CC BY
24Человек и общество
Ю.Н. МАЛЕКА доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления Академии гражданской защиты МЧС России*
Е.П. ШИТОВА магистрант кафедры государственного и муниципального управления Академии гражданской защиты МЧС России
Конкурсные комиссии по избранию глав муниципальных образований: масштаб и особенности применения
На данный момент система местного самоуправления Российской Федерации подвергается значительным изменениям, затрагивающим различные аспекты организации муниципальных образований. Постепенно происходит сокращение муниципалитетов в масштабах всей страны за счет их преобразования и объединения, изменяется процентное соотношение различных видов муниципальных образований, начинает активно применяться на практике новая процедура избрания их руководителей и др. Инициаторами подобных перемен обычно становятся власти субъектов РФ, уполномоченные регулировать организацию местного самоуправ-
1
ления на своей территории .
* Малека Юрий Николаевич, e-mail: rgsumaleka@yandex.ru, Шитова Евгения Павловна, e-mail: eva1899@mail.ru
1 См.: Сушанский А.С., Шитова Е.П. Анализ практического применения механизма объединения регионов на примере муниципальных образований Московской области // ГосРег: государственное регулирование общественных отношений, 2017, № 1(19). url: http://gosreg.amchs.ru/pdffiles/19num-ber/articles19/Sushanskiy_Shitova_19.pdf
Данный трансформационный процесс, направленный на решение проблем функционирования и организации муниципальных образований в рамках всей страны и отдельных субъектов РФ, получил название административной реформы местного самоуправления. Так как реформа находится непосредственно в стадии осуществления, ее результаты пока не проявлены в полной мере и, на наш взгляд, требуют осмысления, прогнозирования последствий и проведения различных исследований.
Одним из проблемных моментов данной реформы авторам статьи представляется постепенное усиление вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в функционирование органов местного самоуправления с помощью новых административно-правовых механизмов, которое впоследствии вполне способно привести к подконтрольности и несамостоятельности муниципальных образований.
До 2015 г. в Российской Федерации существовало два законодательно закрепленных способа избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах или представительным органом муниципалитета из своего состава. 3 февраля 2015 г. в Федеральный закон № 131 были внесены изменения, добавляющие третий способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципалитета из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса1 (Федеральный закон №4-ФЗ от 03.02.2015).
Состав данной комиссии определяется следующим образом:
- в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
1 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
- в поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.
Таким образом, местный совет депутатов может выбрать главу муниципального образования только из числа кандидатов, одобренных комиссией. Половина комиссии при этом назначается главой субъекта РФ, т. е. по сути вводится некий фильтр кандидатов со стороны государственной власти.
В составе конкурсных комиссий со стороны государственной власти региона чаще всего представлены высшее должностное лицо субъекта РФ, его заместители, министры субъекта РФ, их заместители, депутаты законодательного органа субъекта РФ, руководители департаментов правительства субъекта РФ, руководитель администрации высшего должностного лица субъекта, его заместители. Также в данные списки включают, хотя и в меньшей степени, генеральных директоров крупных региональных предприятий и организаций, представителей Торгово-промышленных палат и различных общественных организаций, почетных граждан муниципального образования, народных артистов и т.д.
Далее будем рассматривать только избрание глав городских округов и муниципальных районов, так как эти виды муниципалитетов включают в себя другие, менее масштабные - сельские, городские поселения и внутригородские территории.
Введение нового способа избрания глав муниципалитетов расширяет выбор для субъектов РФ в принятии того или иного способа, как обязательного для муниципалитетов, входящих в их состав, однако не обязывает регионы включать новый способ в свои уставы и конституции.
Проанализируем, какие на данный момент в субъектах РФ предусмотрены способы избрания глав муниципальных образований (без учета городов федерального значения). Статистика получена авторами статьи из анализа 85 законов о муниципальном устройстве субъектов РФ, актуальных на октябрь 2017 г. В каждом регионе исследуемые документы имеют собственные названия, например:
1) в Московской области - Закон «О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований
Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области»;
2) в Алтайском крае - Закон «О порядке избрания глав муниципальных образований Алтайского края» и т.д.
Также для создания статистики по субъектам были использованы некоторые другие документы, например, Уставы субъектов РФ, Уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые акты.
В исследовании нами не рассматриваются города федерального значения, так как на их территории не представлены муниципалитеты в форме городских округов и муниципальных районов. Кроме того были проанализированы только 44 области по причине отсутствия в двух оставшихся областях муниципальных районов.
Всего рассматривается 7 способов избрания глав муниципальных образований, приводимых в законах субъектов РФ:
1) избрание представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией;
2) избрание представительным органом из своего состава;
3. избрание на муниципальных выборах;
4) совмещение 1 и 2 способа - или с помощью конкурсной комиссии, или из состава представительного органа;
5) совмещение 1 и 3 способа - или с помощью конкурсной комиссии, или на муниципальных выборах;
6) совмещение 2 и 3 способа - или из состава представительного органа, или на муниципальных выборах;
7) совмещение 1, 2 и 3 способа - или с помощью конкурсной комиссии, или из состава представительного органа, или на муниципальных выборах.
По результатам статистического анализа количество субъектов РФ, закрепивших в своем законодательстве те или иные способы избрания глав муниципальных районов, соответствует следующим значениям: в 8 республиках (36,4%), в 9 краях (100%), в 28 областях (63,6%) применяются конкурсные комиссии (в чистом виде или в разных комбинациях с другими способами). Данные проценты получены от суммы 1, 4, 5 и 7 способов. Стоит отметить, что органы государственной власти республик в наименьшей степени вмешиваются в выборы глав муниципальных районов на своей территории. Для других регионов характерно достаточно широкое распростране-
ние способа избрания руководителей муниципальных районов с помощью конкурсных комиссий.
Также авторами данной статьи было подсчитано количество субъектов РФ, использующих различные способы избрания глав городских округов. По результатам статистического анализа в 9 республиках (41%), 8 краях (88,9%) и в 31 области (67,4%) применяются конкурсные комиссии (в разных комбинациях). Так же, как и в избрании глав муниципальных районов, республики показывают наименьший процент использования конкурсных комиссий для избрания глав городских округов.
Если сравнивать порядок избрания глав муниципальных районов и городских округов, утвержденный законодательством субъектов РФ, то особой разницы у этих двух видов муниципалитетов нет. В обоих случаях лидирует избрание главы муниципального образования с участием конкурсной комиссии, на втором месте - выбор главы из состава представительного органа муниципалитета. На третьем месте муниципальные выборы - данный способ, включающий непосредственное голосование населения, по статистике используется реже всего.
Итак, если обобщить полученные данные на все субъекты РФ и вычислить процентное соотношение наличия того или иного способа избрания в любой из комбинаций, итоговые цифры будут следующими: более 58% субъектов РФ решили использовать конкурсные комиссии в процессе избрания глав муниципальных образований (59% - в муниципальных районах, 58,5% - в городских округах), выборы главы из состава представительного органа допускаются в половине субъектов России (50% в обоих случаях) и муниципальные выборы могут проводиться примерно в трети регионов страны (32,5% - в муниципальных районах, 33% - в городских округах).
Но это только уровень субъектов, и по факту муниципалитеты могут при наличии выбора закрепить в своем Уставе любой из предоставленных им способов выбора главы муниципального образования. Например, если законом субъекта предусмотрено два варианта для муниципальных образований, находящихся в его границах: избрание главы из состава совета депутатов или на муниципальных выборах, то муниципалитет сам определяет для себя лучший способ. Также в разных субъектах РФ количество муниципалитетов варьируется от пары десятков до нескольких сотен, и масштаб
применения тех или иных способов избрания глав муниципальных образований имеет разное значение.
Рассмотрим также на примере муниципальных районов и городских округов количество муниципалитетов с соответствующими способами выбора глав муниципальных образований (см. табл.).
Таблица
Количество муниципалитетов по видам избрания главы муниципального образования
Конкурсная комиссия Муниципаль ные выборы Представительный орган
Общее количество муниципальных районов 872(49,6%) 303(17,2%) 585(33,2%)
Общее количество городских округов 344(58,1%) 85(14,4%) 163(27,5%)
Суммарно от общего количества (муниципальные районы + городские округа) 51,7% 16,5% 31,8%
Среди муниципальных районов и городских округов 51,7% руководителей муниципалитетов избираются при участии конкурсной комиссии.
Итак, за 2,5 года, прошедших с утверждения конкурсных комиссий как способа избрания глав муниципалитетов, более половины муниципальных образований (муниципальные районы и городские округа) воспользовались новым механизмом. Большинство субъектов РФ внесло изменения в свои законы об устройстве местного самоуправления в 2017 г., включив в них новый способ и, скорее всего, эта тенденция получит развитие в будущем. Исходя из полученных данных, по общему объему и масштабу применения именно конкурсные комиссии на данный момент являются главным способом отбора руководителей муниципалитетов, а не местные выборы или решение представительного органа.
Малека Ю.Н., Шитова Е.П. Конкурсные комиссии по избранию глав муниципальных образований: масштаб и особенности применения. В статье рассмотрен масштаб применения нового способа избрания глав муниципальных образований - конкурсных комиссий. Определены некоторые особенности и тенденции практической реализации этого административного механизма.
Ключевые слова: муниципальное образование, конкурсные комиссии, субъекты Российской Федерации, муниципальный район, городской округ, административная реформа, местное самоуправление.
Maleka Yu.N., Shitova E.P. Competitive commissions on the election of the heads of municipalities: the scale and features of the application. The article considers the scale of application of new ways of election of heads of municipal formations - competitive commissions. Certain features and trends in the practical implementation of this administrative mechanism are identified.
Keywords: municipality, competitive commission, the Russian Federation subjects of municipal district, urban district, administrative reform, local government.
