CC BY
212
В. А. Ачкасов
КОНФЛИКТНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ ЭТНОФЕДЕРАЛИЗМА
В современном мире почти нет стран с моноэтническим и монокультурным составом населения, поэтому практически во всех обществах возникает проблема поиска и создания эффективных механизмов согласования интересов его различных групп (сегментов), имеющих религиозную, языковую, идеологическую, региональную, культурную, расовую или этническую природу. «Одна из важнейших характеристик эпохи постмодерна, — отмечает Д. Элазар, — состоит в этническом возрождении, появлении вновь представления об исконных связях как центрального для формирования индивидуальной идентичности. Эти тенденции имеют свое политическое отражение в формировании охватывающего весь мир движения от классово-фундированной к этнически-фундированной политике». Поэтому можно согласиться с уважаемым профессором М. Х. Фа-рукшиным, что одной из актуальных проблем этнополитологии «является исследование влияния этнического фактора на организацию государственной власти», в том числе исследование проблем эт-нофедерализма. Однако сразу следует отметить, что изначально федерация не служила средством решения так называемого «национального вопроса» (опыт Запада), это скорее один из способов «вертикального» разделения и децентрализации власти, а потому субъекты ее, как правило, создавались не по «национально-территориальному» признаку, а по физико-географическому (США, Австралия) или историческому признаку (Австрия, ФРГ). Судьба «социалистических федераций» — СССР, ЧССР, СФРЮ, построенных на основе данного принципа, казалось бы, подтверждает эту идею. Сегодня лишь в Бельгии в 1993 г. при создании федерации, в Российской Федерации для части субъектов (национальных республик и автономных округов), в Союзной Югославии (Сербия и Черногория — до 2006 г.), в Канаде (для франкоязычного Квебека), в Боснии и Герцеговине использован национальный (этнический) признак, что, по мнению некоторых исследователей, имеет следствием политизацию этничности и создает потенциал для конфликта, чреватый распадом этих государств1. В Индии ряд штатов также построен с учетом этно-лингвистического и конфессионального признака.
В некоторых федерациях Африки (Нигерия, на территории которой проживают около четырехсот лингвистических и этнических групп) в целях борьбы с трайбализмом деление на штаты первона-
© Ачкасов В. А., 2008
1 В отношении Союзной Югославии этот прогноз осуществился в 2006 г. По результатам референдума Черногория стала суверенным государством.
чально специально было проведено так, чтобы соединить несколько племен в одном штате или разделить крупное племя по разным штатам. Это, так сказать, учет этнического фактора «наоборот». Однако «сегодня едва ли можно говорить о том, что Федеративная Республика Нигерия хотя бы отдаленно соответствует элементарным федералистским стандартам в ценностном их понимании. Покидая политическую арену в мае 1999 г., армия наделила страну новой конституцией, усиливающей начала унитаризма» (Захаров, 2003, с. 44-45).
Тем не менее не без оснований ряд исследователей считает, что при определенных обстоятельствах федерализм может служить инструментом урегулирования межэтнических конфликтов и средством достижения стабильной демократии в условиях мультиэтнич-ного и мультикультурного общества.
Концепция национального государства доминирует в современную эпоху. «Более чем на протяжении 300 лет, — пишет Даниэль Элазар, — политические усилия европейской цивилизации, как и стран, находившихся в сфере влияния этой цивилизации, были направлены на создание национальных политически-суверенных государств, и очень часто созданные посредством этих усилий государства в результате оказывались отделенными от народов, которым они были предназначены служить» (Elazar, 1991, p. X). Существование национальных меньшинств противоречит логике национального государства, его цель — один народ, одно правительство и одна территория, поскольку культурная гомогенность, как предполагается, способствует безопасности и стабильности государства. «В случае успеха в осуществлении данного проекта, — отмечает Д. Элазар, — национальное государство часто становилось государством граждан, где каждый человек является гражданином, и при этом не должен иметь никакой иной коллективной идентичности, кроме принадлежности к официальной нации» (Ibid, p. XI). Однако это не единственная модель политического государства, которая способна обеспечить сообщества возможностями самоопределения и автономии. Осуществляется это не столько путем поддержания интересов нации-согражданства, сколько через отражение интересов многих этнокультурных групп посредством федеративного устройства. Некоторые государства, реализующие ту или иную модель федерализма, действительно преследуют цель интеграции многих этнокультурных групп в большие политические сообщества, оставляя за их членами право сохранять свою специфическую идентичность. Члены таких групп являются полноправными представителями большого сообщества, но в то же время они могут со-
хранять верность и своей этнической группе, ее культурному наследию. Право на самоуправление позволяет им сохранять и развивать собственную культуру и политические традиции. В целях создания и сохранения единства в сообществе федеративные государства ориентируются не на изживание этнических, культурных и лингвистических различий (ассимиляцию), но на их сохранение в сообществе. Самоидентификация большого сообщества в этом случае базируется на тесных взаимосвязях и на взаимной заинтересованности, которая объединяет составляющие его группы. Федерализм не только позволяет членам этнических групп и представителям меньшинств управлять своей культурной жизнью, но и обеспечивает юридическую защиту, финансовую поддержку и определенные права на самоуправление. Такая политика позволяет интегрировать меньшинства в большие сообщества, обращаясь к экономическим и политическим нуждам и удовлетворяя их через политическое представительство и предоставление экономической помощи (см.: КутИека, 1995).
В этом историческом контексте федерализм рассматривается как механизм, позволяющий приспособиться к разнообразию, создавая общие связи, охватывающие несколько этнокультурных сообществ. Таким образом, он удовлетворяет специфические интересы этнокультурных групп, обеспечивая в то же время общую структуру и связь, которые объединяют эти сообщества в общее для них государство.
Федерализм сочетает самоуправление и совместное управление. Государственное устройство, основанное на федеративных принципах, олицетворяет собой общественный договор, заключаемый свободными гражданами и сообществами, которые соединились для достижения совместных целей и защиты определенных прав, в то же время сохраняя свою целостность. В эффективно действующем федеративном союзе множество полномочий принятия решений децентрализованы. Если территории субъектов федерации совпадают с границами этнических, лингвистических или религиозных групп, федерализм может обеспечить эффективную форму регионального управления этнокультурными различиями. В этой связи часто вспоминают опыт Швейцарии, который, однако, уникален.
Согласно статье 3 федеральной Конституции Швейцарской конфедерации, кантоны (их 26) суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией, согласно последней, кантоны являются государствами - членами федерации. Для того чтобы считаться государствами, кантоны должны обладать и обладают территорией, народом, ее населяющим, и суверените-
том. На своей территории кантональные власти осуществляют собственное законодательство в пределах своих полномочий, они могут использовать свою политическую власть и ответственны за законность и порядок. Государственная власть кантонов проявляется также в вопросах, связанных с правом налогообложения и формирования и исполнения бюджета. Здесь кантоны обладают действительно большой властью. Федеральный подоходный налог весьма незначителен по сравнению с кантональным, более того, он введен в Конституцию лишь в ХХ в. и по-прежнему ограничен — федеральное правительство может взимать в качестве федерального подоходного налога не более 10% дохода налогоплательщика.
В течение длительного времени в Швейцарии даже не было федерального национального банка. Он был создан лишь в конце XIX в., и то с очень ограниченными полномочиями. Так, он может осуществлять операции только по поддержанию курса швейцарского франка.
В целом кантоны обладают всеми необходимыми признаками суверенного государства. Они принимают собственное законодательство, обладают самостоятельной судебной властью и управляются кантональными правительствами. Законность властей основывается не на федеральной, а на кантональной Конституции. Базис легитимности кантональных властей — народ кантона. Государственная власть подлежит прямому демократическому контролю (посредством референдумов) со стороны населения. В случае нарушения федерального законодательства кантональными властями последние ответственны только перед гражданами кантона, поскольку не существует никакой формы ответственности кантональных властей перед федеральными.
Автономия кантональных властей, то есть их право на самостоятельное определение внутренней структуры, организации законодательной, исполнительной и судебной власти, как и содержания демократических прав граждан, принадлежит к основам швейцарского федерализма. Кантоны в своих Конституциях сами определяют, каким образом будут разделены власти и как будет выглядеть механизм сдержек и противовесов, сами определяют распределение функций и полномочий между властями, механизмы контроля за ними. Кантоны сами решают вопрос об организации местного самоуправления.
Внутреннее устройство кантонов сильно различается. В Швейцарии есть очень централизованные кантоны, в которых у муниципальных собраний нет практически никакой власти. С другой стороны, в кантоне Граубюнден муниципальные власти обладают значило _
тельной автономией. Они принимают собственные уставы, сами определяют официальный язык в школах и учреждениях.
Кантоны сами определяют процедуры принятия решений по конституционным поправкам, тем не менее, согласно федеральной Конституции, принятие окончательного решения должно быть вынесено на референдум граждан кантона. Вплоть до 1991 г. кантоны могли самостоятельно решать вопрос о предоставлении избирательных прав женщинам. Однако теперь федеральным судом в качестве общего стандарта для всех кантонов установлен принцип равноправия полов применительно к избирательным праву.
В одном вопросе кантоны не свободны - они не могут самоорганизовываться как федеральные государства и вводить двухпалатную модель законодательной власти. Кантоны не могут также самоорганизовываться как монархии, система власти в них должна быть республиканской и демократической. Однако в пределах этих заданных рамок кантоны могут сами выбирать свое устройство. Тем не менее все кантональные системы так или иначе повторяют систему органов федеральной власти, которая является единственным примером практического использования модели Директории Французской республики 1795 г.
Согласно этой модели правительства кантонов представляют собой коллегиальный орган, состоящий из 5, 7 или 9 человек. Каждый член правительства избирается отдельно и обладает равными со своими коллегами по правительству правами. Главы государства нет, и совет представляет собой и коллективного президента, и премьер министра, и министров. В ряде кантонов, как и на федеральном уровне, практически не существует судебного контроля за правительственными решениями, даже если те нарушают фундаментальные права граждан. Однако в реальности конституционный контроль над кантональными правительствами существует, так как у граждан есть право подавать в федеральный суд иски на кантональные правительства в случае нарушения своих конституционных прав.
Кантональные правительства не зависят и от парламентского большинства, т.е. они не могут быть смещены по решению парламента. Лишь в некоторых кантонах существует процедура смещения правительства посредством референдума, однако она до сих пор ни разу не использовалась.
Кантоны значительно отличаются и по объему демократических прав граждан. В ряде кантонов существует обязательный референдум по каждому законодательному решению парламента, в других -референдум факультативен, т.е. законы выносятся на референдум лишь по требованию определенного числа граждан.
Значительные различия существуют также в отношении права граждан участвовать в принятии решений, касающихся государственных расходов. В двух кантонах — Тессине и Во, подобное право у граждан попросту отсутствует, во всех остальных 24 кантонах граждане могут участвовать через обязательный или факультативный референдум в принятии решений по значительной части бюджетных расходов. Скажем, строительство новых школ, государственных зданий и новых улиц требует одобрения граждан.
Еще более разнообразна организация судебной власти. В некоторых кантонах судьи избираются населением, в других они назначаются парламентом или специальным органом. От кантона к кантону различаются и полномочия судебных органов. В некоторых кантонах есть специальные суды по торговым и трудовым спорам, по спорам в области социального страхования, в других существует институт мировых судей, чьей функцией является примирение сторон до начала формальной процедуры в обычном суде. В некоторых кантонах суды по-прежнему не занимаются административными правонарушениями и, соответственно, отсутствует административный суд. Подобное же разнообразие наблюдается и в кантональном законодательстве, регулирующем процессуальное гражданское, уголовное и административное право и т. д.
Однако в Швейцарии право на самоопределение реализуют не этносы и даже не лингвистические группы, а граждане швейцарского государства. Именно поэтому федерацию составляют не четыре кантона — по числу языковых групп, а 26 с относительно гомогенным, с точки зрения лингвистической и конфессиональной принадлежности, населением, которое является носителем двойной идентичности — кантональной (гражданин кантона Берн) и национальной (гражданин Швейцарии). Поэтому трудно полностью согласиться с утверждением профессора Фарукшина о том, что Швейцария является этнофедерацией. Именно в силу указанных выше причин этот пример не работает в условиях нашего Отечества, где политически самоопределялись «титульные этносы» (точнее этнократиче-ские элиты), а не граждане.
Важно также подчеркнуть, что для того, чтобы «федерализм стал эффективным механизмом для регулирования конфликтов, пишут Дж. Маккари и В.О'Лири, абсолютно необходимо, чтобы соответствующие этнические сообщества были географически в достаточной степени разделены. Когда сообщества географически рассеяны или очень малочисленны, федерализм менее эффективен». Когда группы размещаются компактно на определенной территории, федерализм представляет собой достаточный механизм
для обеспечения групповой автономии. Однако если группы смешаны, автономия требует не территориальной формы. В зависимости от демографической ситуации в данном государстве комбинация территориальной и не территориальной автономии может быть необходимой (см.: МеОаггу и., О'Ьеагу, 1993, с. 1-40). В ситуации, когда Российской Федерации в 15 из 21 национальной республики русские составляют или большинство населения, или наибольшую по численности этническую группу, национально-териториальный способ решения этнических проблем выглядит, по меньшей мере, спорно. В Основном законе 15 республик в 1990-е годы была закреплена невозможная с точки зрения демократических принципов вещь — навязывание воли меньшинства — большинству, только на том основании, что большинство имеет иную этническую принадлежность. Поэтому не только в Республиках Татарстан, Саха (Якутия), Северная Осетия имела место «определенная дискриминация русских» (Фарукшин, с. 7). «Русский вопрос» остро стоял практически во всех национальных республиках. Общей тенденцией было «выдавливание» русских из руководства экономической сферой, из здравоохранения, науки и образования. Полным ходом шел процесс, который в литературе называют «этнизацией власти» — представители «титульной нации» составляли и составляют подавляющее большинство в составе политических элит национальных республик (см.: Галлямов, 1999, с. 163-174).
Кроме того, национально-территориальный способ самоопределения этнических общностей не является единственным:
1) возможно закрепление за национальными меньшинствами так называемой корпоративной автономии, предполагающей полное признание этнических и национальных меньшинств государством с законодательным закреплением за ними прав на местное самоуправление и представительство на государственном уровне. Примерами могут служить Шведская народная ассамблея в Финляндии, Советы национальных меньшинств в Австрии2, национальная политика постсоциалистической Венгрии и др.;
2) возможно, во исполнение права на сохранение и развитие своей культурно-языковой самобытности меньшинств, предоставлять им права национально-культурной автономии, называемые
2 Согласно закону Австрийской республики «О правовом положении национальных меньшинств», принятому в 1976 г., Советы национальных меньшинств создаются при Федеральном канцлере с соблюдением принципа пропорционального представительства разных политических взглядов и мировоззрений соответствующих меньшинств. Советы призваны защищать экономические и социально-культурные интересы национальных меньшинств, вносить на рассмотрение предложения по улучшению их положения и др. (см.: Австрийская Республика, 1985, с. 326-338).
_ 33
ПОЛИТЭКС- 2008. Том 4. № 2
иногда федерализмом на основе личностного принципа. Согласно ему каждый гражданин многонациональной страны получает право заявить, к какой национальности он хочет принадлежать, а сами национальности становятся автономными (культурными) общностями, имеющими право создавать ассоциации, поддерживать контакты с представителями таких же общностей за рубежом, создавать культурные и образовательные учреждения и СМИ, издающиеся на родном языке и т.д. Национально-культурная автономия имеет ряд преимуществ по сравнению с автономией территориальной, «...она не связана с характером расселения и, кроме того, не создает новых меньшинств. Принадлежность к персональному союзу зависит от свободной воли индивида — единственного способа, соответствующего принципу индивидуального самоопределения и выражения национальной принадлежности» (Schlegel, 1994, s. 88). В ряде европейских демократических государств, там, где этнические или языковые сегменты не были территориально разделены, их автономия устанавливалась на основе именно личностного принципа. Так было в Нидерландах, Бельгии, а с июня 1996 г., после принятия федерального закона «О национально-культурной автономии», и в Российской Федерации;
3) возможно, при компактном проживании национального меньшинства, создание политической автономии. В этом случае по решению высших органов власти государства на определенной территории учреждаются органы власти и управления, которые в пределах своей компетенции наделяются правом принимать правовые акты, определять экономическое и социальное развитие автономии и др. Такого рода автономией обладают Аландские острова в составе Финляндии, Гренландия и Фарерские острова в составе Дании, Корсика в составе Франции и др. По пути расширения региональной автономии идет сегодня и Соединенное Королевство;
4) возможно использование модели «регионального государства» (Италия, Испания). Так, в Испании для того, чтобы справиться с националистическими требованиями каталонцев и басков, была учреждена система автономных сообществ во всех регионах страны. «Хотя противоречия и напряженность оказались постоянными чертами отношений между Мадридом и региональными автономиями, — пишет испанская исследовательница М. Гиберно, — в целом система автономий заслуживает позитивной оценки. Благодаря ей удалось защитить и развить многообразие внутри единого государства, избегая процессов, которые могли бы привести к бесконечной фрагментации и насилию» (цит. по: Авксентьев, 2001, с. 254).
Политическая практика показывает: 1) не только большинство
мультиэтнических государств не являются федерациями, но и «федерации, в институтах которых этнический фактор не получает отражение», составляют большинство — это США, Австрия, Австралия, ФРГ, Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея и др.;
2) «сплав» этнического начала с территориальным чаще всего ведет не к социальной гармонии, а к постоянному воспроизводству кризисов в отношениях между «этническими» субъектами и федеральным центром, а также между представителями «титульного этноса» и «национальными меньшинствами» (Бельгия, Индия, Канада, Россия 1990-х гг.). Как правило, требования этнических групп о признании их права на политическое самоопределение базируются примордиалистском понимании этнической идентичности как извечной и присущей всем членам общности, а территории самоопределения — как места, где «совершился этногенез данного народа» (С. Червонная). Однако социальные и территориальные границы этнических групп, как и их идентичность, могут меняться во времени (поэтому вопрос об исконных территориях того или иного «коренного этноса» не имеет решения). Федерализм же институализирует то, что может быть временной «этнической» идентичностью в качестве константной, тем самым, закрепляя существующие различия и способствуя их воспроизводству в изменившихся условиях идентификации;
3) в условиях общественных трансформаций этнофедерализм генерирует дополнительный конфликтный потенциал.
В силу сказанного нельзя согласиться с уважаемым коллегой Фарукшиным и по поводу того, что «в мире существует немало эт-нофедераций со своими особенностями» (с.4). Если не считать крайне нестабильные африканские федеральные союзы, то перечень этнофедераций будет невелик: Бельгия, Индия, Канада, Малайзия, Российская Федерация, с большими оговорками Швейцария и Босния и Герцеговина. Трудно согласиться и с тем, что, как пишет уважаемый коллега, «Индия ... является этнофедеративным государством и самой успешной, крупномасштабной демократией» (с. 3). Индия, несомненно, демократическое государство, но тезис об успехе здесь этнофедерализма достаточно спорен. Коллега видимо «отбрасывает» постоянное дестабилизирующее воздействие на индийскую федерацию сепаратизма в Пенджабе, Джамму и Кашмире и некоторых других штатах. Как «деликатно» отмечают отечественные исследователи, «процесс самоопределения различных этносов в рамках Индийского Союза проходил не всегда безболезненно. Иногда самостоятельный статус внутри федерации давался в результате затяжной борьбы, связанной с кровопролитием, меж-дуусобными войнами, вмешательством федеральных сил, включая
военные» (Федерализм: теория и история, 2000, с. 214). Не случайно поэтому важнейшим чрезвычайным институтом, способствовавшим сохранению единства страны, стал институт президентского правления в штатах. С момента провозглашения независимости Индии он использовался уже более 100 раз. Сегодня в Индии, отмечает А.Давыдов, «на первый план вышли региональные и кастовые партии, определяющие состав неустойчивых правительственных коалиций. Правящий ныне Объединенный прогрессивный альянс (ОПА) во главе с партией ИНК (Индийский национальный конгресс. — Прим. авт.) состоял в 2004-м не менее чем из 12 партий (2 партии — Маруламарчи дравида мунетра кажагам из штата Тамилнаду и Те-ленгагна раштра самити из штата Андрха Прадеш — с тех пор покинули ОПА). ОПА контролирует 218 мест в 545-местной нижней палате парламента (Локк Сабха); для формирования правительства ему необходима поддержка альянса пяти левых партий, имеющих 60 мест. Оппозиционный Национальный демократический альянс (НДА) под руководством политиков из правой партии Бхаратия Джаната партии (БДП) состоит из 10 партий (187 мандатов); еще 11 региональных партий и 4 независимых парламентария (74 места) не присоединились ни к одной из коалиций» (Давыдов, 2007, с. 141).
Далее, сам уважаемый коллега отмечает слабость бельгийского федерализма и силу сепаратистских настроений в стране особенно во Фландрии (с. 6). Сегодня около 32% избирателей-фламандцев сожалеет о том, что в 1831 г. Бельгия отделилась от Нидерландов. В свою очередь, более 41% избирателей-валлонов благосклонно относятся к идее объединения с Францией (Морозов, 2006, с. 10). С не менее сложными проблемами сохранения государственного единства регулярно сталкивается и канадская федерация: «Проблема национального единства», «кризис федерации», «конституционный кризис» стали в 1960-1990-х годах широко распространенными выражениями, перешедшими из правительственных документов, партийных платформ и академических исследований в средства массовой информации и, следовательно, в массовое сознание населения» (Федерализм: теория и история развития, 2000, с. 93). И речь идет не только о проблеме франкоязычного Квебека, но и о сепаратизме ряда англоязычных западных провинций Канады. Не менее спорно суждение о том, что «Россия, если отбросить Чечню (!?), по-видимому, находится на пути к установлению демократической этнофедерации» (с. 3). Скорее права Н.А.Филиппова, утверждающая, что сегодня «вместо федеративной модели соучастия во власти и конкуренции интересов центра и территорий Россия выбрала модель регионального корпоративизма и (неформаль-
ного. — В. А.) лоббирования региональных интересов в структурах федеральной власти» (Филиппова, 2007, с. 34).
Что же касается случая Боснии и Герцеговины, то Дейтонский мирный договор, подписанный 21 ноября 1995 г. лидерами боснийских мусульман, сербов и хорватов под давлением со стороны США, с одной стороны, положил конец гражданской войне, унесшей жизни 300 тысяч человек, однако с другой — достигнуть провозглашенной более двенадцати лет назад цели — построить на боснийской земле демократическое многонациональное федеративное государство — достичь не удалось. В результате ... Босния и Герцеговина превратилась в страну с искусственно насаждаемой демократией, которая обеспечивается военным присутствием стран Запада (Демократическое правовое государство, 2005, с. 13-14). Стоит уйти миротворцам из этой «независимой этнофедерации» и конфликты, в том числе вооруженные, могут вспыхнуть с новой силой.
Поэтому многие исследователи этнофедераций формулируют еще одну «оговорку»: «По-видимому, многонациональные федерации эффективны только в тех случаях, когда претензии этносов на самовыражение не предусматривают элементов собственной государственности ... Именно национально-территориальный принцип государственного устройства препятствует нормальной реализации «асимметричной» модели, довольно успешно работающей в федерациях, которые допускают культурную, но не политическую автономию проживающих в них этносов» (Захаров, 2003, с. 115-116).
Казалось бы, оптимальное решение этнической проблемы в мультиэтнических государствах предложил в своей книге «Демократия в многосоставных обществах» Арендт Лейпхарт. Созданная им модель «сообщественной демократии», как утверждает сам американский политолог, позволяет достичь и поддерживать стабильное демократическое правление в условиях многосоставного общества. При этом совместное управление и групповая автономия являются важнейшими характеристиками данной модели.
По мнению А.Лейпхарта, сообщественная демократия представляет собой одновременно и эмпирическую и нормативную модель. В той или иной степени она была реализована на практике в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Канаде, Индии и ряде стран «третьего мира». Подобного рода демократия может сложиться в многосоставных обществах, глубоко разделенных на устойчивые сегменты по значимым различиям: расовым, этническим, конфессиональным, региональным идеологическим и т. д. Политический процесс развивается в основном в рамках этих сегментов. Там возникают политические партии и движения, формируются группы интересов, создаются средства массовой коммуникации, ко_ 37
ПОЛИТЭКС- 2008. Том 4. № 2
торые, прежде всего, ориентированы на органы власти каждого данного сегмента. В рамках сегментов приемлемыми для субкультуры способами, определяются политические лидеры, формируются политические элиты, которые принимают значимые политические решения и осуществляют контакты с другими сегментами многосоставного общества. Однако самой главной предпосылкой создания и устойчивого функционирования сообщественной демократии является сотрудничество лидеров и элит различных сегментов общества (Лейпхарт, 1997, с. 35-36).
В целом же сообщественная демократия, по Лейпхарту, подразумевает парламентскую форму правления, а также выполнение политическими элитами сегментарного общества четырех обязательных условий (1)реализация принципа коалиционного согласия, то есть осуществление власти правительством большой коалиции; (2) взаимное вето; (3) пропорциональность как ключевой принцип политического представительства и (4) высокую степень автономии каждого сегмента в управлении своими внутренними делами (Там же, с. 60). Кроме того, согласно А. Лейпхарту, наиболее важными предпосылками существования сообщественной демократии в многосоставном обществе являются следующие: а) примерный баланс сил между сегментами многосоставного общества; б) существование по меньшей мере трех сегментов, поскольку дуализм побуждает, скорее, не к поиску компромиссов, а к отделению; в) демократическое внутреннее устройство сегментов; г) наличие, наряду с факторами, разделяющими сегменты, факторов, их объединяющих (например, языковые различия при конфессиональном единстве) (см.: Там же). Даже из этого краткого изложения теоретической модели А. Лейпхарта можно, казалось бы, предположить, что сообществен-ная демократия — наиболее приемлемая форма политического устройства для мультикультурной России.
Однако вполне очевидно, что консенсусные системы могут успешно работать лишь при наличии еще целого ряда предварительных условий. Основные из них — «это высокая степень терпимости; умение улаживать конфликты мирным путем и находить компромиссы; пользующиеся доверием лидеры, способные так разрешать конфликты, чтобы это не вызывало нареканий со стороны их приверженцев; консенсус по вопросам основных целей и ценностей, причем достаточно широкий, чтобы это соглашение оказалось достижимым; национальная самоидентификация, подавляющая откровенно сепаратистские устремления; приверженность демократическим процедурам, исключающим насильственные или революционные меры» (Р. Даль).
В свою очередь, Д. Горовиц указал на ряд негативных следствий в реализации модели сообщественной демократии в полиэтнических обществах применительно к странам Азии и Африки. Распад парламентских систем здесь чаще всего был связан с острыми этническими конфликтами, препятствующими созданию устойчивого коалиционного правительства, распад же президентских систем чаще был вызван фракционностью и «несговорчивостью» партий, созданных по этническому/племенному принципу. Он же описал альтернативную сообщественной модель демократии для полиэтнических обществ (позднее названную «интегральной») и предложил иные, чем у А. Лейпхарта, механизмы снижения межсегментарной напряженности и обретения политической стабильности в полиэтнических и поликультурных обществах. Во-первых, по мнению Горовица, необходимо отказаться от формирования федерации, границы субъектов которой совпадали бы с границами этнических и иных сегментов. Во-вторых, отказаться от большой коалиции, так как численно превосходящие группы общества должны быть представлены фрагментарно. Это достигается путем введения сильного института президентства и избирательной системой со сложением голосов: полупропорциональной или полумажоритарной. И, в-третьих, обратиться к проведению «сегментарно слепой» общественной политики (см.: Horowitz, 1985, р. 601-622; 628-651).
Следует отметить, что сам Лейпхарт не отрицает наличия значительного конфликтного потенциала реализации обязательных четырех условий сообщественной демократии. Действенным способом снижения конфликтности он фактически признает достижения гомогенности сегментов — посредством их сепарации. Поэтому можно признать вполне логичным вывод, к которому приходит российский исследователь М. Ноженко: «Определяя, по сути, сегменты многосоставных обществ при сообщественной форме демократии как квазинации, он считает, что они могут в любой момент потерять свою приставку «квази». Все это наталкивает на мысль о том, что идеалом для А. Лейпхарта являются «односоставные» общества. Сообщественная же модель представляет собой механизм подготовки к демократическому «разводу» различных групп, оказавшихся в силу разных обстоятельств жителями одного государства» (Ноженко, 2007, с. 190). А это неприемлемый сценарий развития для любого из ныне существующих государств. К тому же, для того, чтобы такая демократия работала, необходимы еще два условия: (1) отсутствие численно доминирующей группы, для которой предпочтительна мажоритарная система, и (2) преодоление резкого социально-экономического неравенство между группами (Лейпхарт, 1997, с. 291-292). В России же отсутствуют эти два условия: 4/5 на_ 39
ПОЛИТЖС. 2008. Том 4. № 2
селения России — русские, а различия в уровне социально-экономического развития между регионами просто катастрофичны. Но главное отсутствуют политические элиты — центральные и региональные, способные принять и соблюдать предлагаемые Лейп-хартом четыре обязательных «правила игры».
Кроме того, федерализм это не неизменная данность, это процесс, предъявляющий очень высокие требования, как к политическим элитам, так и к гражданам. Как писал еще в начале ХХ в. известный российский правовед А. С. Ященко, «...форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка, неустойчива и слаба; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам и в особенности решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральными и местными властями» (цит. по: Карапетян, 1999, с. 17-18). Утверждать, что в России наличествуют данные условия нормального функционирования этнофе-дерации, не будет, как я думаю, даже уважаемый коллега Фарукшин.
В целом же международный опыт свидетельствует, что при решении «этнической проблемы» наиболее успешные мультиэтнич-ные западные демократии чаще идут не по пути создания этнофе-дераций, а по пути «распредмечивания» и деполитизации этнического фактора, в рамках политики мультикультурализма, демонтажа институтов, связывающих этничность и власть, этничность и государство, что достигается за счет подчеркивания процессуального характера этничности, множественности социальных идентичностей и идеи «гражданской нации», что не позволяет признать этнофеде-рализм оптимальным способом решения этнических проблем в «многонациональном» государстве.
Все сказанное выше о недостатках этнофедерализма отнюдь не означает, что автор предлагает «с сегодня на завтра» отказаться от национально-территориального принципа в построении Российской Федерации, да это и не возможно практически. Моя цель показать: 1) что существуют и более оптимальные и менее конфликтные способы решения проблем сохранения идентичности в мультиэтниче-ских государствах; 2) что права индивида, независимо от его этнической, расовой или конфессиональной принадлежности, а также места жительства, имеют приоритет по отношению к правам любых групп, в том числе этнических.
В заключение несколько слов по поводу прегрешений, за которые меня «отечески пожурил» старший коллега — профессор М. Х. Фарукшин. Начнем с его иронического замечания об «огром-
ных преимуществах республик перед другими субъектами Российской Федерации». Действительно закрепленные в Конституции РФ преимущества национальных республик на первый взгляд минимальны. Однако они очень даже заметны в тех двусторонних договорах, которые заключили многие национальные республики и Татарстан в том числе (конечно же, первым — 15 февраля 1994 г.) с федеральным центром, опираясь как раз на положения части 3 ст. 11 Конституции. И рассмотрение этих экономических преференций и налоговых льгот (действительно с некоторыми фактическими ошибками), которое осуществлено на стр. 310-311 моего учебника «Эт-нополитология», и дает ответ на вопрос уважаемого коллеги «Где здесь нарушения принципа равноправия?» (с.2). Впрочем, профессор Фарукшин является сторонником такого рода асимметрии, в одной из своих недавних статей он писал: «Необходимо, таким образом, констатировать наличие противоречия между доктриной и конституционным принципом равноправия субъектов федерации, с одной стороны, и функционированием федеративной системы и юридически и фактически в режиме асимметрии — с другой. Выход из этого противоречия один: официально признать и узаконить асимметричность в организации и политике федерации и найти адекватные правовые формы ее выражения» (Фарукшин, 2007, с. 190). А вот с этим нарушением принципа социальной справедливости я, как и многие мои коллеги, согласиться не можем, поскольку (как свидетельствует российский опыт 1990-х гг.) это резко повышает конфликтный потенциал федерализма.
В целом мой старший коллега злоупотребляет хорошо известным способом дискредитации оппонента. Цитата вырывается из контекста, а праведный гнев критика обрушивается на голову нерадивого автора. Чтобы не быть голословным, приведем примеры. Так, мой старший коллега пишет: «Без всяких доказательств В. А. Ачкасов утверждает, что «все республики дотируются из федерального бюджета, значит за счет — за счет краев и областей. Удивляет, мягко говоря, неосведомленность автора» (с. 2, сноска). Так вот, если вернуть цитату в контекст, то выяснится, что, во-первых, речь идет о 1990-х годах, во вторых, о том, что только с 1996 г. Татарстан, Башкортостан и Саха Якутия стали отдавать менее трети собранных на территории республик налогов в федеральный бюджет, а до этого все собранные налоги оставляли себе, при этом продолжая получать деньги из федерального центра. И далее, «налоги с республик все последние годы остаются в 2-5 раз ниже ставок налогов утвержденных для других субъектов РФ» (с. 311). Именно это позволило утверждать, что все республики дотируются за счет краев и областей.
Далее, уличая меня в юридической безграмотности, мой старший коллега пишет, что «на с. 307 утверждается, что в Конституции четко не оговорено, в каких случаях федеральный парламент может издавать законы в сфере совместной компетенции. Это дает возможность субъектам Федерации использовать тактику «"независимого правового поля", осуществляя нормативную экспансию», и побивает меня цитатой из ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Однако профессор Фарукшин отлично знает, что положения Конституции «не указ» для наших политических элит, и в 1990-е годы субъекты федерации нарушали ее несчетное число раз. В частности, учебнике «Этнопо-литология» приводятся данные о том, что в 1997 г. Минюст РФ сообщил, что 16 тыс. законов, изученных министерством за предшествующие два года, нарушают федеральную Конституцию (с. 308).
Неудовольствие моего старшего коллеги вызывает и то, что «в учебнике, рассчитанном на современную студенческую молодежь», я использую данные, касающиеся 1990-х годов, и вспоминаю положения Конституций республик, которые были отменены в 2001-2002 гг., мол, «кто старое вспомянет, тому глаз вон». Действительно в 2000-е годы ситуация в отношениях по линии «Центр-регионы» радикально изменилась, маятник качнулся в другую сторону, федеральный центр окреп, и теперь уже федеральные власти, нарушая Конституцию, лишают субъекты остатков политической и бюджетной автономии. Однако ситуация опять может измениться, благоприятная для России экономическая конъюнктура не вечна, и маятник может пойти обратно.
При этом, насколько мне известно, лидеры республик, которые, по словам моего старшего коллеги, «одни открыто, другие скрытно, прячась за чужие спины, поощряли сепаратистские устремления» (с. 9), по прежнему на своих местах и, думаю, не утратили вкус к власти и ее неформальному перераспределению в свою пользу «во имя интересов своего народа». Поэтому в условиях экономических неурядиц вновь может возникнуть мощная мотивация «спасться в одиночку» и возникнет угроза распада России, которая опять же, скорее всего, будет исходить из национальных республик.
И последнее. В заключение этого краткого обзора я с определенным удовлетворением возвращаю моему старшему коллеге цитату: «Любой человек, в том числе и политик высокого ранга, обладает правом на собственное мнение по данному вопросу (этнофеде-рализма. — В. А.), только вот аргументы, приводимые в защиту мнения, должны быть убедительны и корректны».
Ачкасов В. А- Конфликтный потенциал этнофедерализма Литература
Авксентьев В. А. Этническая конфликтология. В поисках научной парадигмы. Ставрополь, 2001.
Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.
Галлямов Р. Политические элиты российских республик: особенности трансформации в постсоветский период // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе / Под ред. А. Мельвиля. М.,1999.
Давыдов А. Преодолевая стереотипы. Российско-индийские отношения в год 60-летия // Россия в глобальной политике. 2007. Т. 5. № 4. Июль-август.
Демократическое правовое государство и гражданское общество в странах Центрально-Восточной Европы. М., 2005.
Захаров А. E pluribus unum. Очерки современного федерализма. М., 2003.
Карапетян Л. М. Федерализм и права народов: Курс лекций. М., 1999.
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М., 1997.
Морозов А. Конец бельгийской лаборатории? // Дело. СПб., 2006. 7 ноября.
Ноженко М. Национальные государства в Европе. СПб., 2007.
Фарукшин М. Х. Институциональные пробелы в российском федерализме // Демократия и федерализм в России / Отв. ред. Ю. А.Красин, М. Х. Фарукшин. М., 2007.
Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000.
Филиппова Н. А. Разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации: особенности национальной модели и новая региональная политика // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. СПб., 2007. Т. 3. № 3.
Elazar D. J. (ed.). Federal Sistems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Essex, 1991. P. X.
Horowitz D. Ehtnic groups in conflict. Berkeley, 1985.
Kymlicka W. Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford, 1995.
McCarry J., O'Leary B. Introduction: The Macro-Political Regulation of Ethnic Conflict // The Politics of Ethnic Conflict Regulation: Case Studies of Protracted Ethnic Conflict. London; New-York, 1993.
Schlegel D. (Hrsg.). Der neue Nationalismus. Ursachen, Chancen, Gefahren. Schwalbach, 1994.
ПОЯИМЭКС- 2008. Том 4. № 2
