CC BY
65Взгляд, размышления, точка зрения
УДК 354 : 34
Константин Анатольевич ИШЕКОВ,
доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, профессор кафедры юридических дисциплин филиала Российского государственного гуманитарного университета в г. Домодедово, доктор юридических наук, доцент
Роман Владимирович ДОРОГИН,
преподаватель кафедры конституционного и административного права Саратовского военного ордена Жукова Краснознаменного института Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
CONFLICT OF INTEREST IN PUBLIC ADMINISTRATION: CURRENT ISSUES OF THEORY AND PRACTICE OF LEGAL REGULATION
В статье раскрывается содержание относительно нового правового института «конфликт интересов», анализируется специфика его нормативного правового регулирования и реализации применительно к отношениям, возникающим в сфере государственного управления. В ходе исследования авторы приходят к выводу о наличии ряда пробелов и противоречий в законодательной дефиниции рассматриваемой и смежной с ней категории «личная заинтересованность», предлагают варианты приведения данных понятий в соответствие со сложившейся международной практикой и развивающимися правовыми отношениями.
The content of the relatively new legal institution «conflict of interest» is considered in the article; the specifics of its regulatory legal regulation and implementation with regard to relations arising in the field of public administration is analyzed. In the course of the study, the authors come to the conclusion that there are a number of gaps and contradictions in the legislative definition of the category of «personal interest» under consideration and the related category and offer options for bringing these concepts into line with established international practice and developing legal relations.
Ключевые слова: государственная служба, коррупция, конфликт интересов, должностные лица, противодействие коррупции, личная заинтересованность, законодательство, правовое регулирование.
Keywords: public service, corruption, conflict of interest, officials, anti-corruption, personal interest, legislation, legal regulation.
Понятие «конфликт интересов» - категория, охватывающая наиболее значимые стороны государственного управления, затрагивающая узловые вопросы политической и экономической деятельности государства, правовой жизни общества. Конфликт интересов возникает в среде особой категории граждан, как правило, носителей властных полномочий, которые могут иметь личную заинтересованность, препятствующую объективному и беспристрастному исполнению ими должностных или служебных обязанностей, осуществлению принадлежащих им полномочий. При наличии конфликтной ситуации подвергаются опасности не только охраняемые государством ценности и интересы. Становятся уязвимыми и сами должностные лица, у которых возникает соблазн получить доход, совершив при этом коррупционное правонарушение, за которое впоследствии они могут понести наказание, предусмотренное действующим законодательством.
В современной науке и практике сложилось мнение о том, что юридическая конструкция «конфликт интересов» находится в тесной взаимосвязи с понятием «коррупция», является одной из основных причин коррупционных правонарушений [7, с. 102], основой данной категории правонарушений [1, с. 51-62].
Между тем коррупция и конфликт интересов - явления не тождественные. Как отмечено в Руководстве ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе, конфликт интересов нельзя отождествлять с коррупцией ipso facto (в силу самого факта)1. Конфликт интересов может создавать коррупционные
риски или предшествовать коррупционной деятельности, но не всегда эта ситуация приводит к факту совершения коррупционного правонарушения. Данный подход был широко воспринят в научной среде, о чем свидетельствуют многочисленные публикации в юридической литературе [3, с. 9-10; 4, с. 69; 8, с. 110].
Несмотря на закрепление в 2008 г. законодательной дефиниции «конфликт интересов» в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - Закон о противодействии коррупции) и уточнение ее формулировки в 2015 г.2, в отношении данной категории продолжается научный дискурс. Отсутствует единство в ее понимании и интерпретации в правоприменительной практике. Как справедливо отмечено, это понятие толкуется правоприменителями исходя и сообразуясь с «духом» соответствующего закона - о противодействии коррупции, о государственной службе, муниципальной службе и т.д. Кроме того, содержание понятия «конфликт интересов» может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации [6, с. 40]. Видимо, не случайно в законодательном определении конфликта интересов существует оговорка, что указанная дефиниция распространяется именно на данный Федеральный закон. Однако, как показывает анализ законодательства о государственной службе, о статусе должностных лиц, занимающих государственные должности в органах государственной власти, в законодательных нормах, посвященных конфликту интересов, содержится отсылка именно к ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции»3. В качестве исключения можно указать на аналогичную,
1 URL: http://www.oecd.org/governance/ethics/conflict-of-interest.
2 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов : Федеральный закон от 05.10.2015 N 285-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 41 (ч. 2), ст. 5639.
3 Статья 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (в ред. от 08.06.2020) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31, ст. 3215; статья 71 Федерального закона от 30.11.2011 N 342-ФЗ (в ред. от 16.12.2019) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 49 (ч. 1), ст. 7020; статья 72 Федерального закона от 23.05.2016 N 141-ФЗ (в ред. от 16.12.2019) «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. N 22, ст. 3089.
Взгляд, размышления, JKII точка зрения а-йй*
но несколько иначе сформулированную дефиницию конфликта интересов в ст. 3 «Требования, предъявляемые к судье» Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».
В связи с изложенным оговорка в ст. 10 Закона о противодействии коррупции о том, что «под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация...», представляется излишней. Данная дефиниция фактически стала универсальной и касается подавляющего большинства лиц, в чьи обязанности входит принятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Такой подход согласуется и с официальной доктриной, обозначенной в Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденном Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. N 378, где в качестве одной из задач запланированных мероприятий указано обеспечение единообразного применения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в целях повышения эффективности механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
Еще одно противоречие, связанное с нарушением правил законодательной техники, заключается в том, что в понятии, содержащемся в ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», конфликт интересов упоминается дважды, а именно при характеристике лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Таким образом, определяемый термин интерпретируется с использованием того же термина, но уже определяющего данное понятие. Решение этой проблемы видится в использовании отсылочного способа изложения данной нормы-дефиниции. С учетом того, что перечень
лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, содержится в ч. 3 ст. 10 рассматриваемого закона, ч. 1 этой статьи можно было изложить в следующей редакции: «Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, указанного в ч. 3 ст. 10 настоящего Федерального закона, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».
Вместе с тем нельзя не отметить, что перечень лиц, указанных ч. 3 ст. 10 Закона о противодействии коррупции, является открытым, в связи с чем в литературе высказываются справедливые суждения о том, что после внесения изменения в определение понятия «конфликт интересов» оно стало еще больше запутанным, не ясен четкий перечень лиц, охватываемых данным понятием. Теперь к этим лицам относятся не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные и муниципальные должности, работники государственных и негосударственных организаций [4, с. 70]. Анализ федерального законодательства показывает, что в круг иных лиц включены члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы1, федеральные министры2, судьи3, Генеральный прокурор РФ4, Председатель Следственного комитета РФ5 и другие лица, занимающие государственные должности Российской Федерации.
В определении раскрывающей понятие «конфликт интересов» категории «личная заинтересованность» также присутствуют пробелы правового регулирования. Так, в ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции под личной заинтересованностью
1 Статья 6 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЭ (в ред. от 24.04.2020) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 2, ст. 74.
2 Статья 11.1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2016) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51, ст. 5712.
3 Статья 3 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 (в ред. от 02.08.2019) «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30, ст. 1792.
4 Статья 40.2 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (в ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47, ст. 4472.
5 Статья 13 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ (в ред. от 27.12.2019) «О Следственном комитете Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 1, ст. 15.
понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ), т.е. подразумевается лишь материальный интерес. Между тем становится очевидно, что личная заинтересованность в контексте предотвращения и урегулирования конфликта интересов должна соответствовать международно-правовым стандартам (например, ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции) и охватывать не только материальный аспект, но и интерес властного субъекта в приобретении нематериального блага (политических преференций, обещаний должности, награды, карьерного роста, выгод для членов семьи и т.п.) [5, с. 489]. К содержанию неимущественной (нематериальной) заинтересованности обращался Пленум Верховного Суда РФ, который еще в 2009 г. под иной личной заинтересованностью понимал стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. Как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности1. В связи с этим исследователи этой юридической категории справедливо указывают на необходимость восполнения данного пробела в законодательстве [2, с. 17].
Общие положения порядка урегулирования конфликта интересов установлены ст. 11 Закона о противодействии коррупции. Этот механизм несколько различается в отдельных законах. Так, в Федеральном законе «О го-
сударственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения служащего, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов» (ч. 3.1 ст. 19). Установлено, что непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего (ч. 3.2 ст.19).
Несколько иной алгоритм поведения предусмотрен для сотрудников органов внутренних дел (ст. 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»): сотрудник обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникновении или о возможности его возникновения сотрудник обязан в письменной форме уведомить непосредственного руководителя (начальника), как только ему станет об этом известно. Непосредственный руководитель (начальник), которому стало известно о возникновении или о возможности возникновения конфликта интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию. Эти меры могут состоять в изменении служебного положения сотрудника, вплоть до его отстранения от выполнения служебных обязанностей и (или) отказе сотрудника от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, а в отношении сотрудника, осуществляющего процессуальные полномочия, также его отвод или самоотвод.
Довольно схожий, но все же имеющий некоторые процедурные отличия от органов внутренних дел, порядок уведомления о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных)
1 О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 (в ред. от 11.06.2020) // Российская газета. 2009. 30 окт.
Взгляд, размышления, точка зрения
обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, существует для военнослужащих войск национальной гвардии Российской Федерации, лиц, проходящих службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющих специальные звания полиции. Указанный порядок установлен приказом Росгвардии от 13 февраля 2017 г. N 48 «Об утверждении порядка уведомления военнослужащими войск национальной гвардии Российской Федерации, лицами, проходящими службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющими специальные звания полиции, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов». Одной из особенностей данной процедуры в Росгвардии является обязательное рассмотрение поданного уведомления кадровым органом, который осуществляет подготовку мотивированного заключения по результатам рассмотрения, с последующей передачей в аттестационную комиссию.
Имеются особенности в процедуре урегулирования конфликта интересов и в Законе РФ о статусе судей, в ст. 3 которого предусмотрено, что в случае возникновения конфликта интересов судья, участвующий в производстве по делу, обязан заявить самоотвод или поставить в известность участников процесса о сложившейся ситуации. Из этого можно сделать ряд выводов:
1) по смыслу закона, если судьей выполнено требование об информировании, а от участников процесса после получения такой информации не поступило ходатайств об отводе судьи, ведение процесса судьей допустимо;
2) закон о статусе судей, основываясь на принципе независимости судей, предоставляет им больше самостоятельности в принятии процессуального решения, нежели государственным служащим в подобной ситуации, связанной с конфликтом интересов;
3) предусмотренная законом для судей процедура самостоятельного принятия решения о возможности продолжения процесса при отсутствии ходатайства участников о его отводе не исключает иной оценки этой си-
туации, связанной с конфликтом интересов, если судебное дело будет пересматриваться в апелляционном или кассационном порядке. И это не исключает вероятности изменения судебного решения в связи с недостаточно принципиальной оценкой судьей ситуации, а также вероятности вынесения в адрес судьи частного определения и даже привлечения его к дисциплинарной ответственности.
Относительная новизна антикоррупционных норм, в том числе о предотвращении и пресечении конфликта интересов, порождает различные подходы к их толкованию как в системе государственной службы различных видов и ведомств, так и в судах общей юрисдикции, рассматривающих административные иски по результатам применения антикоррупционного законодательства. Это потребовало специального целевого анализа Верховным Судом РФ такой судебной практики и разъяснения его позиции в специальных обзорах (Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков : утв. Президиумом ВС РФ 30 июля 2014 г.; Обзор практики применения судами в 2014-2016 годах законодательства РФ при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции : утв. Президиумом ВС РФ от 30 ноября 2016 г.).
Для обеспечения единого подхода к разрешению споров, связанных с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений, а также принимая во внимание допускаемые судами ошибки, в Обзоре, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г., выделяются следующие основные правовые позиции:
1) суды нередко не рассматривают заявления прокуроров о наличии конфликта интересов или возможности его возникновения в связи с разрешением спора о праве на прохождение государственной или муниципальной службы;
2) госслужащий (муниципальный служащий) обязан в письменной форме уведомить непосредственного руководителя о наличии конфликта интересов или об угрозе его возникновения до начала исполнения соответствующих должностных обязанностей;
3) госслужащий (муниципальный служащий) даже при добросовестном, объективном, беспристрастном исполнении служебных (должностных) обязанностей, которые могут создать вероятность получения доходов лицами, состоящими с ним в близком родстве или свойстве либо связанными с ним имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями, является основным участником конфликта интересов.
Анализ указанных обзоров свидетельствует о том, что особое внимание придается именно предупреждению и преодолению в практике государственно-служебных отношений конфликта интересов как особого средства предупреждения коррупции, а суды вносят существенный вклад в попытки преодоления коррупции.
Препятствием в разрешении возникшего конфликта интересов в сфере государственного управления также становится объективно существующая незаинтересованность должностных лиц в оглашении подобных ситуаций, особенно в случаях, когда конфликт интересов, личная заинтересованность по различным причинам не были заявлены заранее (не только умышленная попытка скрыть личную заинтересованность, но невнимательность, халатность, непредусмотрительность, попустительство и пр.). В действительности это грозит негативными последствиями не
только для их личных интересов, но и для оценки статуса государственного (муниципального) органа, особенно в глазах общественности, вышестоящих административных структур. В связи с этим особую роль в борьбе с коррупцией, которая является следствием личной заинтересованности, приобретают институты гражданского общества: общественные организации, независимые средства массовой информации. Неоспоримое значение также имеют гласность результатов рассмотрения жалоб и иных обращений граждан, создание общественных советов при различных органах государственной и муниципальной власти и другие формы общественного контроля за законностью деятельности публичной власти.
В заключение требуется подчеркнуть, что полное устранение конфликта интересов из сферы государственного управления, как, впрочем, и коррупции, практически невозможно. Об этом свидетельствует и мировой опыт. Но для эффективной реализации антикоррупционной политики, минимизации отрицательных последствий конфликта интересов на всех уровнях власти необходимо не только предупреждать, но и наказывать виновных. Крайне важно в каждом случае возникновения конфликта интересов анализировать причины и условия его возникновения, обобщать и освещать положительный опыт предупреждения коррупции в средствах массовой информации, внедрять в общественное сознание понимание вредного и общественно опасного характера коррупционного поведения.
Взгляд, размышления, точка зрения
Библиографический список
1. Ильяков, А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления : дис. ... канд. юрид. наук / А.Д. Ильяков. - М., 2015.
2. Капинус, О.С. Правовые проблемы предупреждения конфликта интересов в системе государственного управления / О.С. Капинус // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2018. - N 3 (70).
3. Костюк, О.Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации : автореф. дис. . канд. юрид. наук / О.Н. Костюк. - М., 2012.
4. Малеванова, Ю.В. Урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе как антикоррупционный инструмент профилактической работы в государственных органах / Ю.В. Малеванова // Основополагающие вопросы публичного управления в современной России : сборник научных трудов по материалам VII Саратовских правовых чтений «Право, наука, образование: традиции и перспективы» (междунар. научно-практ. конф.) (Саратов, 29-30 сентября 2016 г.) / под ред. А.Ю. Соколова. - Саратов, 2016.
5. Милушева, Т.В. Конструкция «конфликт интересов»: вопросы правового регулирования / Т.В. Милушева, Т.В. Касаева // Юридическая техника. - 2013. - N 7-2.
6. Ноздрачев, А.Ф. Конфликт интересов, происхождение и определение понятия / А.Ф. Ноздрачев // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование : научно-практическое пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова [и др.] ; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М., 2016.
7. Овчинко, О.А. К вопросу о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной службе / О.А. Овчинко, О.А. Юсупова // NovaUm.Ru. - 2017. - N 9.
8. Чаннов, С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов / С.Е. Чаннов // Государственный аудит. Право. Экономика. - 2012. -
N 2.
