CC BY
81УДК 34.037
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ: ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ
Попова Е. И.
Восточно-Сибирский филиал Российского государственного университета правосудия, г. Иркутск, Россия
Аннотация. Отмечается, что коррупция - явление, известное всем странам, а ее угрозы и необходимость борьбы с ней признаются как на международном уровне, так и на уровне отдельных стран. Подчеркивается, что в результате этого нормы, устанавливающие запреты для должностных лиц, порядок разрешения ситуаций, связанных с коррупционными рисками, в том числе ситуации конфликта интересов, регламентируются в международных нормативных актах и национальном законодательстве. Обращается внимание на то, что государственные и муниципальные служащие зачастую сталкиваются с ситуациями, предполагающими конфликт интересов. Сделан вывод, что исчерпывающего перечня ситуаций, при которых имеет место конфликт интересов, в настоящее время не предложено. Выделяются и раскрываются обстоятельства (признаки), свидетельствующие о наличии конфликта интересов.
Ключевые слова: должностное лицо, должностные обязанности, злоупотребление, коррупция, коррупционные риски, конфликт интересов, преступление.
œNFLICT OF INTEREST: CONCEPT AND SIGNS
Popova E. I.
East Siberian Branch of the Russian State University of Justice, Irkutsk, Russian Federation
Abstract. Corruption is a phenomenon known to all countries. Its threats and the need to combat this negative social phenomenon are recognized both at the international level and at the level of individual countries. As a result, the norms establishing prohibitions for officials, the procedure for resolving situations related to corruption risks, including situations of conflict of interest, are regulated in international regulations and national legislation. The article draws attention to the fact that state and municipal employees often face situations involving a conflict of interests. The author comes to the conclusion that an exhaustive list of situations in which there is a conflict of interest is not currently offered. The circumstances (signs) indicating the presence of a conflict of interests are highlighted and disclosed.
Keywords: official, official duties, abuse, corruption, corruption risks, conflict of interest, crime.
Конфликт интересов в настоящее время зачастую обязательная тематика, изучаемая в рамках различных семинаров, тренингов, курсов повышения квалификации, иных занятий по антикоррупционному
направлению, организуемых для
государственных гражданских и
муниципальных служащих. Это вполне закономерно, если учесть, что названные категории лиц в своей профессиональной деятельности достаточно часто сталкиваются с ситуациями, связанными с коррупционными рисками. Нужно отметить, что это типично не только для нашей страны. Опасности, которые обусловливает конфликт интересов, давно признаны на международном уровне. К примеру, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц в разделе, посвященном коллизии интересов и отказу от права, называет целый ряд правил, которые должны соблюдать такие субъекты. В их числе:
не использовать свое официальное положение для неподобающего извлечения личных, в том числе финансовых, выгод для себя и своих семей; не принимать участия ни в каких сделках, не занимать никакого положения, не выполнять никаких функций и не иметь никаких финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые
несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением; сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли, которые могут привести к возможной коллизии интересов; не пользоваться недолжным образом
государственными денежными средствами, собственностью, услугами или информацией, полученной ими при исполнении или в результате исполнения ими своих служебных обязанностей, для осуществления
деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций; действовать сообразно с мерами, установленными законом или административными положениями, для того, чтобы после ухода со своих официальных должностей они не злоупотребляли своим прежним служебным положением (ч. 4 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц)1. Большая часть из вышеприведенных положений находит конкретизацию и развитие в национальном законодательстве: ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ2, ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ3, ст. 12—12.5, 13, 15—24 и др. Типового кодекса этики и служебного поведения
государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих4 и многих других.
В целом термин «коррупция» произошел от латинских слов сог^ (солидарность) и гитреге (ломать, растлевать, повреждать). В результате образовался самостоятельный термин соггитреге, предполагающий коллективную деятельность по нарушению каких-либо устоев. Несмотря на большое число иных определений, предлагаемых разными авторами, полагаем, что именно в приведенном толковании достаточно четко прослеживаются одни из ключевых признаков рассматриваемого негативного социального явления. Речь о том, что коррупция: предполагает отношения, в которых участвуют не менее двух субъектов, в той или иной мере осознающих, что своими действиями (бездействием) они
1 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц : принят резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12 дек. 1996 г. URL: https://www.un.org (дата обращения: 10.05.2022).
2 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ / / Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
3 О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
4 Типовой кодекс этики и служебного поведения
государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих : одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции от 23 дек. 2010 г. (протокол
№ 21). URL: https://base.garant.ru
нарушают установленные правила поведения (нормы законодательства, этические требования и пр.), каждый из которых преследует свои цели (зачастую направленные на удовлетворение
материальных потребностей, обогащение), не желает, чтобы эти отношения были преданы огласке.
«Трансперенси Интернешнл» (Transparency International) предлагает понимать под коррупцией злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды5. В Справочном руководстве о мерах государственного регулирования, направленных на повышение добропорядочности компаний, под этим негативным социальным явлением
предлагается6 понимать злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях7. В целом следует заметить, что зарубежные нормативные акты, в том числе международного характера, практически не дают определения термина коррупции, раскрывая его через перечисление тех деяний, которые следует определять как коррупцию.
К примеру, в Межамериканской конвенции о борьбе с коррупцией, подписанной в
г. Каракас 29 марта 1996 г., дается следующий открытый перечень деяний, которые образуют коррупцию:
а) вымогательство или принятие, прямо или косвенно, правительственным
должностным лицом или человеком, который находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя, или для любого третьего лица, или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;
5 The Anti-Corruption Plain Language Guide. URL: https:/ /www.transparency.org
6 Заметим, что в документе не предлагается оригинального определения термина, а дается отсылка к ранее опубликованным работам ряда авторов.
7 Справочное руководство: меры государственного регулирования, направленные на добропорядочности компаний / / Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. URL: https: / / www.unodc.org/ documents
/ corruption/Publications/2015/Resource_Guide_on_State_Me asures_for_Strengthening_Corporate_Integrity_-_Russian.pdf (дата обращения: 10.05.2022).
b) предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительственному должностному лицу или человеку, который находится на государственной службе, предметов денежно-кредитного значения или другой выгоды в виде подарка, покровительства, обещания или преимущества для себя или для любого третьего лица или объекта в обмен на любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий должностным лицом;
c) любое действие или бездействие при выполнении служебных полномочий правительственным должностным лицом или человеком, который находится на государственной службе, в целях незаконного извлечения выгоды для себя или для третьих лиц;
d) незаконное использование или умышленное сокрытие имущества, полученного от любой деятельности, указанной в этой статье;
e) участие в качестве главы или его помощника, подстрекателя, сообщника или соучастника по факту, или иным другим способом в совершении или попытке совершения преступления, или в любом объединении или заговоре о совершении преступления, или в любом действии, упомянутом в этой статье1.
В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, которая была принята в Страсбурге в 1999 г. и ратифицирована Российской Федерацией 25 июля 2006 г., называются следующие проявления коррупции: активный и пассивный подкуп национальных публичных
должностных лиц, подкуп иностранных публичных должностных лиц, подкуп членов иностранных публичных собраний, активный и пассивный подкуп в частном секторе, подкуп должностных лиц международных
организаций, подкуп членов международных парламентских собраний, подкуп судей и должностных лиц международных судов, злоупотребление влиянием в корыстных целях,
отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией2.
Российский законодатель также не дает точного определения термину «коррупция». В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — ФЗ «О противодействии коррупции») под этим явлением понимается:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица3.
Как видим, выгода является одним из ключевых критериев при отнесении того или иного действия (бездействия) к
коррупционному. Здесь, полагаем, уместно обратиться к толкованию слова «выгода». К примеру, в одном из экономических словарей выгода — это получение определенных преимуществ, дополнительного дохода, прибыли [1, с. 228]. В свою очередь, Д. Н. Ушаков под выгодой предлагает понимать прибыль, извлекаемую из чего-нибудь, преимущество, интерес (чаще материальный) [4]. В Толковом словаре под редакцией С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой выгода — это польза, преимущество [3]. В числе синонимов рассматриваемого слова
называются выгода, барыш, польза, прибыль, выручка, доход; расчет, преимущество, интерес [2].
Таким образом, можно заключить, что выгода предполагает прежде всего заинтересованность в получении
материальных выгод. Однако не только. Речь может идти и о иной извлекаемой пользе. Вероятно, именно такое расширенное
1 Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией / / Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://docs.cntd.ru (дата обращения: 10.05.2022).
2 Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999). URL: http://www.consultaat.ru (дата обращения: 10.05.2022).
3 О противодействии коррупции : федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-Ф3. URL: http://www.coasultaat.ru (дата обращения: 10.05.2022).
толкование коррупции легло в основу определения конфликта интересов как одного из ее проявлений. Под ним, как следует из ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции», понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Анализ действующего законодательства позволяет заключить, что исчерпывающего перечня ситуаций, при которых имеет место конфликт интересов, в настоящее время не предложено. Вряд ли мы увидим такой перечень в ближайшее время. Это связано с тем, что как коррупционная может быть определена фактически любая ситуация, при которой у субъекта (государственного гражданского служащего, муниципального служащего) возникает прямая или косвенная заинтересованность в получении выгод вопреки интересам службы.
Здесь принципиально важно обратить внимание на то, что конфликт интересов имеет место только при одновременном наличии таких обстоятельств (признаков), как:
1. Личная заинтересованность (прямая или косвенная).
2. Фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности.
Должностное лицо должно обладать необходимыми для исполнения должностных обязанностей полномочиями, которые, в частности, выражаются в его праве принимать управленческие решения или участвовать в принятии таких решений, в том числе участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов, локальных актов организаций и т. д. В рамках реализации своих полномочий должностное лицо может
самостоятельно совершить действия (бездействие) для реализации личной заинтересованности, а также дать поручение или оказать иное влияние на подчиненных или подконтрольных ему лиц,
в компетенцию которых входит непосредственное совершение действия (бездействие), которое приводит (может привести) к получению доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная
заинтересованность.
3. Наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная
заинтересованность, и реализацией
(возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий1.
Каждое из этих обстоятельств (признаков) должно быть бесспорно установлено. В противном случае нельзя однозначно утверждать, что имеет место конфликт интересов.
Список литературы
1. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М. : ИНФРА-М. 1999. 479 с.
2. Словарь русских синонимов и сходных по смыслу выражений / под ред. Н. Абрамова. М. : Русские словари, 1999. URL: https://dic.academic.ru/
3. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь. URL: https://dic.academic.ru/
4. Ушаков Д. Н. Толковый словарь. URL: https://dic.academic.ru
Попова Елена Ильинична - доктор юридических наук, доцент, старший научный сотрудник, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности, Восточно-Сибирский филиал Российского государственного университета правосудия, г. Иркутск, Россия, e-mail: popovaelena03@yandex.ru
Popova Elena Ilinichna - Doctor of Law, Associate Professor, Senior Researcher, Associate Professor of the Department of Organization of Judicial and Law Enforcement Activities, East Siberian Branch of the Russian State University of Justice, Irkutsk, Russian Federation, e-mail: popovaelena03@yandex.ru
1 Методические рекомендации Минтруда России по вопросам привлечения к ответственности должностных лиц за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов. URL: https://mintrud.gov.ru (дата обращения: 10.05.2022).
