CC BY
86ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Конституционная логика многопартиинои системы Франции
Карин Беше-Головко
Многопартийность - один из основных признаков демократической политической системы. Только благодаря многопартийной системе возможно развитие таких фундаментальных принципов, как демократия, правовое государство, республиканизм. В статье рассматриваются особенности многопартийной системы во Франции, деятельность оппозиции, вопросы финансирования политических партий. Автор делает вывод, что права, предоставленные оппозиции, трудноосуществимы на практике в отсутствие регулярной смены правящих политических партий.
^ Политические партии; демократия; республиканизм; оппозиция; финансирование
Конституция Франции от 4 октября 1958 года, как известно, опирается на следующие фундаментальные принципы: демократический политический режим, правовое государство и республиканская форма правления. Демократический политический режим определяется как «правление народа и для народа». Конечно, в наше время эта старая концепция выглядит несколько странно, но ее необходимо воспринимать без какой-либо иронии, как общую цель политического режима, предоставляющую реальную свободу для всех, а также обеспечивающую возможность мирной передачи власти. Этот особый тип правления предоставляет возможность решать все вопросы в ходе дебатов, а не посредством указов сверху. Вовлечение общества в политический процесс является ключевым признаком демократических режимов на сегодняшний день. Но для того, чтобы демократия реализовалась в юридическом плане, принцип правового государства требует наличия определенных норм, которые будут заранее ограничивать полномочия государства и определять правила игры.
Республиканизм, со своей стороны, имеет длительную историю. Его концепция активно развивалась во время Третьей республики во
Франции. Хотя определить идеи «республиканизма» или «республики» очень сложно как раз потому, что саму идею республиканизма надо отделять от института республи-ки1. «Республика — знаменитая незнакомка»2: именно таким образом определяет ее французская доктрина. С исторической точки зрения республика является противопоставлением монархии. Однако этого, конечно, недостаточно для того, чтобы объяснить суть института республики. В этом смысле можно, например, опираться на ее светский характер или на принцип народного суверенитета. Если республика является особой формой правления, как считали члены Конституционной ассамблеи 1848 года, то ее можно охарактеризовать как правление не одним лицом, а разными государственными органами3. При этом идея республиканизма включает в себя различные ценности, закрепленные в тексте соответствующей Конституции. В первой статье Конституции Франции 1958 года указано, что Франция является Республикой. Это касается и формы правления, и особых ценностей, в том числе плюрализма.
Из принципа политического плюрализма вытекает возможность существования различных мнений, политических партий и, ко-
нечно, их свободная конкуренция в процессе исполнения государственных обязанностей4. Только при функционировании принципа политического плюрализма общие принципы конституции, то есть демократия, правовое государство и республиканизм, могут иметь реальное воплощение для каждого. Французская Конституция предусматривает многопартийную систему, при которой имеется возможность выражать различные мнения, а также обратить внимание на эти мнения во время дискуссии или принятия решений государственными органами. В самом деле, суть любой политической партии заключается в донесении потребностей общества лицам, принимающим политико-юридические решения.
Итак, Конституция Франции 1958 года в статье 4 фиксирует ключевую роль плюрализма и, естественно, политических партий. Согласно указанной статье, политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Политические партии и группировки должны соблюдать принципы национального суверенитета и демократии. Закон гарантирует плюралистическое выражение мнений и равное участие политических партий и группировок в демократической жизни нации.
Политическая картина Франции на сегодняшний день выглядит следующим образом: правые партии доминируют, центристские партии умирают, а левые партии ищут второе дыхание5. На правом фронте лидирует Союз за народное движение (UMP), созданный Ж. Шираком после его повторного избрания на пост Президента в 2002 году для того, чтобы соединить все правые партии. Н. Саркози был избран президентом Союза за народное движение в 2004 году до того, как он стал Президентом Республики (2007 год). Помимо Союза за народное движение, члены Нового центра (NC) официально поддерживают Президента Саркози, хотя эта партия и образовалась после распада Союза за французскую демократию (UDF). Следовательно, центральный фронт ослаблен. Из Союза за французскую демократию Ф. Байру было создано Демократическое движение (MoDem), которое ищет сейчас сближения с левыми партиями. На левом фронте доминирует Социалистическая партия (PS), созданная Ф. Мит-
тераном в 1971 году. Кроме того, Французская коммунистическая партия (PCF) испытывает большие трудности в связи с уменьшением электората и проблемами финансирования. Что касается Зелёных, то в силу того, что ныне все партии имеют экологическую программу, они также сталкиваются с немалыми сложностями. Остается разве что для «выживания» заключать политические соглашения с другими партиями. Помимо того, можно упомянуть Гражданское республиканское движение (MRC), созданное вследствие раскола с Социалистической партией6.
Представляется ясным, что политические партии, имеющие различные взгляды на способы правления государством, играют важную роль в жизни страны. И это не только de facto. De jure Конституция предусматривает многопартийную систему для того, чтобы вся правовая система действовала эффективно. Другими словами, многопартийная система имеет функциональные аспекты, которые позволяют нормам Конституции быть эффективными (§ 1). Следовательно, посредством правовых норм во Франции было урегулировано создание многопартийной системы (§ 2). Но как бы то ни было, всегда возникает вопрос о соотношении между оппозицией и партиями политического большинства (§ 3).
1. Функциональные аспекты многопартийной системы
В своем ставшем уже легендарным учебнике Жорж Ведель7 представлял роль политических партий следующим образом: «Два факта одинаково достоверны: некая демократия не может существовать без организованных партий; демократия может погибнуть из-за партий. Партии необходимы для демократии. История этого утверждения свидетельствует о том, что развитие великих демократий совпадало с развитием политических партий. Партии представляют собой выражение различных политических точек зрения граждан. В этом смысле правильно говорят, что демократия — "строй партий", в противоположность диктатурам, которые представляют собой государственный строй одного лица»8. Как подчеркивал Жорж Ведель, с помощью политических партий граждане страны осуществляют принадлежащий им суверенитет, чем обеспечивают легитимность государст-
ва (1.1). Многопартийная система в такой ситуации способна гарантировать мирный «переворот» власти (1.2).
1.1. Осуществление суверенитета гражданами
как основа легитимности государства
Как правило, правовая доктрина различает народный и национальный суверенитет. Поскольку эти концепции достаточно универ-сальны9, сами по себе они не требуют подробных объяснений. В рамках данной работы указанные два вида суверенитета будут интересовать нас с точки зрения их связи с многопартийной системой и ее функцией легитимации власти государства.
В этом смысле эффективность власти любого государства опирается на глубокое убеждение граждан в том, что именно они являются источником власти, ведь именно они эту власть делегировали некоторым людям — депутатам, президенту и т. д. — посредством выборов. Если граждане являются бесспорным источником суверенитета, они «не имеют других действенных способов выражения национальной воли, помимо выборов»10. Это означает, что в рамках национального суверенитета граждане вправе выбирать, кто будет руководить страной. Но для того, чтобы иметь реальный выбор, разные политические партии с разными политическими взглядами должны участвовать не только в жизни страны, но и в выборах. В этом заключается элементарная логика многопартийной системы.
Несмотря на то что данная концепция звучит очень заманчиво на уровне теории права, претворение ее в жизнь далеко не всегда соответствует этим красивым словам. Во многих странах — и Франция не является исключением — в последнее время начался глобальный кризисный феномен неверия в возможность политических партий представлять и защищать интересы граждан в процессе принятия политических решений. Люди потеряли прежнюю наивность и, как бы «открыв глаза», поняли, что им очень сложно изменить политический путь развития государства, если они с ним не согласны. Как подчеркнул Ги Гермет в своей монографии о демократии: «... самый большой вызов, который демократия должна принять, касается вопроса о роли народа, как субъекта символического,
но в значительной степени не обладающего суверенитетом, который приписывается ему только на словах»11. Это чувство бессилия заставляет народ поддерживать политические партии только формально, особенно когда государство вынуждено принимать непопулярные решения. Абсентеизм является одним из признаков этого феномена, как и, например, резкое падение количества активистов. Политолог Жорж Бюрдо, комментируя данный факт, писал, что «французы не любят свои партии, они отдают им свои голоса, но не свое доверие и уж тем более не свое уважение»12.
В данной ситуации, когда люди не считают политические партии способными представлять их интересы и тем самым гарантировать выражение суверенитета нации и народа, неизбежно возникает вопрос: почему государство не потеряло свою легитимность?
Во-первых, оно отчасти ее все-таки потеряло, хотя и не полностью. Сам факт признания большей эффективности механизмов разрешения ряда национальных проблем на надгосударственном уровне (то есть на уровне Евросоюза), а не на национальном, демонстрирует ослабление государства как реального средства управления страной.
Во-вторых, следует отделить государство как правовой институт от существующего политического режима, то есть действующей власти (gouvernance politique). Если народ не оспаривает государство как правовой институт и то, что надо было «обойти» референдум и провести голосование за Лиссабонский договор Парламентом для того, чтобы преодолеть легко предсказуемое отрицательное голосование народа (как это случилось в 2005 году при проведении референдума по Европейской конституции), то это демонстрирует следующее: народ вполне может и не считать легитимным политический курс правления. В этом случае речь идет не о неправомерности государства, а о разногласии с политическим выбором руководящей государством власти. Разрешение споров с помощью проведения дебатов является абсолютно нормальным явлением в демократической жизни любой страны.
В-третьих, необходимо различать доверие к конкретным политическим партиям и доверие к институту политических партий. Из-за большого количества политико-финансовых
скандалов, имевших место особенно в 1980-е годы, люди очень осторожно принимают политическую сферу деятельности, но еще не совсем потеряли надежду на появление честных политиков, а также на появление не замешанной ни в каких скандалах политической партии. И в этом смысле наличие многопартийной системы позволяет сохранять доверие людей к конституционной системе в целом и, конечно, легитимность самого государства.
1.2. Мирный «переворот» власти
Никакой народ не может единогласно согласиться с проводимой политикой государства. Иначе это называется диктатурой. Один из критериев разграничения демократии и диктатуры заключается в возможности каждого свободно выражать свое несогласие, касающееся вектора политического развития государства. Поскольку в демократических режимах такая возможность существует в самых разнообразных формах — путем проведения мирных демонстраций, участия в свободных выборах, или, например, путем активной деятельности профсоюзов — власть периодически переходит без особых трудностей к другой партии, а не только к другому человеку. В рамках диктатур несогласие существует, но оно не вправе афишироваться ни «на улице», ни в государственных органах, в том числе парламенте, который в такой ситуации перестает служить площадкой для политических дебатов. В результате народ не может влиять на курс принимаемых политических решений, не может свободно выбрать лидера для реализации другого пути развития страны. Ему остается только революционный способ смены власти, что является особо опасным для любого государства.
В рамках многопартийной системы наличие разных политических точек зрения позволяет избавиться от экстремальных способов изменения политического курса. Хотя это еще не означает, во-первых, что все политические партии имеют разумный политический взгляд (нередко речь идет об элементарном популизме), во-вторых, что наличие разных партий гарантирует наличие подлинного политического плюрализма, в-третьих, что все политические мнения находят отражение в демократическом режиме. Иными словами,
для того чтобы многопартийная система была эффективной, ей понадобится объединить нескольких элементов.
Прежде всего, категориальные партии не могут в соответствии с их целью иметь глобальной точки зрения на сложившуюся ситуацию в стране, именно потому, что они категориальные, а потому интересуются лишь отдельными узкими вопросами. Также следует обратить внимание на то, что часто в данных партиях из-за отсутствия глобальной политической программы имеет место популизм. Их основная функция — либо входить в коалиции с партиями большинства и вносить свои предложения, либо быть в оппозиции и напоминать обществу и власти о существовании некоторых неразрешенных вопросов. Сбалансированная многопартийная система включает в себя и категориальные, и обычные политические партии.
Более того, политические партии должны быть естественными. Власть всегда может создать новую партию для того, чтобы помешать существующей оппозиции, или создать «карманную оппозицию», однако это редко работает. Успех любой политической партии в большей степени зависит от ее способности предложить решения волнующих большинство населения проблем, чем от выгодных политических интриг.
Наконец, государство имеет возможность в законодательном порядке ограничить право политических партий существовать или действовать, если они поддерживают антигосударственную идеологию. Однако в этом случае определенная трудность будет заключаться в проведении границы между легитимными и нелегитимными ограничениями. Часто, особенно когда власть не уверена в себе или чувствует свою слабость, она борется с другими партиями, ссылаясь именно на их антигосударственный характер, специально путая опасность для себя с опасностью для государства. Особенно это касается страны, где некая доминирующая партия властвует над другими декоративными партиями, не позволяя разворачиваться политическим дебатам, в которых она может не выиграть. Обычно такие партии исторически долго не существуют: они либо распадаются после того, как осознают свою беспомощность, либо становятся обычными партиями, понимая, что оппозиция легитимирует их существование.
2. Правовое осуществление
многопартийной системы во Франции
В течение длительного времени французская правовая система не регулировала должным образом деятельность политических партий. Законом 1901 года их функционирование было приравнено к деятельности любой обычной ассоциации. Лишь скандалы 1980-х годов, связанные с финансированием политических партий, способствовали тому, что законодательная власть наконец-то обратила внимание на их статус (2.1) и, главным образом, на их финансирование (2.2).
2.1. Статус политических партий во французском праве
Конституция Франции провозглашает свободу политических партий, не закрепляя их юридического статуса. Он закреплен лишь в Законе 1901 года об ассоциациях (Association loi 1901 )13. Хотя, при более пристальном рассмотрении, не любая ассоциация, имеющая политическую цель, является политической партией. Она должна соблюдать положения Закона 1901 года, так же как и положения Избирательного кодекса14 и Закона 1988 года «О финансовой гласности политической жизни».
Таким образом, достаточно создать ассоциацию. Для того чтобы она была юридическим лицом и имела правоспособность, необходимо ее задекларировать в префектуре и опубликовать эту декларацию в Официальном журнале ассоциаций и фондов (Journal officiel Associations et Fondations, JOAF). Задекларировать ассоциацию довольно просто: необходимо отправить по почте некоторые данные (название ассоциации, ее цель, адрес, данные частных лиц, управляющих ею, статус ассоциации (в свободной письменной форме)), а также конверт с уведомлением о получении. С этого момента ассоциация существует. Для ассоциаций, имеющих политическую цель, наряду с данными требованиями необходимо параллельно создать ассоциацию финансирования (association de financement), главной целью которой будет сбор средств, предназначенных для финансирования деятельности политических партий. Вместо создания ассоциации финансирования возможно также задекларировать в Префек-
туре финансовый мандатарий (mandataire financier).
Политическая партия является юридическим лицом частного права, которое соблюдает законодательство о финансировании политических партий и которое либо получает государственные доходы, либо имеет финансовый мандатарий. Каждый год политическая партия передает в Национальную комиссию по отчетам об избирательной кампании и политическому финансированию (Commission nationale des comptes de campagne et des financements publics) свой счет.
Внутренняя организация политической партии также ничем не ограничена. В том числе нет прямого указания на то, что она должна быть детализирована в уставе. Обычно все партии принимают акт (texte constitutif), в котором уточняется внутренняя организация. На самом деле, всем известно, что наличие стабильных структур является важным элементом развития любой политической партии. Поэтому специализированные органы встречаются как на национальном (такие, как конгресс, бюро, национальный секретарь), так и на локальном уровне (такие, как секция, ячейка, департаментская организация партии). Первые органы решают глобальные вопросы партии, опираясь на работу вторых органов.
Согласно статье 3 Закона 1901 года любая политическая партия, как и ассоциация, может быть ликвидирована в случае, если: основание ее создания или предмет деятельности неправомерны и незаконны, противоречат добрым нравам (bonnes mœurs); одной из целей ее деятельности является посягательство на территориальную целостность государства либо на республиканскую форму правления (forme républicaine du gouvernement)15. Решение о прекращении деятельности политической партии может быть вынесено судами общей юрисдикции, а именно Трибуналом большой инстанции (tribunal de grande instance). Однако такие меры используются довольно редко16. Даже деятельность таких экстремистских политических партий, как Национальный фронт (Front national) Ж.-М. Ле Пена или Революционная коммунистическая лига (Ligue communiste révolutionnaire), никогда не запрещалась. Если сослаться на важность реального исполнения принципов политического плюрализма и
свободы ассоциаций, существование данных партий вполне возможно объяснить с точки зрения прагматизма: из прекращения деятельности указанных партий не следует ликвидация их идей. В любом обществе найдется электорат для партий с экстремистскими взглядами на способы управления страной, но если государство достаточно сильно для того, чтобы урегулировать проблему, не вмешиваясь в деятельность политических партий, то, во-первых, его имидж улучшится, а следовательно, повысится и его легитимность и, во-вторых, государственным органам будет легче наблюдать за их деятельностью.
2.2. Регулирование финансирования
политических партий
Вопрос о финансировании политических партий является центральным для любого государства, поскольку от него зависят наличие и способности политических партий. Однако вопрос этот весьма сложный, потому что государство не является анонимной структурой. Им управляют люди, играющие свою роль на политической арене. Это означает, что их решения далеко не объективные, даже если они более или менее честные. Как известно, все политики являются членами какой-то партии. Следовательно, их интерес заключается в увеличении возможностей их партии, то есть в расширении законных способов финансирования (и именно для их партии). При таком положении политики часто обращают внимание на имидж; в то же время тесные отношения между политикой и бизнесом всегда вызывают сомнения в обществе. Этот парадокс во многом объясняет эволюцию законодательства, касающегося финансовых аспектов политической жизни.
С технической точки зрения вопрос финансирования политических партий всегда вертелся вокруг вопроса равновесия между частными и публичными средствами финансирования.
До 1988 года процедура финансирования избирательных кампаний не была урегулирована, и политические партии, как и все ассоциации, официально имели право существовать исключительно на членские взносы. Конечно, это было невозможно, поэтому развивались незаконные способы, посредством которых партии получали незаконные даре-
ния от коммерческих организаций взамен на выгодные договоры, например. Таким образом, развивалась коррупция. Поскольку данные «дарения» не соответствовали целям организаций, были возбуждены уголовные дела по факту растраты имущества юридического лица (abus de biens sociaux). И только после этого началось урегулирование вопросов финансирования политических партий.
Первый закон, имеющий целью упорядочить политическую жизнь, был принят в 1988 году17. Он касался исключительно партий, представленных в Парламенте, и предусматривал для них выделение средств из государственного бюджета, устанавливая принцип государственного финансирования политических партий. Поскольку обычно желание организаций поддерживать деятельность политических партий возникает перед выборами и используется для финансирования избирательных кампаний, хотя закон и разрешает практику дарения, он все-таки устанавливает максимальные законные расходы для избирательных кампаний (президентские и парламентские выборы). Законом от 15 января 1990 года основная система Закона 1988 года была расширена. Ограничения на расходы стали касаться всех видов выборов, а политические партии, не представленные в Парламенте, получили право ожидать финансовую поддержку от государства. В 1990-х годах борьба вокруг финансирования политических партий усилилась. В 1993 году попытка Правительства запретить все виды дарения юридических, особенно коммерческих, лиц, и для партий и для кандидатов, не удалась: Парламент поддерживал идеи частного финансирования политических партий. Однако, когда в 1994 году три министра были вынуждены уволиться из-за политико-финансовых скандалов, Ф. Сеген, представитель Национального собрания, смог убедить Парламент рассмотреть и принять закон18, запрещающий все виды дарения юридических лиц политическим партиям. Это касается не только коммерческих лиц, то есть бизнеса, но и ассоциаций, фондов, профсоюзов и т. д. Финансирование политических партий частными лицами не запрещено. Более того, закон предусматривает возможность компенсировать 50 % расходов избирательных кампаний19.
В конце концов принципы финансирования политических партий учли интересы как
бизнеса, так и государства. Можно сказать, что ради публичного интереса государство отказалось от интересов неких кланов и выразило свою способность защищать интересы общества. Этот процесс объясняется также развитием политической жизни в 1990-х годах. Тогда власть часто менялась: страной руководили то правые, то левые партии, и только реальный эффективный плюрализм был способен улучшить правовую систему, гарантировав тем самым политическую свободу.
3. Постоянный вопрос о соотношении оппозиции с политическим большинством
Оппозиция, как известно, включает в себя те политические партии, которые не соглашаются с политической партией (или с коалицией партий), руководящей страной. Также известно, что оппозиция не бывает ни «карманной» (тогда она уже не может быть названа оппозицией), ни «несистемной» (это нонсенс, поскольку она сама по себе часть конституционной системы). Оппозиция есть оппозиция. Она всегда мешала правящей элите, и это хорошо, поскольку такова ее роль. Но она стала терпимой властями, как только представители большинства поняли, что перспектива находиться в оппозиции является не «вселенской катастрофой», а реальной возможностью при очередных выборах и прекрасным шансом вернуться во власть. Итак, только плюрализм позволяет выходить из этого парадокса: оппозиция мешает, но ее приходится терпеть (3.1). Хотя даже в таких странах, как Франция, где политики привыкли к оппозиции, периодически возникают попытки ее обуздать, и именно к этому сводится последняя модификация Конституции (3.2).
3.1. Парадокс оппозиции
Глобальный парадокс оппозиции заключается в том, что конституционная система предусмотрела ее существование в рамках использования таких конституционных механизмов, как законодательный процесс или назначение высших должностных лиц страны, но в конституционной практике партии, относящиеся к большинству, пытаются ограничить влияние оппозиции и на политическом уровне, и, следовательно, на юридическом уровне.
Оппозиция, исходя из своей сущности, носит системный характер. Как и все либеральные системы, Конституция Франции установила политико-юридическую систему, которая опирается на взаимоотношения не только разных органов власти, но и различных структур внутри этих органов. Конституционные механизмы не могут эффективно действовать без наличия разных точек зрения. Действительно, может ли быть парламент органом, представляющим нацию, если все партии, несмотря на их названия, придерживаются одного и того же политического курса? В данном случае это называется пародия. В этом смысле существование оппозиции позволяет конституционной системе быть динамичной, используя механизмы противовесов. Итак, парламент может стать реальным местом политических дискуссий и дебатов, если каждая партия будет иметь возможность представить свои идеи, аргументы. Иначе политическая система и, следовательно, юридическая система рискуют задохнуться, заставляя доминирующую партию «украсть» у оппозиции ее идеи. Этот признак слабости всегда появляется в политических системах, где одна партия давно уже является монополистом на политическом поле.
Даже если страна не находится в таком критическом состоянии, в рамках мажоритарных систем всегда есть риск «диктатуры мажоритарного факта» (dictature du fait majoritaire). Иными словами, если все юридические системы для того, чтобы действовать, требуют как минимум наличия некого консенсуса в обществе, это далеко не означает, что только политическое большинство вправе, во-первых, решать общественные вопросы, опираясь исключительно на свою точку зрения, и, во-вторых, защищать только интересы «клана-большинства». Например, Ги Гер-мет, стараясь понять причины разочарования стран переходного периода в демократии, выделял три основные причины, одна из которых — существование возможности уничтожить тех, кто не согласен с мнением боль-шинства20.
Представляется ясным, что только с помощью многопартийной системы некий политический режим может избавиться от диктатуры большинства, поскольку в рамках политического плюрализма существует не только возможность, но и обязанность сличать
различные точки зрения до того, как принять какое-либо решение. В этом смысле роль оппозиции является ключевой. Критикуя позицию большинства, она может предлагать другой выход, другие идеи и аргументы. Оппозиция вправе критиковать решения власти — в этом же заключается и ее функция, — но она не может поставить под сомнение существование государства как такового. В политических режимах, где имеет место слабое государство (например, из-за коррупции или из-за отсутствия реальной ответственности чиновников) и где доминирующая партия монополизирует политическое пространство (другие партии якобы существуют, но они покорные и «оппозиция» карманная), часто власть ассимилирует недовольство существующим политическим порядком с угрозой для государства. На самом деле, государство иногда бывает таким слабым, что, естественно, любая критика может спровоцировать весьма неожиданные последствия. Однако с юридической точки зрения это все равно не дает повода власти избавиться от критики оппозиции и, более того, избавиться от нее в целом. Именно поэтому доминирующая партия не может подать, без определенных законом оснований (к таким основаниям относится, например, обвинение другой партии в экстремизме), иск в суд и, тем более, использовать другие способы, такие как влияние на СМИ, «контрманифестация» или фальсификация результатов выборов. Проблема в том, что доминирующая партия не представляет себя в оппозиции, потому что у нее существует неправильный взгляд на власть: власть — это ее собственность. Такие партии не умеют проигрывать: свои слабости они знают, а проигрыш означает, что все будут их знать. Они, следовательно, вынуждены исчезнуть навсегда, если не научатся проигрывать и бороться законными способами для того, чтобы вернуться спустя какое-то время. Политический плюрализм и многопартийная система могут быть реализованы исключительно в рамках деперсонифицированной концепции власти.
3.2. Последняя попытка
обуздания оппозиции во Франции
23 июля 2008 года под лозунгом усиления роли Парламента в процессе модернизации го-
сударства было внесено последнее измене-
ние в Конституцию Франции21. Хотя, отдавая себе отчет во внутренних механизмах законодательного процесса и реальном раскладе политических сил в нынешнем Парламенте, нельзя не признать, что усиление роли Парламента на деле оказывается, прежде всего, усилением роли парламентского политического большинства22. Концепция «модернизации государства» имеет в такой ситуации одно важное «достоинство» — она, по сути, выражает лишь желание большинства изменить политико-правовую систему. Однако реальный смысл подобных изменений общество всегда узнает в последнюю очередь.
Итак, изменениям подверглась Конституция и, как следствие, внутренний Регламент Национального собрания23. Поскольку было бы слишком циничным не обратить внимания на полномочия оппозиции, власть попыталась найти компромисс, когда, с одной стороны, увеличивается внешний престиж оппозиции, а с другой стороны, полномочия последней никак не укрепляются. Напомним, что на самом общем уровне политические партии, которые не согласны во Франции с мнением парламентского большинства, располагают разными возможностями обозначить свое несогласие, в том числе посредством: обращения в Конституционный совет до вступления в силу закона, инициирования механизмов ответственности Правительства в Национальном собрании, возможности задавать вопросы Правительству, внесения поправок в законопроекты, установления повестки дня, руководства или участия в парламентских комиссиях и т. д. Мы в рамках данной статьи, к сожалению, не можем детализовать все эти аспекты, но будем стараться представить существующие тенденции.
Изменение Конституции Франции имело целью активизировать дискуссию между Правительством и партией и усилить механизмы контроля за деятельностью государственно-публичных политиков.
В Конституцию была введена новая статья 50-1 (ей корреспондирует ст. 132 внутреннего Регламента Национального собрания), согласно которой в любой палате Парламента Правительство имеет возможность по своему усмотрению или по просьбе парламентской группы24 делать заявления, касающиеся определенной тематики, и, если Правительство соглашается, депутаты голосуют, одна-
ко вынесенное решение не влечет никаких последствий для привлечения к ответственности Правительства25. Не будем наивными, этот механизм находится полностью в руках Правительства. С точки зрения инициативы, либо само Правительство решает обратиться в Парламент, потому что ему это выгодно (возникает деликатный политический вопрос и ему необходимо повысить его легитимность перед обществом, например), либо любая парламентская группа имеет право просить Правительство обратиться в Национальное собрание, но Правительство, однако, может согласиться или отказаться без всяких объяснений. Регламент установил следующую процедуру: Собрание председателей26 определяет общую продолжительность дебатов, учитывая, что половина времени будет автоматически приписываться группам оппозиции и меньшинства. Более того, каждая группа от оппозиции и от меньшинства должна иметь, как минимум, десять минут. Но поскольку все парламентские группы от меньшинства зачастую не находятся в оппозиции, нельзя сказать, что оппозиция стоит наравне с властью. Согласно статистике, с 1 октября 2008 года по 25 июня 2009 года Правительство сделало восемь заявлений в Парламенте (всегда по своему усмотрению), касающихся экономики, европейских общих вопросов либо внешней политики Франции27.
Конституция и Регламент Национального собрания предусмотрели и другие меры, позволяющие оппозиции высказывать свою точку зрения. Например, депутаты из оппозиции и депутаты меньшинства имеют одинаковое время для вопросов Правительству, причем первый вопрос задает один депутат из оппозиции или из меньшинства. Другой аспект этой демагогической реформы заключается в том, что раз в месяц оппозиционные группы и группы меньшинства определяют повестку дня. Иными словами, политический блок, поддерживающий власть, имеет в своем распоряжении все дни, кроме одного в месяц. Это есть модернизация.
Такой цинизм также имеет место, если мы посмотрим на изменения законодательного процесса в области права на внесение поправок к законопроектам. Представление поправок — единственный для оппозиции способ эффективно вмешаться в процесс принятия закона, дать знак обществу и СМИ, замед-
лить законодательный процесс и заставить власть передумать. Если для оппозиции это просто ее право, то для власти это более похоже на обструкцию. Даже при всех заявлениях власти о принятии какой-то «Хартии прав оппозиции», гарантирующей ее статус, даже при всем уважении власти в адрес оппозиции, в своем рапорте о целесообразности этой реформы одному из депутатов не было стыдно обосновать ограничение права на внесение поправок следующим образом: «Обструкция могла бы соответствовать, в какой-то мере, сакральному праву на восстание, предусмотренному статьей II Декларации прав человека и гражданина. Но по мере того как наша демократия совершенствовалась. путь обструкции, при котором большинство не уважает парламентскую игру, желая заставить принять свои правила, несмотря на право меньшинства, становится внешним символом парламентской беспомощности и тщеславия. Короче — обструкция становится неуместной»28. Среди примеров, имеющих целью избежать чрезмерной потери времени на дискуссии (ограничение времени на дискуссии, отсутствие права на ответ), оригинальным можно считать пример, содержащийся в первом варианте Регламента Национального собрания: в случае, если четыре выступающих принимали участие в дискуссии по поводу внесения изменений в одну статью, и два из них являлись членами оппозиции, председатель Национального собрания имел право прекратить дискуссию29. Так как Конституционный совет следит за соответствием Регламента Конституции, он запретил данное положение, «которое не допускает членов оппозиции к участию в дискуссиях». Конституционный совет основывал свою правовую позицию на том, что положение Регламента нарушает конституционный принцип ясности и «искренности» парламентских дебатов30.
В отношении парламентского контроля за политическими действиями Правительства, в случае если Регламент широко толковал Конституцию, Конституционный совет выступал против политических интересов большинства. Например, Регламент установил полномочия парламентских комиссий по расследованию, и Конституционный совет четко подчеркнул, что данные комиссии существуют временно, что они нацелены на проверку определенных фактов и действий публичных
юридических лиц, что они не могут рассматривать факты, уже установленные судами, и что они не вправе давать приказов Правительству. Система Пятой республики опирается на «мягкое» разделение власти. Это означает, что законодательная власть зависит от исполнительной и наоборот. Иными словами, поскольку Франция не входит в американскую систему права, только Парламент как таковой имеет право призвать Правительство к ответственности перед Национальным собранием, а приказывать Правительству не входит в компетенцию никакой комиссии. Задача комиссии — лишь проинформировать Парламент, который сам будет решать, что делать дальше. В то же время Регламент дает право группам из оппозиции и из меньшинства выдвигать требование (один раз в очередной парламентской сессии) о создании комиссии по расследованию. Данное требование должно быть утверждено Национальным собранием. Очевидно, что шансов у оппозиции и у меньшинства мало.
Можно было бы еще привести немало подобных примеров, но уже и так ясно, насколько ограниченное политическое пространство имеет сегодня оппозиция во Франции. В целом политическая система функционирует потому, что она предоставляет для всех шансы обращаться в СМИ, выигрывать выборы и т. д. Не говоря уже о том, что разные партии с различными политическими взглядами в тот или иной период времени уже руководили страной. Наличие многопартийной системы способно гарантировать политический плюрализм, на который опирается любая демократическая система.
Карин Беше-Головко - доктор публичного права.
kabegol@yahoo. сот
1 См.: Deswarte M.-P. Essai sur la nature juridique de la république: Constitution, institution? Paris; Budapest; Torino: Editions L'Harmattan, 2003.
2 Busnel F. Les Mots du pouvoir: précis de vocabulaire. Paris: Editions Vinci, 1995. P. 196.
3 См., например: DuguitL. Traité de droit constitutionnel. T. II: La théorie générale de l'État. 2me éd. Paris: Boccard, 1923. P. 608-609.
4 См.: PactetP. Institutions politiques: Droit constitutionnel. 22me éd. Paris: Armand Colin, 2003. P. 141.
5 Обычно считается, что правые партии защищают свободу больше, чем равенство, и они более консервативные. Левые же партии, наоборот, защищают в первую очередь равенство с социальной точки зрения и они более прогрессивные. Исторически можно найти причины такого представления политических партий во Франции в 1789 году, когда в ходе дебатов в рамках подготовки Конституции возник вопрос о влиянии Короля и полномочиях Национального собрания. Депутаты, поддерживающие право вето Короля (особенно депутаты из аристократии и духовенства), сидели справа от председателя Национального собрания, а депутаты, которые были против этого права Короля (особенно депутаты из третьего сословия), — слева.
6 Этот короткий обзор политических партий во Франции не претендует на исчерпанность (в работе не представлены экстремистские и категориальные партии). Наша цель состояла в том, чтобы дать оценку политической жизни самых представительных партий.
7 О личности Веделя и его учении см.: Беше-Головко К. Жорж Ведель: ода демократии, проникнутая гуманизмом и реализмом // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1 (62). С. 196-209.
8 Vedel G. Manuel élémentaire de droit constitutionnel. Paris: Dalloz, 2002. P. 156.
9 См., например, в российской литературе: Авакь-ян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ. 2005. С. 340343.
10 Vedel G. Op. cit. P. 134.
11 Hermet G. La démocratie. Paris: Flammarion, 1997. P. 87.
12 Burdeau G. Traité de science politique. T. III: La dynamique politique. 3e éd. Paris: LGDJ, 1981. P. 381.
13 Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.
14 См.: Code électoral. Art. L 52-8.
15 Статья 2 конституционного закона от 14 августа 1884 года впервые ссылается на это понятие для того, чтобы ограничить возможность изменить Конституцию. Однако довольно сложно определить понятие «республиканская форма правления», поскольку ни в конституционной доктрине, ни в практике Конституционного совета, ни в законодательстве нельзя найти однозначный ответ, да и вообще найти ответ. Если вначале «республиканская форма правления» была сформулирована как реакция на провал монар-
хии, то сейчас она более соответствует традиционным ценностям Конституции (см.: Mathieu B. Les décisions créatrices du Conseil constitutionnel: Colloque du cinquantenaire du Conseil constitutionnel, 3 novembre 2008 (http://www. conseil -constitutionnel.fr/ conseil-constitutionnel/root/ bank_mm/ Colloques/mathieu_031 108.pdf ).
16 Для сравнительного взгляда на этот вопрос см.: L'interdiction des partis politiques et les mesures analogues: Rapport adopté par la Commission de Venise à sa 35e réunion plénière, Venise, 12—13 juin 1998 (http://www.venice.coe.int/docs/l998/ CDL-INF(1998)014-f.asp).
17 Loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.
18 Loi du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique.
19 После 1995 года были приняты и другие законы, как, например, в 2002 и 2003 годах, но они не меняли логику системы, а только модифицировали технические аспекты урегулирования.
20 Hermet G. Op. cit. P. 102.
21 См. официальный рапорт законодательной парламентской комиссии: Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi constitutionnelle (n° 820) de modernisation des institutions de la Cinquième République par M. Jean-Luc Warsmann, député, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 15 mai 2008 (http://www. assemblee-nationale.fr/13/rapports/r0892.asp).
22 Ci«.: Béchet-Golovko K. L'ambiguïté de la fonction parlementaire: entre collaboration et contrôle // Revue Politeia. 2009. N° 16.
23 Внутренний Регламент Национального собрания, принятый после вынесения решения Конституционного совета от 25 июня 2009 года № 2009-581 DC, см.: http://www.assemblee-nationale.fr.
24 Парламентская группа включает в себя либо депутатов одной политической партии, либо депутатов от нескольких политических партий. Парламентская группа имеет ряд специфических возможностей, установленных Регламентом Национального собрания и статьей 51-1 Конституции, согласно которой «в регламенте каждой
из палат определяются права создаваемых в ней фракций. В нем признаются особые права оппозиционных фракций, а также миноритарных групп соответствующей палаты».
25 Статья 50-1 Конституции устанавливает: «В каждой из палат Правительство может по собственной инициативе либо по запросу какой-либо парламентской фракции, статус которой регулируется статьей 51-1, сделать по определенной теме заявление, по которому проводится обсуждение, и по решению Правительства может быть проведено голосование без постановки вопроса о доверии Правительству».
26 Согласно части 1 статьи 47 Регламента Национального собрания Собрание председателей включает в себя председателя Национального собрания, вице-председателей, председателей постоянных комиссий, генерального докладчика финансовой комиссии, председателя европейской комиссии и председателей парламентских групп.
27 См.: Modernisation de l'Assemblée nationale, Bilan et perspectives: Point presse de M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale. Bilan présenté le 1er juillet 2009 (http://www. assemblee-nationale.fr/l3/evenements/dossier_ presse_bilan_session.pdf).
28 Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi constitutionnelle (n° 820) de modernisation des institutions de la Cinquième République par M. Jean-Luc Warsmann, député, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 15 mai 2008. P. 25.
29 Article 57 2e Réglement intérieur de l'Assemblée nationale: «Lorsque quatre orateurs sont intervenus dans la discussion d'un article, dont deux au moins appartiennent à des groupes d'opposition ou minoritaires, la clôture est prononcée par le Président».
30 См.: Решение Конституционного совета от 25 июня 2009 года № 2009-581 DC, абз. 28-29 (http ://www.conseil-constitutionnel.fr/ decision //2009/decisions-par-date/2009/2009-581-dc/ decision-n-2009-581-dc-du-25-juin-2009.42749. html).
