CC BY
203
торое не свойственно людям в повседневной жизни. Ведь, как известно, важным препятствием к объединению и эффективным совместным действиям является дефицит доверия людей друг к другу и структурам гражданского общества в классическом их понимании. Сегодня многие исследователи, в т.ч. гарвардский идеолог сетевой экономики Йохай Бенклер, утверждают, что именно Интернет раскрывает в людях потенциал сотрудничества4.
Сообщества, построенные на доверии, члены которых осознают себя общностью и идентифицируют себя как часть группы, являются платформой для формирования гражданского общества. На просторах Интернета в наше время существует огромное количества разного рода сообществ от социальных сетей без какой-либо определенной тематики до нишевых сообществ специалистов, связанных общими интересами. Задачей же различных политических сил и групп интересов является борьба не за стихийный электорат очередного избирательного цикла, а налаживание постоянного диалога с участниками интернет-сообществ.
1 См.: Акаев Д.В. Использование краудсорсинговых интернет-проектов в социально-политических процессах // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2013. № 4 (37).
2 Цит. по: ЧерныхА.И. Мир современных медиа. М., 2013.
3 См.: ТардГ. Общественное мнение и толпа / пер. с фр.; под ред. П. С. Когана. М., 1902.
4 См.: Публичный дискурс в российской блогосфере: анализ политики и мобилизации в Рунете. Исследования Центра Беркмана No. 2010-11 URL: http://cyber.law.harvard.edu/sites/cyber.law.harvard.edu/ files/Public_Discourse_in_the_Russian_Blogosphere-RUSSIAN.pdf (дата обращения: 15.10.2014).
Т.Г. Даурова
КОНКУРЕНТНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье раскрываются значение, содержание и цели конкурентной политики России относительно новой и чрезвычайно важной составляющей политики государства на современном этапе. Анализируются основные причины недостаточной ее эффективности, предлагаются меры по их преодолению.
Ключевые слова: конкурентная политика, конкурентное (антимонопольное) законодательство, антимонопольный орган.
T.G. Daurova
COMPETITIVE POLITICS OF RUSSIA: LEGAL ASPECT
In article it is spoken about value, the maintenance and the purposes of a competitive politics of Russia - concerning new and extremely important making politics of the state at the present stage. Principal causes of its insufficient efficiency are shown, measures on their overcoming are offered.
Keywords: a competitive politics, the competitive (antiexclusive) legislation, antiexclusive organ.
Антимонопольная, или конкурентная политика,1 - одна из важнейших составляющий политики Российского государства при переходе к рыночной экономике - до настоящего времени не имеет легального определения2. Между тем
© Даурова Татьяна Григорьевна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории права, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина - филиал РАНХиГС при Президенте РФ); е- mail: [email protected] 59
это словосочетание в течение 14 лет входило в название федерального антимонопольного органа (Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в 1990-1997 гг. и Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в 1998-2004 гг.), а также широко использовалось применительно к российским реалиям конца ХХ в. и продолжает активно использоваться в настоящее время в политических выступлениях, юридической и экономической литературе.
Представляется, что конкурентная политика России может быть определена как одна из составляющих политики государства, призванная за счет широкого спектра политических, экономических преобразований и последовательно про-конкурентных законотворчества и правоприменения, во-первых, способствовать возникновению и развитию конкуренции; во-вторых, совершенствовать и регулировать необходимые монополии (прежде всего естественные); в-третьих, преодолевать нежелательные формы монополизма (прежде всего антиконкурентное поведение властных структур) с целью создания условий для эффективного функционирования товарных рынков, повышения конкурентоспособности российских товаров и максимального удовлетворения запросов потребителей.
Конечной целью конкурентной политики, равно как и основным показателем ее результативности, несомненно, выступает максимальное удовлетворение запросов потребителей, однако достижение таковой невозможно без стабильного существования и эффективного использования частной собственности, без дальнейшего развития и упрочения российского бизнеса, а также коренного изменения его структуры: от добычи природных богатств к их переработке, от а торговли - к производству, в т.ч. и в первую очередь - наукоемкому и высоко? технологичному, а следовательно, и конкурентоспособному. В связи с этим з первоочередной задачей государства, которую оно неизменно декларирует, но | отнюдь не спешит с ее практическим осуществлением, является принятие таких
1 мер и создание в стране такой атмосферы, которые способствовали бы развитию | производства, росту инвестиций, улучшению того, что принято называть пред-
го
| принимательским климатом.
| Несмотря на то, что в 1990 г. в России был создан специальный антимоно-
| польный орган, определение основных направлений конкурентной политики и
2 проведение их в жизнь не могут быть ограничены его деятельностью. Возрож-° дение и развитие конкуренции в нашей стране, максимальное использование « ее преимуществ для повышения эффективности экономики требовали и про-| должают требовать активного участия в формировании и реализации анти-е монопольной политики всех государственных механизмов, соответствующей 1 целенаправленной деятельности государственных органов, относящихся ко
0
° всем ветвям власти.
го
3 Последовательное проконкурентное нормотворчество, весьма разнообразная,
1 но служащая той же цели деятельность налоговых, таможенных, финансовых | и иных органов исполнительной власти и, разумеется, деятельность судов, осознающих особую роль конкуренции в развитии рыночных институтов и принимающих решения, направленные на ее защиту, способствующие дальнейшему распространению и укреплению конкурентных отношений в нашей стране - все это необходимые составляющие конкурентной политики, без которой невозможны ни активизация предпринимательской деятельности, ни эффективная
60 работа рыночных механизмов, ни обеспечение добросовестной конкуренции.
Реально же Федеральная антимонопольная служба России является едва ли не единственным оплотом конкуренции в структуре власти. По независимым и в силу этого объективным показателям (так, в рейтинге эффективности правоприменения влиятельного международного издания «Всемирный обзор по конкуренции» Федеральная антимонопольная служба России занимает 17-е место в мире из 140 конкурентных ведомств, она стала первым федеральным органом исполнительной власти, сертифицированным на соответствие требованиям международного стандарта менеджмента качества ИСО 9001-20083) можно судить, что Федеральный антимонопольный орган верой и правдой служит Отечеству, а достаточно скромные результаты, достигнутые за 20 лет осуществления конкурентной политики в стране, не его вина, а наша общая беда.
В силу специфики монополизма, унаследованного Россией от СССР, органы государственной власти сами зачастую выступают в качестве инициаторов и даже субъектов антиконкурентного поведения, прямо запрещенного действующим российским законодательством. 53% всех дел о нарушении антимонопольного законодательства - это дела в отношении органов власти всех уровней, прежде всего, по статье «Препятствование предпринимательской деятельности». Отсюда крайне жесткий вывод главы Федерального антимонопольного органа И. Артемьева, который как никто другой знает об истинном положении дел в данной сфере: «У нас в стране политика, к сожалению, очень антиконкурент-на»4. Протекционизм, административные барьеры, коррупция - вот реальные негативные факторы, препятствующие развитию конкуренции на российских рынках, источником которых выступают органы государственной власти, при-
В
званные согласно своему статусу принимать самое активное участие в проведении т
н
конкурентной политики. С
Немалое значение имеет качество конкурентного законодательства. Любые | экономические процессы, по справедливому утверждению Н.И. Матузова, «так к или иначе облачаются в «правовые одежды», вводятся в разумные рамки с це- г
о
лью придать им устойчивое и беспрепятственное развитие. Экономика не может д
а
успешно функционировать «без руля и ветрил». Рынком управляет не только т
в
невидимая рука экономических интересов, но и вполне «осязаемые» законода- н тельные акты, устанавливающие общие правила игры»5.
Необходимая для эффективной конкурентной политики правовая база как д
и
минимум должна обладать такими признаками, как научная обоснованность; с
к
системность и хоть некоторая стабильность, о чем, как свидетельствует зако- а нотворческая деятельность последнего десятилетия, «творцы» федеральных | законов, похоже, и не догадываются. Это очень мешает правоприменителям, ии которые в поисках выхода апеллируют к теории6. Это не дает оснований для № оптимизма теоретикам, которые знают, насколько законы, принятые в России 1
о
для регулирования конкурентных отношений в начале 1990-х гг. (Закон РСФСР ~ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных 4 рынках» 1991 г., Федеральный закон «О рекламе» 1995 г., Федеральный закон «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» 1995 г.), были совершеннее пришедших им на смену федеральных законов «О защите конкуренции» 2006 г., «О рекламе» 2006 г. и «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» 2007 г., но уже не надеются быть услышанными законодателем. 61
Дело в том, что качество законов является объективным показателем, качества законодателя, под которым понимается не только уровень образования и интеллектуальный уровень депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, не только мера их юридической грамотности, но и их добросовестность в самом широком смысле этого слова, а также нравственные принципы, которыми они руководствуются. Не менее важным является осознание каждым из них основополагающего постулата Конституции России о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а обязанность государства - признавать, соблюдать, защищать их и неуклонное следование ему при осуществлении законодательной деятельности.
Весьма актуальным представляется формирование конкурентных, рыночных ориентиров у судейского корпуса, традиционно отличающегося консерватизмом и неохотно воспринимающего новые веяния. Это особенно важно, т.к., по справедливому утверждению Н.И. Клейн, «правильное понимание и толкование судами антимонопольного законодательства является необходимым условием эффективности этого законодательства»7. Более того, на Шестой ежегодной конференции Международной конкурентной сети (Москва, 2007 г.) в очередной раз говорилось о том, что «недостаток специальных знаний судов по вопросам конкуренции является важной проблемой, влияющей на реализацию конкурентной политики. У развивающихся стран (к ним, как ни горько в этом признаваться, относится и Россия. - Т.Г.) эта проблема вызывает самое большое беспокойство, и на ее решение направлены основные усилия»8.
Серьезный урон отечественной конкурентной политике наносит и перманентная реорганизация федерального антимонопольного органа. Руководство страны, как будто забыв, для чего создавался антимонопольный орган, чего следует от него требовать и ожидать; какую пользу конкуренции и экономике страны в целом он мог бы принести в условиях стабильной целенаправленной деятельности, постоянно его реформирует, меняя статус, названия, структуру и, самое опасное и необъяснимое, - виды деятельности, которыми тот занимается. Анализ таких новаций приводит к мысли, что в России антимонопольному органу могут поручить заниматься всем, чем угодно, за исключением разве что поддержки, развития и защиты конкуренции.
Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»9 антимонопольный орган был отстранен от осуществления двух таких основополагающих направлений деятельности, как государственная поддержка малого предпринимательства и контроль за соблюдением законодательства о защите прав потребителей, замененных впоследствии контролем за закупками товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
Здесь уместно процитировать одного из руководителей федерального антимонопольного органа Л. Бочина: «...На свет 14 июня 1990 г. появился ребеночек под именем «Государственный комитет по антимонопольной политике и защите прав потребителей». Такое название просуществовало два дня, после чего было заменено новым, просуществовавшим семь лет, - «Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур»10. Как много может сказать профессионалам сам факт «конкуренции» между «защитой прав потребителей» и «поддержкой новых экономических структур» при выборе названия для федерального антимонопольного органа - нового звена в структуре исполнительной власти, перед которым в начале 1990-х гг. ставились очень важ-
ные задачи и с появлением которого связывались большие надежды. Не менее красноречивым является и исключение в 2004 г. из направлений его деятельности именно этих, наипервейших и наиважнейших, - государственной поддержки малого бизнеса и государственного контроля за соблюдением законодательства о защите прав потребителей. И произошло это не потому, что первые перестали нуждаться в поддержке, а вторые - в защите, или антимонопольный орган не справлялся с решением поставленных перед ним задач, а всего лишь потому, что пришло время проведения очередной реформы, на сей раз - административной.
Очевидно, что поддержка малого бизнеса служит важнейшим средством насыщения товарных рынков и развития конкуренции. Этой же цели служит и защита прав потребителей, которая, помимо прочего, включает в себя повышение уровня правосознания и самооценки российских потребителей, что делает их более требовательными, заставляя производителей, исполнителей и продавцов конкурировать за их благосклонность. Именно поэтому потери от отстранения антимонопольного органа от названных направлений деятельности (а речь идет о потерях не только для конкурентной политики, но и для российской экономики в целом) несопоставимы с весьма сомнительными приобретениями, связанными с его активной деятельностью по контролю за осуществлением закупок для государственных и муниципальных нужд, с которой не хуже, а возможно и лучше справился бы другой федеральный орган исполнительной власти, относящийся к экономической сфере.
Проведение административной реформы в России - задача насколько важная, настолько и сложная. Не хотелось бы, чтобы потери при ее осуществлении превзошли приобретения, как это уже случилось с антимонопольным органом.
Конкурентная политика - одна из составляющих экономической, правовой и ш социальной политики государства: экономической - исходя из объекта приложе- и ния сил государства, в качестве которого выступают экономические отношения; а правовой - исходя из способов регулирования этих отношений; социальной - в о соответствии с достигаемыми в процессе успешной конкурентной политики К результатами, в качестве которых применительно к современной России могут
__п
быть названы развитие и модернизация производства, увеличение ВВП, повы- 1 шение благосостояния граждан, улучшение качества их жизни и даже упрочение В
е
демократических институтов в стране, ибо никем не опровергнута классическая о формула марксизма о том, что бытие определяет сознание. р
Конкурентная политика - это чрезвычайно важная часть не только внутрен- |
ч
ней, но и внешней политики современной России, поскольку от ее эффективности к
в немалой степени зависит конкурентоспособность как производимой в стране а
к
продукции, так и самого государства. Ш
Эффективная конкурентная политика предполагает следующее: •ии
проявление подлинной государственной мудрости при решении таких кон- №
СП
цептуальных вопросов, как соотношение в экономике страны промышленных 0 гигантов, среднего и малого предпринимательства, а также максимальное ис- 2 пользование возможностей и потенциала последних для решения важнейших 4 экономических, социальных и политических задач;
четкое, научно обоснованное определение приоритетов и направлений государственной поддержки бизнеса (отнюдь не только малого и среднего), содействие развитию и модернизации инфраструктуры предпринимательства, активное инвестирование в науку и образование в целях повышения конкурентоспособности российских товаров и России как государства; 63
концентрацию усилий на выпуске продукции, при изготовлении которой наша страна добилась максимальных успехов и может делать лучше других, а также использование имеющегося интеллектуального потенциала для совершенствования таких производств, инвестирование в их модернизацию;
разработку и реализацию научно обоснованных мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами;
обязанности по ее осуществлению не тасуются как игральные карты, а поручаются компетентным государственным органам, укомплектованным высококвалифицированными специалистами - профессионалами своего дела.
Роль конкуренции при осуществлении Россией долгожданного прорыва в экономической и социальной сферах огромна. Поэтому здесь следует согласиться с С.С. Сулакшиным, хотя конкуренция как механизм, обеспечивающий технический и социальный прогресс, продуцируется рынком, его состояние и эффективность являются (а вернее, должны являться. - Т.Д.) первейшей заботой и ответственностью государства11. Однако для этого (а также для решения многих других задач, не требующих отлагательства) оно, как минимум, должно перейти «от идеологии "государства для государства" к политике "не вездесущее, а эффективное государство"»12.
Именно эффективная конкурентная политика может рассматриваться как универсальное средство улучшения благосостояния граждан, повышения уровня и качества их жизни, а также интеграции нашей страны в мировое сообщество, что требует повышения конкурентоспособности не только отече-° ственных товаров, но и России как государства. Незамедлительное принятие 3 всеми, от кого это зависит, необходимых и возможных мер как экономиче-й ского, так и правового, и организационного характера, направленных на то, | чтобы конкуренция стала, наконец, реальностью, а не отдаленным и весьма | неопределенным будущим, представляется в связи с происходящими процес-| сами глобализации и долгожданным вступлением нашей страны в ВТО как ° нельзя более актуальным.
о
| Вопреки достаточно часто высказываемому в литературе мнению главная цель
| ВТО, которая достигается путем принятия ее членами единых правил цивилизованного, экономически обоснованного и взаимовыгодного поведения на мировом венн рынке, состоит не в либерализации международной торговли, а в обеспечении спра-| ведливой конкуренции на мировом рынке13. Поэтому правильнее говорить о ВТО & как об организации, кредо которой - максимальное использование преимуществ '§ конкуренции, в чем, несомненно, заинтересованы представители бизнеса в любой | стране мира.
§ Сейчас, когда вступление России в ВТО уже состоялось, времени на «запуск»
ник эффективных конкурентных механизмов становится все меньше и хочется на-| деяться, что хотя бы это обстоятельство заставит и власть, и бизнес шевелиться и, прежде всего, в направлении безотлагательной оптимизации взаимоотношений между ними, которые должны строиться на концептуально ином базовом принципе социального партнерства, где бизнес и власть в равной мере выступают субъектами социальной ответственности. Следует активнее внедрять в их взаимоотношения формы не прямого администрирования, а корпоративного 64 самоконтроля, который при должном осуществлении способен сформировать и
доверие общества к бизнесу, и доверие государства к результатам деятельности хозяйствующих субъектов14.
Кроме того, давно пора приступить к практической реализации абсолютно правильного тезиса, уже второе десятилетие «кочующего» из одного официального документа в другой, согласно которому для успешности проводимой в России административной реформы необходимо «ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов, прекращение избыточного государственного регулирования»15. Очевидно, что ни одна экономика в мире не обходится без участия государства. Но именно то, в каких сферах и какими методами осуществляется такое «участие», является более чем принципиальным.
Для того чтобы конкуренция реально существовала и приносила ощутимую пользу, наиважнейшим следует признать осознание ее значимости как представителями всех ветвей власти, так и большинством населения страны. А еще для этого необходимы уверенный в завтрашнем дне бизнес, многочисленный и крепко стоящий на ногах средний класс, а также неуклонное развитие демократии, становление и укрепление институтов гражданского общества. Другого пути у России сегодня нет.
1 Подробное обоснование синонимичности понятий «конкурентная политика» и «антимонопольная политика» см.: Даурова Т.Г. Правовые основы конкурентной политики России. Саратов, 2010. С. 7-12; Ее же. Конкуренция в России: политико-правовой анализ. Saarbrucken, 2011. С. 8-11.
2 В силу ее полной неопределенности вряд ли можно считать определением следующую формулировку из Программы развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р «Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях...» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 22, ст. 2736.
3 URL: http://www.fas.gov.ru/about/overview/ (дата обращения: 15.09.2014).
4 Больше половины наших дел - дела в отношении органов власти. Глава ФАС Игорь Артемьев о буднях антимонопольной службы // Коммерсантъ. 2012. 12 сент.
5 Матузов Н.И. Правовая политика: сущность, концепция, реальность // Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 79.
6 См., например: Горячева Ю.Ю. Судебная практика по делам о нарушениях законодательства о защите конкуренции // Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.). М., 2007. С. 56; Гвоздилина О.Ю. Забывчивость монополиста не должна быть проблемой потребителя товара // Закон. 2012. Март. С. 47.
7 Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства // Закон. 2008. Февраль. С. 36.
8 URL: http://www.icn-moscow.org/get_file.php?id=104 (дата обращения: 15.09.2014).
9 Российская газета. 2004. 12 марта.
10 Законы конкуренции // Конкуренция и рынок. 2005. № 2. С. 5.
11 См.: Сулакшин С.С. О государственной конкурентной политике в Российской Федерации // Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 10 апреля 2007 г.). С. 18.
12 РадыгинА., Энтов Р. «Провалы государства»: теория и практика // Вопросы экономики. 2012. № 12. С. 27.
13 См.: Лихачев А.Е. Экономическая дипломатия России. Новые вызовы и возможности в условиях глобализации. М., 2006. С. 266.
14 См.: Трунцевский Ю.В. О проблемах правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса // Юридический мир. 2011. № 4. С. 20.
15 Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30, ст. 3046.
