CC BY
39
УДК 338.27: 620.92
Т.В. Малинина, М.С. Шклярук
КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМ ПОДДЕРЖКИ РАЗВИТИЯ ВОЗОБНОВЛЯЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ЭНЕРГИИ
Система поддержки развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) - это совокупность экономических инструментов поддержки (мероприятий), осуществляемых государством и направленных на создание таких условий в экономике страны, при которых в процессе деятельности субъектов рынка электроэнергии и мощности стимулируется внедрение ВИЭ в заданном объеме и к определенному сроку.
Государственная политика России в сфере использования возобновляемых источников энергии на период до 2030 г. согласно «Энергетической стратегии-2030» предусматривает ряд мер, призванных обеспечить увеличение доли потребления электроэнергии от ВИЭ в совокупном объеме потребления электрической энергии (кроме ГЭС мощностью свыше 25 МВт) с 0,9 % в 2008 г. до 2,5 % к 2015 г. и до 4,5 % к 2020 г., что составляет около 80 млрд кВт-ч выработки электроэнергии с использованием ВИЭ в 2020 г. (при 8,5 млрд кВт-ч в настоящее время) [1].
В Федеральном законе № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» закреплен базовый подход к поддержке ВИЭ путем установления надбавки к рыночной цене, а с 2012 г. - параллельный принцип поддержки через рынок мощности, не имеющий аналогов в мировой практике. В целом Россия в области ВИЭ отстает от мировой тенденции, усилившейся в 2011 г. после принятия рядом стран решения об отказе в будущем от использования атомной энергии. Германия в новой энергетической стратегии ставит цель к 2050 г. не менее 80 % потребления электроэнергии обеспечивать от ВИЭ. С целью снижения зависимости от импорта энергоносителей Дания приняла решение о переходе к 2050 г. на стопроцентное использование ВИЭ с целью отказа от импорта природного газа.
Для формирования оптимальной модели поддержки развития ВИЭ в определенных экономических условиях необходимо располагать такой системой критериев оценки модели и ее элементов, которая позволит сделать обоснованный выбор. Рассмотрим существующие модели поддержки развития ВИЭ и критерии их оценки.
Традиционно основными моделями поддержки развития ВИЭ являются ценовые модели (feed-in-tariff - модель фиксированной оплаты и premium tariff - модель с надбавками к рыночной цене) и модели, ориентированные на объемы производства (модель квот с торгуемыми сертификатами и модель тендеров).
Для развития ВИЭ имеет значение не только принципиальный выбор модели поддержки, но и то, как будет реализован на практике принцип действия, заложенный в каждой из моделей. В литературе при рассмотрении этого вопроса выделяют различные элементы, определяющие конкретное воплощение модели поддержки. Теоретические принципы действия инструментов поддержки позволяют их сгруппировать (см. табл. 1).
Для создания эффективной системы поддержки развития ВИЭ простого выбора принципа поддержки (одного элемента из первой группы) недостаточно. Необходимо реализовать свойство моделей поддержки создавать стимулы для развития ВИЭ с использованием динамических эффектов и с учетом рисков субъектов. Это достигается путем выбора наилучшего сочетания вариаций всех элементов для решения определенных задач и с учетом условий, характерных для конкретной страны. При этом каждый элемент системы поддержки и их совокупность могут быть оценены по различным критериям.
4
Экономико-математические методы и модели.
Таблица 1
Элементы системы поддержки развития ВИЭ
Элемент Описание элемента
1. Элементы, определяющие принцип поддержки
Гарантированная оплата Набавки к рыночной цене Квоты Тендер Установление фиксированной цены для электроэнергии от ВИЭ Введение надбавки для электроэнергии от ВИЭ Введение обязательной квоты потребления электроэнергии от ВИЭ, подтверждаемой сертификатами Условия поддержки определяются в результате конкурсного отбора
2. Элементы, определяющие объем поддержки
Тип установления цены/ объема Адаптация заданных цен, надбавок, квот Гарантия приобретения электроэнергии от ВИЭ Продаваемость сертификатов Цену или объем устанавливают в виде доли от рыночной цены или потребления, или в виде абсолютных значений Механизм, изменяющий цены (квоты) при изменении рыночных условий, определен заранее или адаптация происходит отдельным решением по итогам изменений Вводится обязанность по приобретению электроэнергии от ВИЭ в полном объеме, в определенном объеме или только обязанность по приобретению сертификатов Сертификаты, подтверждающие производство электроэнергии от ВИЭ, выступают отдельным предметом купли-продажи
3. Элементы, определяющие динамику поддержки
Длительность
Интенсивность
Снижение
Срок поддержки может быть ориентирован на срок окупаемости инвестиций, срок эксплуатации или равен другому значению. Также поддержка может ограничиваться единовременной льготой, например прямой поддержкой на этапе проектирования или ввода в эксплуатацию
Интенсивность поддержки зависит от размера и длительности минимально гарантированной платы, надбавок, заданных квот, их повышения, штрафов за их несоблюдение или объема и процедуры тендера
В механизме поддержки может быть предусмотрен механизм постепенного сокращения поддержки - путем снижения тарифов, надбавок, квот
4. Элементы, определяющие затраты
Дифференциация поддержки
Субъекты, на которых возложена обязанность по поддержке
Финансирование
Механизм компенсации затрат
Адаптация затрат к изменению рыночных цен
Трансакционные издержки
Наличие конкуренции между ВИЭ
Поддержка может быть различна для разных технологий использования ВИЭ
Обязанность по поддержке (путем приобретения электроэнергии или сертификатов) может быть возложена на сетевые или сбытовые компании, а также на потребителей
Финансирование затрат на поддержку ВИЭ обеспечивается через бюджет, фонды или потребителей
Определяет, как распределяются затраты между участниками рынка
Предусматривает снижение затрат на поддержку при росте рыночной цены и их увеличение при снижении цены
Зависят от необходимости введения новых субъектов рынка, дополнительных сервисных услуг, затрат на сбыт, иных изменений существующей структуры для поддержки ВИЭ
Поддержка создает конкуренцию внутри сектора ВИЭ или дифференцирована так, что конкуренция не возникает
^ЖауЧНО-ТеХНИЧеСКИе^еДОМОСТИ^ПбГПУ^-^О^^^КОНОМИЧеСКИе^аУКИ
Вопрос создания эффективной системы поддержки развития ВИЭ рассматривался в многочисленных исследованиях, например Дрилишем [2, с. 10], Лангнисом [3, с. 23-33] и др. Большое влияние на развитие системы поддержки оказали исследования по защите климата. Также эти вопросы традиционно рассматривались в экономике природопользования.
Рассматривая экономические критерии оценки системы поддержки развития ВИЭ можно выделить два следующих подхода.
Первый, применяемый в аналитических документах Европейского союза, основан на оценке эффективности системы поддержки с точки зрения достижения целевых показателей и привлекательности для инвестора. В этом случае основными критериями являются:
- индикатор оценки эффективности поддержки развития ВИЭ, определяемый как отношение планируемого роста объема генерации электроэнергии от ВИЭ за определенный период к остатку технического реализуемого потенциала по каждому виду ВИЭ;
- индикатор ожидаемой средней прибыли инвестора [7, с. 27-29; 44]. Последний индикатор в условиях Европейского союза служит показателем, влияющим на выбор инвестором страны для капиталовложений, а в дальнейшем выбор наилучшего варианта инвестиционного решения происходит из стандартных методов оценок целесообразности и эффективности вложения инвестиций.
Для России, не ставящей сопоставимых с Европой амбициозных целей по использованию ВИЭ, в качестве первого подхода к оценке системы поддержки в целом более обоснованным является использования индикатора достижения целевых показателей [1]:
О виэ
ВИЭвиэ = г
[ О^ виэ
где О™3 - планируемый или фактический объем генерации электроэнергии от ВИЭ для года О^жю - целевой индикатор для объема генерации электроэнергии от ВИЭ в 2020 г., составляющий 4,5 % от прогнозируемого объема производства электроэнергии (0,045 02020).
Для оценки эффективности инвестиций в российских условиях в отношении конкретных проектов целесообразно использовать оценку по системе взаимосвязанных показателей: чистого дохода, чистого дисконтированного дохода, индекса доходности, срока окупаемости (простого и дисконтированного) и внутренней нормы доходности.
Второй подход предусматривает комплексную оценку системы поддержки: с точки зрения инвесторов, потребителей, субъектов всей энергосистемы, а также государства. В этом случае исследования часто базируются на схеме оценки системы поддержки ВИЭ, разработанной Грос-секеттлером (Ого88екей1ег) [4] и Реннигсом (Яепшп§8) [5] и дополненной в начале 2000-х гг. другими авторами [6]. Схема оценки Гроссекет-тлера - Реннингса состоит из пяти последовательных этапов:
1. Формулирование целей, их уточнение и унификация. Данный этап предусматривает определение желаемых экологических, экономических, социальных целей, а также выработку целевых показателей и индикаторов.
2. Признание цели и ее легитимность. Этот этап вытекает из теории общественного договора и подразумевает принятие экономическими (социальными) субъектами цели и их согласие на расходование ресурсов для достижения поставленной цели.
3. Выбор уровня принятия решений. Третий этап предусматривает проверку соблюдения конгруэнтного принципа, включающего:
- принцип эквивалентности (круг потребителей блага должен совпадать с кругом плательщика за него);
- демократический принцип (круг тех, кто исполняет решение, должен совпадать с кругом уполномоченных контролировать исполнение решения);
- принцип непосредственного контроля (круг уполномоченных контролировать должен совпадать с фактически осуществляющими контроль). При этом на более высокий уровень должны быть делегирована только компетенции принятия тех решений, которые не могут быть решены на более низком уровне.
4. Экономическая оценка. Данный этап предусматривает оценку эффективности достижения
Экономико- математические методы и модели
цели, а также экономическую (статическую и динамическую) эффективность.
5. Институциональная управляемость. Система поддержки оценивается по критериям возможности внедрения в политический процесс и отрицательного влияния административного аппарата, а также проверяется на наличие конфликта интересов.
Основными преимуществами системы Грос-секеттлера является ее системность, последовательность оценки и комплексность. Выделяемые различными авторами критерии оценки системы поддержки развития ВИЭ практически всегда могут быть отнесены к одному из этапов Гроссе-кеттлера. В то же время Гроссекеттлер, выделяя первые два этапа (связанные с определением целей и их легитимизацией), не предлагает критериев оценки инструментов, а формулирует требования к содержанию планируемого инструмента. В этом случае данные требования могут служить простейшими критериями оценки - инструмент поддержки проверяется по принципу «да/нет», невыполнение одного из требований исключает возможность успешного внедрения планируемого инструмента. Однако на этапе экономической оценки Гроссекеттлер выделяет конкретные критерии, связанные с целями поддержки, которые под иными названиями сформулированы и другими авторами.
Применительно к российским условиям анализ исследований систем поддержки развития ВИЭ позволяет предложить следующий подход для оценки их эффективности, состоящий их трех этапов.
Первый этап предусматривает оценку элементов поддержки (см. табл. 1) по следующим критериям:
1. Формулирование целей.
2. Наличие целевых индикаторов.
3. Полнота определения ответственных субъектов. Оценивается, насколько полно учтены существующие условия развития ТЭК и экономики страны, определено ли - зачем, как и кем должен реализовываться инструмент поддержки, а также корреспондированность прав и обязанностей (любому праву владельца ВИЭ должна соответствовать обязанность определенного субъекта по обеспечению возможности реализации права).
4. Конфликтность.
Таблица 2
Критерии балльной оценки системы поддержки развития ВИЭ
Критерий Оценка Баллы
1. Эффективность по отношению Высокая 2
к цели (оценивается способность элементов поддержки обеспечи- Средняя 1
вать достижение целевых пока- Низкая 0
зателей при изменении условий)
2. Конформность: совместимость Высокая 2
с существующей системой экономических и правовых условий Средняя 1
в энергетике Низкая 0
3. Точность: способность предот- Высокая 2
вращать распространение льгот Средняя 1
на тех, кто не имеет на них права
(например, на конкурентоспособ- Низкая 0
ные технологии использования
ВИЭ), а также охват всех ВИЭ
4. Оценка трансакционных издержек Высокая -2
и издержек институциональных преобразований Средняя -1
Низкая 0
5. Степень стимулирования мини- Высокая 2
мизации издержек и инноваций при использовании ВИЭ Средняя 1
Низкая 0
6. Приспособляемость инструмента Высокая 2
к изменяющимся рыночным условиям (цене) Средняя 1
Низкая 0
7. Стимулирование учета факторов Высокая 2
спроса на рынке электроэнергии и графиков нагрузки потре- Средняя 1
бителей (производителями ВИЭ) Низкая 0
8. Способность гарантировать ин- Высокая 2
весторам возврат инвестиций и прибыль независимо от изме- Средняя 1
нения рыночных условий Низкая 0
9. Потребность в регулировании Высокая -2
и контролировании (со стороны государственных органов после Средняя -1
ее внедрения) Низкая 0
5. Практичность и возможность внедрения. Данный критерий подразумевает согласованность с выбранной политической и экономической стратегией страны и иными проводимыми в энергетике мероприятиями, возможность внедрения конкретного инструмента в политический и экономический процесс.
На данном этапе элементы оценивают по шкале «да/нет» в отношении возможных (или уже определенных) вариантов реализации элементов системы поддержки развития ВИЭ.
На втором этапе производится оценка по предлагаемым критериям (см. табл. 2), при этом оценка производится по балльной шкале. Балльная оценка позволяет также при необходимости выбора системы поддержки, ориентированной на конкретную политику в области ВИЭ, придавать большее значение отдельным критериям. Так, например, при необходимости быстрого внедрения системы поддержки и достижения целей такие свойства, как способность гарантировать достижение заданных целевых показателей и конформность, в силу важности могут получить двухкратный или трехкратный коэффициент.
На третьем этапе оценка производится в отношении всей системы, а не отдельных ее элементов по следующим критериям:
1. Эффективность поддержки с точки зрения инвесторов.
2. Эффективность поддержки с точки зрения потребителей.
При этом в первом случае применяются традиционные способы оценки эффективности инвестиций, а во втором - оценивается влияние выбранных вариантов поддержки на цену электроэнергии для конечных потребителей или иных субъектов, на которых будет возложено финансирование поддержки.
В результате первоначально определяется жизнеспособность системы поддержки развития ВИЭ, на втором этапе - выбор наиболее прогнозируемо успешных систем и на третьем - выбор эффективного варианта в зависимости от заданных целей. Примером различных целей может быть выбор между достижением целевых показателей в минимальные сроки или максимально возможных показателей за определенный период, обеспечением высокой прибыли инвесторам или минимизацией затрат потребителей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (утв. Распоряж. Правительства РФ № 1715-р от 13.11.2009 г.) [Текст]. - М., 2009.
2. Drillisch, J. Charakterisierung und Bewertung verschiedener Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung. Kurzexpertise im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie [Electronic resource] / J. Drillisch, W. Schulz, F. Starrmann; Energiewirtschaftliches Institut an der Universität Köln: 2000. Систем. требования: Adobe Acrobat Reader. - URL: http://www.energie-dialog2000.de/studien/expk2ewi.pdf (дата обращения: 11.03.2012).
3. Langniß, O. Die Förderung Erneuerbarer Energien als Regulierungsaufgabe [Electronic resource] / O. Langniß, J. Diekmann, U. Lehr; Forschungsbericht, BadenWürttemberg: 2007. Систем. требования: Adobe Acrobat Reader. - URL: http://bwplus.fzk.de/berichte/SBer/ BWK24011SBer.pdf (дата обращения: 12.03.2012).
4. Grossekettler, H. Zur theoretischen Integration der Wettbewerbs- und Finanzpolitik in die Konzeption des ökonomischen Liberalismus [Text] / H. Grossekettler // Systemvergleich und Ordnungspolitik, Jahrbuch für Neue Politische Ökonomie. - B. 10. - Tübingen, 1991. -S. 103-144.
5. Rennings, K. Nachhaltigkeit, Ordnungspolitik und freiwillige Selbstverpflichtun [Text] / K. Rennings, K.L. Brockmann, H. Koschel, H. Bergmann, I. Kuhn. -Heidelberg: Physica-Verlag, 1997. - 292 s.
6. Brauer, W. Ordnungspolitische Bewertung von Quotenhandelsmodellen zur Förderung erneuerbarer Energien im Stromsektor [Text] / W. Brauer, H. Bergmann // Zeitschrift für Energiewirtschaft. - 2001. - № 25. -S. 205-215.
7. Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen [Text]. Mitteilung der Kommission vom 07.12.2005. -K0M(2005). - 627.
