CC BY
99
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 1
с.А. Авакьян, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор*
конституционализм и бюрократизация публичной власти
Конституционализм — это совокупность гуманистических идей. Наличие конституций еще не означает признание конституционализма: силы, приходящие к власти, закрепляют в конституциях благородные идеи, но реально существующий строй может им не соответствовать в полной мере. По мнению автора, власть неизбежно бюрократизируется; постоянная борьба между бюрократизмом публичной власти и конституционализмом — это борьба без успехов и поражений с обеих сторон.
Ключевые слова: конституционализм, конституция, конституционные идеи, бюрократизация, публичная власть.
Constitutionalism — a set of humanistic ideas. The presence of constitutions does not mean recognition of constitutionalism: the forces coming to power, enshrined in the Constitution noble ideas, but in reality, the existing system cannot match them to the full extent. According to the author, the power will inevitably bureaucratized, and the constant struggle between bureaucracy of public authorities and constitutionalism is a struggle without success and failure on both sides.
Keywords: constitutionalism, constitution, constitutional ideas, bureaucratization, public authority.
Обращение к истории конституционно-политического развития цивилизации позволяет увидеть все многообразие конституций.
Появление конституций породило столь многоаспектное и сложное явление, как конституционализм. Одновременно начались активные научные дискуссии о сущности конституционализма: это либо учение о содержании конституций как основных законов государств; либо определенный круг важнейших общественных отношений, заслуживающих закрепления прежде всего в основном законе государства, а в дополнение к этому и в актах, имеющих общую конституционно-правовую направленность. Соответственно вместе с этим родилось и такое понимание конституционализма, которым охватываются как ключевые общественные отношения и их отражение в конституционных идеях, так и учение о наиболее рациональной структуре и содержании конституции как основного закона государства.
* avakian@law.msu.ru
Если свести понятие конституционализма лишь к характеристике конституций, то придется сделать вывод о том, что оно имеет столько разновидностей, сколько существует и существовало основных законов государств. И что любые политические системы вправе претендовать на свой конституционализм, даже не всегда стабильные (зачастую временные) государственные режимы. Причина такого подхода состоит в том, что любая социальная группа или партия, сформировавшая свое правительство и новую власть, либо даже просто группа людей (как бывает в Африке или Латинской Америке), пробившаяся к власти в результате свержения соперников и изгнания из страны президента, — все они непременно выдают свои воззрения за всеобщее благо («борьбу» за него), «справедливость», обещая непременно закрепить цели своей борьбы в новой конституции.
Примеров хватает и в отечественной истории. Так, государство диктатуры пролетариата считало себя самым демократическим, поскольку провозглашало власть трудящихся, т.е. наиболее массовых по численности и беднейших по материальному положению слоев населения, считая исторически справедливым отстранение от участия во власти сотен тысяч соотечественников на основании их принадлежности к разряду «эксплуататоров» и их пособников. Когда началась гражданская война, обе стороны не чурались физического уничтожения противников, видя в этом справедливость; победители закрепили свое господство посредством принятия конституции и ряда актов конституционного уровня. И они верили в то, что таким образом создали свой, социалистический конституционализм.
Если «покопаться» в истории других стран, то можно найти похожие примеры. Достаточно вспомнить, что принятие Конституции Франции 1791 г. не остановило кровопролитие, казни, а ведь эта Конституция считается чуть ли не родоначальницей конституционализма. И начало XXI в. дает в чем-то аналогичные примеры — свержение режимов и глав государств в арабских странах, появление новых конституций, затем свержение и появление новых лидеров и новых конституций. И все это за небольшой промежуток времени...
Отсюда более логичным представляется трактовать конституционализм как набор идей, отраженных в конституции и актах конституционного уровня. Нет особых расхождений и относительно содержания этих идей. Как правило, это — свободное общество; свободная личность, обладающая широким набором прав и свобод; демократия и соответственно демократические общество и государство; политические свободомыслие и плюрализм; формируемые демократическим путем (через свободные выборы) органы публичной власти; сочетание централизации и децентрализации в управлении публичными делами; действие всех властей — и государственных, и общественных — на основе открытости, гласности и ответственности; создание экономиче-
ских условий для жизни людей независимо от их материального положения и социальной (в том числе и государственной) поддержки малообеспеченных слоев.
Приведенный перечень можно оставить открытым и дополнять. Главное состоит в том, что данные ценности провозглашаются как имеющие высшую степень общественной важности и соответственно нормативно закрепляются в конституциях государств, а также актах конституционного уровня. Но за этой важной стадией политического процесса (провозглашения и закрепления конституционных ценностей) наступает не менее важная: конституционные идеи должны быть воплощены в жизнь, в практику общественного и государственного (публичного) строительства. При этом надо иметь в виду, что обычно конституция закрепляет главное, минимум, а остальное — это удел практики, в том числе и практики нормативно-правового регулирования. Иными словами, далее наступает стадия, когда происходит своего рода «состязание» конституционных идей, чтобы реализовать их в жизнь, и на подконституционном уровне нормотворчества.
В связи с этим необходимо ответить на вопрос: кто конкретно должен заниматься реализацией конституционных идей? Есть две стороны, два субъекта данного процесса: во-первых, это обычные граждане и их объединения, т.е. народ, которые путем прямой демократии участвуют в политической жизни государства; во-вторых, это публичная власть в виде органов публичной власти, т.е. органы, реализующие публичную власть в обществе.
Осуществлять власть изо дня в день народ не может: он провозглашается обладателем всей власти и является ее источником — это характерное для многих конституций положение, особенно в переходный период. Для повседневного осуществления властных функций народ избирает ключевые органы государства и местного самоуправления, которые осуществляют властные полномочия и, кроме того, для данных целей формируют «по цепочке» другие органы публичной власти.
В истории конституционного нормотворчества можно наблюдать три метаморфозы относительно «власти народа». Первая состоит в ее «идеализации»: закрепляем полноту власти за народом и верим в то, что он в состоянии ее осуществлять. Вторая — это своего рода «идеализм», довольно быстро переходящий в идеологическое лицемерие: вполне понимаем, что народ не в состоянии осуществлять власть — это делают органы, и в лучшем случае главные из них формирует народ. Третья представляет собой некий гибрид: полагаем, что народ не в состоянии осуществлять власть, да и нельзя ему власть доверять, но «обижать» народ не хочется, поэтому провозглашаем, что власть принадлежит народу, но тут же добавляем — он ее осуществляет «в лице» своих органов.
Существует ли гармония в отношениях народа и органов власти? Она возможна при любом из названных вариантов, если народ доверяет сформированным им органам и они едины идейно и организационно. Такое единство исторически может существовать особенно в послереформенный период, когда народ верит в то, что он победил, что существует именно народная власть и преданные народу органы публичной власти. К сожалению, со временем может наступить иной вариант «гармонии» (тогда уже данное слово приходится брать в кавычки), когда появляется отчуждение народа от власти и принуждение его участвовать во власти даже демократическим путем (посредством выборов) со стороны представителей власти. Иными словами, наступает время, с одной стороны, идеологической обработки, а с другой — административного принуждения, насилия в отношении населения: порядок формирования органов власти упрощается до такой степени, что «народные» избранники уже не зависят от народа. В результате народное представительство как составная часть конституционализма разбивается о политические рифы, как морская волна прибоя, налетевшая на бетонные укрепления, и затем отступает в бессилии и разочаровании.
Мы отодвигаем в сторону насильственное поддержание идей конституционализма. Поскольку это есть не что иное, как политический авантюризм или проявившиеся признаки краха, неудачи тех, кто пришел к власти, — они уже поняли, что совершили историческую ошибку, но им трудно отказаться от властных кресел и кормушек. Думается, именно из понимания возможности появления таких «любителей» править странами, людьми и родилась известная идея конституционализма о естественном праве народа на сопротивление правителям, ввергающим в пучину бед своих сограждан: причем к этому стоило бы добавить и право на свержение таких правителей. Данный тезис не утратил актуальности и в наши дни, а все разглагольствования о том, что «нам не надо ни революций, ни контрреволюций», разбиваются о простую истину: не справился, дискредитировал себя — уходи сам, не доводи народ до гнева.
В процедурах же, которые с долей условности можно назвать нормальными, большего внимания заслуживает другой высказанный выше тезис — как обеспечить рациональные отношения между народом и властью. Не будем забывать о том, что «морская волна», раз за разом наступающая на «забетонированный берег», в конце концов может добиться своего и превратить в крошку его былую неприступность. Как сделать так, чтобы конституционализм, отраженный в нормах конституции, стал жизнью, содержанием правовых норм, продолжающих конституцию, способствовал диалогу между властью и народом, властью и обществом, составлял смысл действий, поступков органов публичной власти, граждан и их объединений?
Здесь хотелось бы отметить, что давно обозначенный философами тезис, увы, продолжает проявляться в нашей общественно-политической действительности. Изложим его своими словами: возобладавшее (в политике) явление со временем превращается в свою противоположность. Это лишь вопрос времени. Любой ветви власти — законодательной, исполнительной, судебной — неизбежно грозит со временем бюрократизация. Ее основные проявления заключаются в следующем: забота о себе и расширение своих льгот; увеличение круга своих прав, с одной стороны, и стремление сбросить «трудные» полномочия на чужие плечи — с другой; попытка уйти от ответственности перед другими органами и тем более перед народом; черствость и раздражение по отношению к «челобитчикам», т.е. гражданам, ради которых они должны работать; отсутствие государственного «полета» в своих делах.
Противоречие, имеющее в том числе и конституционно-правовые свойства, состоит в том, что, с одной стороны, надо почаще менять — легитимным путем! — тех, кто стоит у власти, поскольку новые силы еще не испорчены ее «благами» (хотя и стоят на пути их ожидания) и можно рассчитывать на честное отношение к делу. С другой стороны, не секрет, что находившиеся у власти хотя и избалованы «кормлением» от власти, все же приобрели профессиональные качества и навыки. Тем, кому они уступят место, потребуется время, чтобы стать специалистами. И к ним гораздо быстрее придет то, что связано с категорией «психология бюрократизма». Попытки разобраться, в чем ее корни, увы, не дают результата. Такое ощущение, что она вне времени и вне социально-политических систем. Думается, все обусловливается тем, что в руки пришла власть — не важно, в крупных ли объемах или мелкая «властишка». Она позволяет командовать людьми, причем, как правило, больше себя сдерживать могут те, кто выше сидит, а помыкают людьми представители низших слоев бюрократии. Один из персонажей романа Ф.М. Достоевского «Бесы» характеризовал это состояние словами «административный восторг».
В итоге, какие бы прекрасные ни были идеи в конституции, пришедшие к власти депутаты и чиновники создадут свой «конституционализм». Его основные проявления будут состоять в том, чтобы законодательный орган власти наполнить депутатами, которых быстро можно сделать послушными, «карманными», чтобы аппарат исполнительных органов пополнялся себе подобными, претендент на должность уже на стадии приема на работу был готов стать частью корпоративного сообщества, чьи интересы выше чаяний простых людей. Честно говоря, для двух этих категорий будет совсем неплохо, если и в судьи придут слабые профессионально люди: они скорее войдут в такое «братство».
Во все времена бюрократизация публичной власти отличалась и тем, что она имела механизмы самовоспроизводства. Это не конститу-
ционно-правовые механизмы, они не могут быть названы даже обычаями или традициями политической практики. Скорее всего, это «теневые» инструменты. Но они живучи.
Отсюда генеральный вопрос: в состоянии ли конституционализм победить бюрократизацию публичной власти? Думается, что этого никогда не будет. Она была, есть и останется, кто бы ни пришел во власть.
Но не менее серьезным является встречный вопрос: не получится ли, что бюрократизм публичной власти победит конституционализм? Думается, такого тоже не произойдет. И причина достаточно прозаична, она подсказана логикой экономико-социального и общественно-политического развития. У автора этих строк вызывает саркастическую улыбку тезис о том, что современные государства все более и более становятся заботливыми по отношению к личности, что такова миссия государства. Думается, все дело в том, что надо или идти навстречу простым людям, или они перевернут мир своими бунтарскими выступлениями. Чтобы этого не произошло, как раз и рождается некий компромисс: богатство через государство помогает удовлетворению социальных нужд простых людей, а опять же государство вкупе с обществом так организует жизнь людей, чтобы они вели себя умеренно. В том числе помогает простым людям воздействовать на власть, а то и участвовать во власти. Каждый субъект процесса не должен «перегибать палку». Тогда и бюрократия сохранит свои позиции и «питательную среду» в государственном кармане, и идеи конституционализма будут проявляться в обществе — в относительной многопартийности, свободе слова, манифестаций и т.д. Сказанное означает, что конституционализм универсален по набору идей и абсолютно разнообразен по видам политических режимов. Успех конституционализма будет иметь место тогда, когда он помогает развитию личности и созданию свободного и ответственного общества.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. М., 2010.
2. Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX—начале XXI в.: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2010.
3. Арутюнян Г. Конституционализм как фундаментальный принцип права в правовом государстве // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 1 (55). Ереван, 2012.
4. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.
5. Варламова Н.В. Конституционализм вариативность понятия // Конституционализм: идеал и/или реальность: Сборник материалов дискуссии за кру-
глым столом 4 февраля 2011 года / Под ред. Б.А. Страшуна, И.А. Алебастровой. М., 2012.
6. Витрук Н.В. Конституционализм: реальный или имитационный // Конституционализм: идеал и/или реальность: Сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля 2011 года / Под ред. Б.А. Страшуна, И.А. Алебастровой. М., 2012.
7. Витрук Н.В. Верность Конституции. М., 2008.
8. Добрынин Н.М. Конституционализм в новейшей истории России: потенциал и возможности // Государство и право. 2009. № 2.
9. Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010.
10. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М., 2011.
11. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. М., 2013.
12. Краснов М.А. Кто сбережет конституционализм? // Конституционализм: идеал и/или реальность: Сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля 2011 года / Под ред. Б.А. Страшуна, И.А. Алебастровой. М., 2012.
13. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008.
14. Страшун Б.А. Конституционализм: идеал, реальность и возможная перспектива // Конституционализм: идеал и/или реальность: Сборник материалов дискуссии за круглым столом 4 февраля 2011 года / Под ред. Б.А. Страшуна, И.А. Алебастровой. М., 2012.
