006. С. 73—74.
21 См.: Прокурорский надзор в Российской
Федерации: учебник для бакалавров / под
науч. ред. Е. Р. Ергашева. М., 2014. С. 21—24.
в теоретической подпитке прокурорской системы достижениями науки конституционного права.
Свое видение перспективного конституционного развития представили ученые-юристы НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ А. Д. Бойков, К. Ф. Скворцов и В. П. Рябцев в виде предложения закрепить в Конституции РФ функции прокуратуры, а к функциям прокуратуры К. Ф. Скворцов впервые предложил отнести в числе иных самостоятельных функций надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина22.
Позднее, на Iii Международном семинаре с участием экспертов Совета Европы С. П. Щербой была озвучена идея необходимости определения надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в качестве приоритетной надзорной функции, «которая должна занимать первостепенное место среди надзорных отраслей»23.
Результатом неоднократных взаимных встреч представителей прокурорского сообщества на международном уровне стал Модельный закон о прокуратуре24, в ст. 5 которого надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов обозначены в ряду функций прокуратуры, причем надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина поставлен на первое место.
22 См.: Бойков А. Д., Скворцов К. Ф, Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.
23 Щерба С. П., Решетникова Т. А. Иерархия основных функций прокуратуры России и стран СНГ // Сб. матер. III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22—23 сентября 2004 г. М., 2005. С. 51—54.
24 Принят в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. постановлением 27-6 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.
Обозначение в Конституции РФ в качестве самостоятельных функций надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, казалось бы, должно было поставить точку в научной дискуссии относительно места и значения надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в прокурорско-надзорном праве25, однако последовала обратная реакция. Конституционная детализация функций прокуратуры в ст. 129 Конституции, напротив, послужила отправной точкой для новой дискуссии в науке. А. Ю. Винокуров сделал вывод о существовании одной надзорной функции прокуратуры — функции прокурорского надзора, включающей пять подфункций (отраслей), в числе которых надзор за соблюдением прав и свобод чело-века26. С указанной позицией не согласились ученые НИИ Университета прокуратуры РФ С. П. Щерба и Т. А. Решетникова, указав на некорректность подмены конституционных понятий, в том числе «функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» на «отрасль, подотрасль и проч.»27.
Авторы настоящей научной статьи также не разделяют позицию о существовании лишь одной надзорной функции прокуратуры — надзора за исполнением законов. Для обоснования нашей позиции по вопросу выделения надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в самостоятельную функцию прокуратуры обратимся к содержанию понятия «функция прокуратуры», которое ввел в науч-
25 См.: Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3. С. 3—5.
26 Там же. С. 36.
27 См.: Щерба С. П., Решетникова Т. А. Конституционные новеллы о системе и иерархии функции прокуратуры // Законность. 2021. № 4. С. 3—6.
ный оборот В. П. Рябцев. Ученый понимал под функцией прокуратуры такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач, требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур28.
Попытаемся вычленить те свойства, которые позволят отнести прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина к самостоятельной функции прокуратуры.
Во-первых, особое социальное предназначение (роль) надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина среди иных надзорных функций прокуратуры, выраженное в четко поставленной цели, очевидно — это защита прав и свобод человека и гражданина, являющихся высшей ценностью демократического общества.
Во-вторых, для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина характерен свой предмет, объекты прокурорской защиты (т. е. те, в защиту кого направлены надзорные действия прокурора: граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, в их числе социально уязвимые, нуждающиеся в особой защите и заботе со стороны государства).
В-третьих, как установлено в результате научных исследований29, при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина проведение систем-
28 См.: Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. М., 2000. С. 65.
29 См.: Ережипалиев Д. И., Игонина Н. А., Козусева О. А. и др. Защита прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей: монография. М., 2020. С. 77.
ных надзорных проверок (ежеквартальных и т. д.) соблюдения прав социально уязвимых категорий граждан (детей-сирот, пребывающих в стационарных учреждениях социальной защиты) на постоянной основе проводится прокурорами согласно п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» в особом порядке, что является доказательством особого характера в осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Однако если анализировать Закон о прокуратуре в действующей редакции, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина практически тождественен (за некоторыми исключениями) надзору за соблюдением Конституции и исполнением законов (практически идентичные средства надзора (полномочия), основания прокурорского вмешательства). И в этом ключе стоит согласиться со сторонниками объединения надзора за соблюдением Конституции, исполнением законов и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в одну функцию в той части, что, помимо обозначения в Конституции и Законе о прокуратуре в качестве самостоятельной функции, прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина должен иметь свою законодательно установленную специфику. Функциональная определенность помимо прямого обозначения в законе должна четко прослеживаться и в надзорных полномочиях и средствах. В связи с этим по результатам наших научных исследований мы неоднократно вносили ряд законодательных предложений по совершенствованию надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделению его особыми средствами, которые: а) более оперативно и менее формализованно в сокра-
щенные сроки позволили бы организовывать и проводить прокурорские проверки в целях защиты прав граждан, упреждения умаления, ущемления прав социально уязвимых, эффективнее и более адресно обеспечивать данный надзор; б) более четко функционально отграничили бы надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина от иных надзорных функций.
В частности, вносились предложения о необходимости законодательного закрепления приоритетных объектов прокурорской правозащиты (инвалидов, недееспособных, ограниченно дееспособных, престарелых граждан и др., нуждающихся в особой заботе государства): об особом приоритетном и менее формализованном порядке обязательного проведения проверок соблюдения прав вышеназванных социально уязвимых категорий граждан, обозначив его в ст. 26 Закона о прокуратуре30. Предлагалось организовывать и проводить прокурорскую проверку по каждому случаю обращения либо получения информации о нарушении прав социально уязвимых категорий граждан без условий и ограничений, установленных п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, а проверки соблюдения прав инвалидов, помещенных в психиатрические стационары и социальные учреждения, проводить в особом порядке на системной основе31.
Высказывалось мнение о необходимости дополнения п. 3 ст. 26 (либо дополнения п. 3 ст. 21) Закона о прокуратуре особым порядком проведения прокурорских проверок при наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан32, на
30 См.: Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов: монография / под общ. ред. Н. В. Субановой. М., 2021. С. 212.
31 Там же. С. 212—213.
32 См.: Проблемы обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий средствами прокурор-
проведение которых не должны распространяться: правило о недопустимости подмены иных государственных органов (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре) и правило о сроке (не позднее дня начала проверки) (п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре) вынесения решения о проведении проверки и доведения его до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации). Такого рода проверки, по-нашему мнению, должны проводиться незамедлительно и без императивного обязательного порядка доведения решения о проведении проверки до руководителя проверяемого органа (учреждения, организации).
Безусловно, такие проверки не вписываются в структуру «общенадзорных» проверок, проводимых в рамках надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов.
На наш взгляд, как показали «уроки» пандемии коронавируса, невозможно отождествлять и подводить под единые требования о проведении прокурорских проверок ситуации, связанные с нарушением важнейших конституционных прав человека, например, обусловленные неоказанием, отказом в медицинской помощи нуждающимся, незаконным помещением в психиатрические стационары, нарушением социальных прав пребывающих в домах престарелых, психоневрологических интернатах, домах ребенка, которые требуют незамедлительной прокурорской проверки и вмешательства, и ситуации, вызванные организацией проверок исполнения земельного законодательства либо законодательства о рекламе, собственности, об участии в долевом строительстве жилья и проч., проводимых в строгом соответствии с порядком, установленным п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре. Данный Закон либо самостоятельный Закон о
ского надзора: монография / под общ. ред. Н. В. Субановой. М., 2021. С. 181.
прокурорских проверках, как представляется, должен определять к этим разным ситуациям и разные порядки проведения прокурорских проверок. Однако вопрос проверок соблюдения прав и свобод человека и гражданина как основного средства функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, их разграничения с проверками исполнения законов должен быть предметом рассмотрения отдельной научной работы.
Конечно, с течением времени, изменением идеологических, правовых установок, форм государственного устройства и правления устоявшимся научным подходам также свойственны изменения. Появляются новые концепции, течения, взгляды, и прокурорский надзор здесь не исключение.
С уверенностью можно сделать только один вывод: на сегодняшний день нет единообразного подхода к системе, структуре, содержанию функций прокуратуры, их количеству, способам отграничения от иных правовых категорий, нет единства в терминологии. Это должно являться мощным стимулом для серьезного научного поиска в целях новых открытий и достижений в прокурорском надзоре, обретения новых знаний, а главное — путей совершенствования защиты прав человека в России через прокурорско-надзорный инструментарий.
Обозначим свою позицию относительно функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ее места в системе надзорных функций прокуратуры.
После внесения изменений в ст. 129 Конституции РФ и Закон о прокуратуре система надзорных функций прокуратуры представляется иначе, чем так называемая традиционная. Место отдельной самостоятельной функции прокурорского надзора, как представляется, заняли две важнейшие самостоятельные конституционно установленные надзорные функции:
1) надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов;
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Две эти конституционно определенные функции в той или иной степени «пронизывают» каждое из следующих надзорных направлений (отраслей, подотраслей, подфункций) как в уголовно-правовой, так и вне уголовно-правовой сферы:
вне уголовно-правовой сферы:
а) надзор за исполнением законов (федеральными органами исполнительной власти, СК России, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов);
б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (федеральными органами исполнительной власти, СК России, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций).
При осуществлении прокурорской деятельности вышеуказанные надзорные направления очень схожи друг с другом в объектах
надзора, средствах, основаниях для прокурорского вмешательства, хотя имеют свой собственный предмет;
в) надзор за исполнением законов судебными приставами;
в уголовно-правовой сфере:
а) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
б) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Итак, конституционная функция надзора за соблюдением прав и сво-
бод человека и гражданина пронизывает все надзорные направления (п. 1 ст. 2, ст. 29, 32 Закона о прокуратуре), однако наиболее полно и емко она выражена через надзорное направление вне уголовно-правовой сферы — надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Предложенная модель системы надзорных функций отражает видение интеграции конституционной функции надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в общую систему надзорных функций прокуратуры, она не бесспорна, но тем не менее свидетельствует о необходимости фундаментальной научной проработки вопроса статуса и функций прокуратуры.
Список литературы
Басков В. И. Прокурорский надзор: учебник для вузов. 2-е изд. М., 1996.
Берензон А. Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1977.
Бессарабов В. Г. Современные тенденции совершенствования организации и деятельности отечественной прокуратуры // Современные тенденции в развитии правового статуса и основных направлений правозащитной деятельности органов прокуратуры. М., 2010.
Бойков А. Д., Дашков Г. В., Демин Г. В., Жевлаков Э. Н., Клочков В. В., Сухарев А. Я., Скуратов Ю. И., Рябцев В. П., Ястребов В. Б. Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период. М., 1994.
Бойков А. Д., Скворцов К. Ф., Рябцев В. П. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998.
Ережипалиев Д. И., Игонина Н. А., Козусева О. А. и др. Защита прокурором прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей: монография. М., 2020.
Игонина Н. А. Конституционализация прокуратуры: история, перспективы развития // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2020. № 5 (79).
Клочков В. В. О перестройке деятельности прокуратуры (концептуально-правовые положения): матер. Всесоюз. науч.-практ. конф., проведенной в прокуратуре Союза ССР 1—2 декабря 1989 г. М., 1990.
Князева Е. Г. Прокурорский надзор в зарубежных странах // Юридический мир. 2014. № 3.
Конституции стран мира. URL: https://worldconstitutions.ru/?p=298 (дата обращения: 28.05.2021).
Конституционно-правовой статус прокуратуры в России и в зарубежных странах (сравнительно-правовое исследование): монография / Э. Н. Примова, В. Б. Евдокимов, Т. А. Решетникова и др. М., 2017.
Мелкумов В. Г. Функции Советской прокуратуры // Советское государство и право. 1980. № 11.
Проблемы обеспечения конституционных прав жителей периферийных и северных территорий средствами прокурорского надзора: монография / под общ. ред. Н. В. Субановой. М., 2021.
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник для бакалавров / под науч. ред. Е. Р. Ергашева. М., 2014.
Прокурорский надзор в СССР / под ред. М. П. Малярова. М., 1973.
Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. Ю. Е. Винокурова. 2-е изд. М., 2001.
Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2007.
Российский прокурорский надзор / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2001.
Рябцев В. П. Предмет надзора нуждается в дополнительной регламентации // Законность. 2011. № 3.
Рябцев В. П. Прокурорский надзор: курс лекций. М., 2006.
Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник. М., 2000.
Сухарев А. Я. Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры): матер. науч.-практ. конф. М., 1997.
Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956.
Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов: монография / под общ. ред. Н. В. Субановой; М., 2021.
Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в России: в поисках национальной идентичности // Вестник Российской академии наук. 2020. Т. 90. № 5.
Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
Щерба С. П., Решетникова Т. А. Иерархия основных функций прокуратуры России и стран СНГ // Сб. матер. III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22—23 сентября 2004 г. М., 2005.
Щерба С. П., Решетникова Т. А. Конституционные новеллы о системе и иерархии функции прокуратуры // Законность. 2021. № 4.
References
Baskov V. I. Prosecutor's supervision. 2nd ed. Moscow, 1996. 546 p. (In Russ.)
Berenzon A. D. The main directions of improving the general supervision of the Soviet Prosecutor's Office. Dr. diss. Moscow, 1977. (In Russ.)
Bessarabov V. G. Modern trends in improving the organization and activities of the national Prosecutor's Office. Current trends in the development of the legal status and the main directions of human rights activities of the Prosecutor's office. Moscow, 2010. 162 p. (In Russ.)
Boykov A. D., Dashkov G. V., Demin G. V. et al. Prosecutor's Office of the Russian Federation. The concept of development for the transition period. Moscow, 1994. 88 p. (In Russ.)
Boykov A. D., Skvortsov K. F., Ryabtsev V. P. Problems of the development of the legal status of the Russian Prosecutor's Office (in a transitional period). Moscow, 1998. 92 p. (In Russ.)
Constitutions of the countries of the world. (In Russ.) Available at: https://worldconstitutions.ru/ ?p=298 (accessed 28.05.2021).
Igonina N. A. Constitutionalization of the Prosecutor's Office: history, prospects of development. Vestnik Universiteta prokuratury Rossiyskoy Federatsii, 2020, no. 5 (79), pp. 99— 106. (In Russ.)
Khabrieva T. Y. Constitutional Reform in Russia: in Search of National Identity. Vestnik Rossiyskoy akademii nauk, 2020, vol. 90, no. 5, pp. 403—414. (In Russ.)
Khabrieva T. Y., Klishas A. A. Thematic commentary to the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 N 1-FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities". Moscow, 2020. 240 p. (In Russ.)
Klochkov V. V. On restructuring the activities of the Prosecutor's Office (conceptual and legal provisions): mater. All-Union. scientific and practical conference held at the Prosecutor's Office of the USSR on December 1—2, 1989. Moscow, 1990. (In Russ.)
Knyazeva E. G. Prosecutor's supervision in foreign countries. Yuridicheskiy mir, 2014, no. 3, pp. 34—37. (In Russ.)
Melkumov V. G. Functions of the Soviet Prosecutor's Office. Sovetskoe gosudarstvo i pravo, 1980, no. 11, pp. 89—94. (In Russ.)
Primova E. N., Evdokimov V. B., Reshetnikova T. A. et al. Constitutional and legal status of the Prosecutor's Office in Russia and in foreign countries (comparative legal study). Moscow, 2017. 200 p. (In Russ.)
Problems of ensuring the constitutional rights of residents of peripheral and northern territories by means of prosecutorial. Ed. by N. V. Subanova. Moscow, 2021. 252 p. (In Russ.)
Prosecutor's supervision in the Russian Federation. Ed. by E. R. Ergashev. Moscow, 2014. 392 p. (In Russ.)
Prosecutor's supervision in the USSR. Ed. by M. P. Malyarov. Moscow, 1973. 358 p. (In Russ.)
Prosecutor's supervision. Ed. by Yu. E. Vinokurov. 2nd ed. Moscow, 2001. 348 p. (In Russ.)
Prosecutor's supervision. Ed. by Yu. E. Vinokurov. Moscow, 2007. 460 p. (In Russ.)
Russian prosecutor's supervision. Ed. by A. Ya. Sukharev. Moscow, 2001. 384 p. (In Russ.)
Ryabtsev V. P. Functions and activities of the Prosecutor's office. Prosecutor's supervision in the Russian Federation. Moscow, 2000. (In Russ.)
Ryabtsev V. P. Prosecutor's supervision Moscow, 2006. 286 p. (In Russ.)
Ryabtsev V. P. The subject of supervision needs additional regulation. Zakonnost', 2011, no. 3, pp. 3—5. (In Russ.)
Shcherba S. P., Reshetnikova T. A. Constitutional novelties about the system and hierarchy of the Prosecutor's Office function. Zakonnost', 2021, no. 4, pp. 10—13. (In Russ.)
Shcherba S. P., Reshetnikova T. A. Hierarchy of the main functions of the Prosecutor's Office of Russia and CIS countries. Sat. mater. III International Seminar with the participation of experts of the Council of Europe, September 22—23, 2004. Moscow, 2005. Pp. 51—54. (In Russ.)
Sukharev A. Ya. Problems of improving prosecutor's supervision (by the 275th anniversary of the Russian Prosecutor's Office). Moscow, 1997. 238 p. (In Russ.)
Tadevosyan V. S. Prosecutor's supervision in the USSR. Moscow, 1956. 300 p. (In Russ.)
Theoretical and legal foundations of the Prosecutor's Office in the field of protection of the rights of persons with disabilities. Ed. by N. V. Subanova. Moscow, 2021. 280 p. (In Russ.)
Yerezhipaliev D. I., Igonina N. A., Kozuseva O. A. et al. Protection by the prosecutor of the rights of minors staying in organizations for orphans and children left without parental care. Moscow, 2020. 160 p. (In Russ.)
Информация об авторах
В. Б. Евдокимов, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор
Н. А. Игонина, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Университета прокуратуры РФ кандидат юридических наук
