CC BY
85
себя просто полным хозяином положения. Мы это хорошо почувствовали, когда в ряде территорий Ставропольского края федеральные экспериментальные площадки, получившие гранты Министерства образования, тут же стали объектом пристального внимания со стороны местных управлений образования: их заставляли отдать часть гранта в пользу территории или даже местного управления. Хотя есть утверждённая смета, в которой такие отчисления не предусмотрены.
Но чем жёстче общий карательный режим финансово-хозяйственной деятельности, чем детализированнее статьи расходования школьных денег, чем непосильнее налог на образовательную деятельность, тем выше рента чиновника. И тем безысходнее положение директора школы. Начинает работать принцип: отдай и греши. Это деморализует школу, создает атмосферу страха и подозрительности в директорском сообществе. А ведь директор школы - основа системы образования. Не на министре, не на начальниках управлений и даже не на мэрах городов, а именно на директорах держится школа. Это золотой запас России, а его превратили в униженное и бесправное сообщество Ш
...Гегель [3] писал, что гражданское общество рождается в отношениях полиции и граж- ¡5 данской корпорации. Чем больше прав у полиции - тем меньше гражданского общества. Чем о сильнее сообщества - тем больше гражданских прав и свобод и эффективнее хозяйствова- X ние, Система образования России якобы модернизируется. Но в отсутствие средств на развитие она быстро превращается в модель полицейского надзора, делающего ставку совсем не на свободу образовательного предпринимательства и гражданские потребности в образовании. И не на полное обеспечение государством условий образовательной деятельности. А на превращение учителя и директора в просителя перед благотворителями, меценатами, попечите- б лями и спонсорами для демонстрации эффективности образовательной политики государства. К сожалению, с введением казначейского исполнения появились некоторые причины, не N способствующие быстрому и качественному развитию благотворительности. Среди причин, д необходимо выделить: отсутствие налоговых льгот и преференций для благотворителей, ме- Ш ценатов, попечителей и спонсоров. .л,
о
I—
ф
ЛИТЕРАТУРА
1. Апресян Р.Г. Дилеммы благотворительности // Общественные науки и современность.
1997. № 6. а
ф
2. Воронина Т.Д. Производственно-коммерческое предприятие региона как субъект регио- § нальной социальной политики // Благотворительность в России. Социальные и историчес- > кие исследования. 2001.
3. Гегель Г. Философия права. М., 1990.
4. Искандерова Е. Казначейство // Лидеры образования. 2002. № 3.
СТЕФАНОВА И.В. 2
0
КОМПЛЕКСНОЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ §
МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ о _ о.
1
Формирование системы управления хозяйством на уровне любой степени локализации о
[2, с. 102], и в особенности на уровне муниципальных образований должно опираться на ком- т
плексное изучение факторов, оказывающих влияние на социально-экономическое развитие 5
территорий. ^
В новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Е
заново сформулирован перечень вопросов и требований к деятельности этого института де- о
I
мократического общества. Совокупность предметов ведения местных властей, отраженная в о этом документе, представляется более четкой и взвешенной с позиции соотнесения с финан- 0)
совыми возможностями муниципальных образований. Это, прежде всего, касается вопросов текущего функционирования местного сообщества. Однако в число полномочий органов местного самоуправления входит принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Именно данные полномочия характеризуют необходимость и важность программного подхода к комплексному социально-экономическому развитию современных муниципальных образований.
Такое развитие правомерно рассматривать как процесс изменений в местной экономике, направленный на улучшение качества жизни населения, проживающего на данной территории.
Развитие муниципалитетов в условиях рынка обеспечивается соединением в единое целое регулирующих и управленческих решений, осуществляемых независимо друг от друга самостоятельными субъектами (предприятиями, организациями, различными объединениями жителей, отдельными гражданами, семьями). Поселение, в свою очередь, являясь своеобразным субъектом рыночных отношений, выходит на рынок со своими специфическими Ш продуктами (товарами, услугами), конкурирует на рынке за ресурсы (материальные, инвес-¡5 тиционные, трудовые), работает над созданием положительного образа для внешних и внут-о ренних партнеров, развивает свои конкурентные преимущества. Усиление требований по X данным направлениям предполагает реальное внимание органов местного самоуправления ^ к формированию благоприятной социально-экономической среды.
^ Комплексное социально-экономическое развитием муниципального образования можно рассматривать как качественное изменение жизни населения муниципального образова-^ ния, вызванное целенаправленными действиями органов государственной власти и местного □ самоуправления и выражающееся в повышении реальных доходов населения, связанного с ^ улучшением конкурентных преимуществ и финансовых результатов деятельности всех хо-N зяйствующих субъектов муниципального образования, росте качества, количества и ассор-д тимента, предоставляемых на территории муниципального образования благ и услуг и улуч-Ш шении их распределения [3, с. 3]. Это обуславливает постановку главной цели комплексных .л, программ муниципального развития является создание качественной муниципальной среды, понимаемой в виде совокупности благоприятных условий для жизни населения и деятель-£ ности хозяйствующих субъектов. Благоприятные условия для жизни населения - это воз-ё можность полноценной занятости, получения высоких и устойчивых доходов, доступность а широкого спектра социальных услуг, соблюдение высоких экологических стандартов жизни. § Благоприятная предпринимательская среда рассматривается как комплекс юридических, на> логовых (уровень местных налогов), организационных и прочих условий, стимулирующих 2 сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах.
Одной из важнейших тенденций в мировой практике управления муниципалитетами яв-$ ляется растущая конкуренция городов. Вопрос о привлекательности города решают такие о группы заинтересованных лиц, как жители, предприниматели, инвесторы, посетители. Предел приниматели и инвесторы оценивают такие факторы, как качество рабочей силы, экономи-> ческая структура, местная база знаний, налоговый и инвестиционный климат (особенно уро-2 вень местных налогов), телекоммуникации, международная доступность, близость рынков и 2 наличие финансовых ресурсов. Необходимым условием экономического развития является ^ также качество жизненной среды [3, с. 3].
о Для достижения этого требуются скоординированные действия со стороны органов мес-о тного самоуправления, жителей и субъектов хозяйственной деятельности. Наиболее эффек-^ тивной формой координации усилий по продвижению поселений в рыночной среде является | подготовка комплексных программных документов. При сравнении традиционного «запад-о ного» и российского подходов к планированию комплексного социально-экономического т развития обнаруживаются достаточно существенные различия.
5 В странах с развитой рыночной экономикой комплексные плановые документы развития ^ муниципальных образований формируются в условиях стабильной нормативной и организа-Е ционной среды. Программы развития там ориентированны в первую очередь на укрепление о экономической базы путем привлечения инвестиций для увеличения налогового потенциа-о ла и создания рабочих мест. Планы часто направлены на реализацию конкретных проектов, 00 способных вывести муниципальную экономику на качественно иной уровень.
В России такие стабильные условия пока отсутствуют, это выражается в том, что сохраняется правовая и организационная неопределенность, не завершены основные институциональные преобразования на местном уровне, не отрегулированы рыночные механизмы управления землей и недвижимостью и т.д. Соответственно, центральной задачей планов и программ российских муниципалитетов становится формирование необходимых условий развития. Поэтому значительное место в них занимают мероприятия административного характера, направленные на реорганизацию и оптимизацию системы управления муниципальным хозяйством. При этом проектная часть, составляющая основу западных планов, в российской практике бывает недостаточно развита.
В период конца 1990-х - начала 2000-х гг. комплексный подход к решению проблем социально-экономического развития получил широкое признание среди муниципальных образований в российских регионах. Общее количество муниципалитетов, разрабатывающих разного рода комплексные концепции и программы, рассчитанные, по крайней мере, на несколько лет, оценить достаточно сложно, так как их список постоянно пополняется. В июле ш 2003 г. Специалисты «Леонтьевского центра» оценивали их количество примерно в 350. К ¡5 2007 г. их число существенно выросло. о
Рассматривая комплексные плановые документы российских муниципальных образова- X ний, прежде всего можно отметить смену принципиальных установок в местном планировании - от антикризисных мероприятий к стратегическим разработкам. В середине и второй половине 1990-х гг. большая часть комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований носила кратко- , реже среднесрочный (3-5 лет) характер, охватывала в основном оперативные управленческие вопросы, и нередко носила «антикри- о зисный статус». Отчасти это объяснялось советскими традициями планирования, но в боль шей мере - сложной социально-экономической ситуацией, в которой находились муниципа- N литеты. В центре внимания таких программ, как правило, были преобразования в наиболее д проблемных сферах, таких как жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт, Ш социальная поддержка. .л,
С конца 1990-х гг. на фоне определенной стабилизации экономической и политической ситуации в стране и постепенного развития институтов местного самоуправления в комплек- £ сном планировании стала нарастать стратегическая «составляющая». Цели, задачи и проек- ё ты все чаще формулируются как общемуниципальные, затрагивающие интересы всего мест- а ного сообщества. Разработка и реализации планов все чаще опирается на профессионализм § специалистов и демократических процедур. >
Пионерами таких разработок стали крупные города России. Среди наиболее успешных £2
проектов следует отметить Стратегический план Санкт-Петербурга, разработанный в 1996- ^
97 гг., стратегию развития Казани, утвержденную в апреле 2003 г., комплексные программы $
Екатеринбурга, Омска, Новосибирска и некоторых других городов. о
С конца 1990-х гг. использование стратегического подхода при планировании развития о
получает все более массовое распространение, в том числе среди средних и малых муници- >
пальных образований. Большую роль в его популяризации сыграли программы технической £5
помощи ЕС «ТАСИС», Фонда «Евразии», Агентства международного развития США, и, особен- 2
но, Института «Открытое общество» (Фонд Сороса). Заслуга последнего состоит не только в ^
оказании десяткам муниципальных образований непосредственной поддержки в разработке §
комплексных программных документов, но и в систематизации опыта экспертного сообщес- о
тва, работающего в этой сфере. ^
Активный всплеск интереса муниципальных образований к долгосрочному планиро- |
ванию, отмечаемый на рубеже 1990-х - 2000-х гг., играет свою положительную роль. Он о
способствовал всестороннему изучению социально-экономических условий развития му- т
ниципальных образований, стимулировал в муниципальных образованиях поиск наиболее эффективных путей решения стоящих перед ними задач, послужил толчком для повышения квалификации муниципальных кадров, позволил наладить как взаимодействие между различными структурами местного самоуправления, так и связь органов МСУ с общественностью о
I
и бизнесом. Несмотря на определенный скепсис в отношении долгосрочного (стратегическо- о го) планирования в условиях переходной экономики, им занимается все большее число му- 0)
ниципальных образований, и это свидетельство того, что комплексное планирование - уже не дань моде, а определенная «глубинная» потребность.
Таким образом, главная задача управления социально-экономическим развитием территорий состоит в разработке и реализации стратегически-ориентированной социально-экономической политики, концептуально сформулированной в долгосрочных (стратегических) планах, соответствующей специфике настоящего этапа экономической реформы. При этом органы местного самоуправления сохраняют ответственность за решение проблем комплексного социально-экономического развития подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для населения [2, с. 94].
Достижение комплексности развития напрямую связано с инвестиционной деятельностью. Это дает основание о том, что вопрос развития выражается в формировании стратегии развития и создании на ее основе эффективной модели управления инвестициями муници-Ш пальным образованием в лице органов местного самоуправления или непосредственно на-¡5 селения [3, с. 3].
[□ В теории экономики территорий существует мнение о том, что устойчивое экономическое развитие муниципального образования, т. е. экономический рост, достигается в том слу-П чае, когда т. н. "изъятия" из экономического кругооборота муниципального образования И возмещаются "инъекциями" в него. Под изъятиями понимаются: трансформация финансовых ^ потоков в сбережения населения, налоги в бюджеты всех уровней, расходы на приобрете-2 ние товаров, работ, услуг, произведенных за пределами муниципального образования. При этом важны инъекции, т.е. расходы бюджетов всех уровней на приобретение товаров, работ, услуг, произведенных на территории муниципального образования, инвестиции, а также на д реализацию товаров, работ, услуг предприятиями, зарегистрированными на территории му-□ ниципального образования, «на экспорт» [1, с. 7].
Учитывая низкие фискальные возможности органов местного самоуправления, решение "V" задачи превышения инвестиций над сбережениями возможно путем перераспределения до-о ходов.
£ Перераспределение доходов позволит, согласно кейнсианской экономической теории,
0 повысить мультипликатор спроса, эффект которого заключается в том, что увеличение ин-ф вестиций приводит к увеличению доходов населения соответствующей территории, причем
1 на величину большую, чем первоначальный рост инвестиций.
о Другим вариантом увеличения мультипликатора спроса является создание на террито-о рии муниципального образования такого инвестиционного климата, который будет стиму-^ лировать хозяйствующих субъектов и население отказаться от сбережений в пользу инвес-^ тирования.
О- Необходимым представляется превышение расходов бюджетов всех уровней на при-^ обретение товаров, работ, услуг и трансферты населению над налоговыми изъятиями из о экономического кругооборота муниципального образования. Очевидно то, что влияние о органов местного самоуправления на бюджетно-налоговую политику в стране является 9 минимальным.
т В настоящее время на местном уровне нет необходимой заинтересованности в прове-£ дении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении эко-£ номической активности и инвестиций, сокращении субсидий экономике. Одной из причин ^ такой ситуации называется неопределенность финансово-экономической ответственности £ органов местного самоуправления, связанная, в свою очередь, с чрезмерной централизацией $ официальных налогово-бюджетных полномочий.
Таким образом, воздействовать на второй фактор экономического роста (превышение о расходов бюджетов всех уровней над налоговыми изъятиями) следует таким образом, что-| бы муниципальный заказ, а также поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд субъекта РФ, где расположено муниципальное образование, и РФ в целом максималь-§ но обеспечивались хозяйствующими субъектами рассматриваемого муниципального обра-(Т) зования.
ш
Следует подчеркнуть также актуализацию превышения "экспорта" продукции, работ, услуг, произведенных на территории муниципального образования, над их "импортом".
Таким образом, факторный анализ экономики муниципального образования позволяет сформулировать требование о том, что одним из типов точек экономического роста муниципального образования, требующим, инвестирования, являются отрасли рыночной специализации муниципального образования, а также отрасли, производящие конкурентоспособную импортозамещающую продукцию. При этом следует отметить, что для каждого конкретного муниципального образования мультипликатор спроса снижается участием в цепочке "спрос-предложение" хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории других муниципальных образований.
тем не менее, приоритетное развитие отраслей рыночной специализации муниципального образования ограничивается тем, что отрасли специализации в масштабах муниципального образования имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики. Ш В то же время комплексность социально-экономического развития далеко не однозначно ¡5 определяется ростом отраслей специализации, следствием которого является формиро- щ вание и развитие комплекса производственных инфраструктурных отраслей и отраслей социальной сферы, также потребляющих часть территориальных ресурсов. Последнее об- СП стоятельство служит объективным фактором, сдерживающим возможности роста отраслей Z специализации, обусловливает возникновение противоречий в их развитии, как и прочих отраслей экономики муниципального образования. Поэтому перед органами местного самоуправления при разработке инвестиционной политики должна стоять цель определения того, что более приоритетно для муниципального образования: обеспечение высоких темпов экономического роста, что при прочих равных условиях создаст условия для развития g отраслей инфраструктуры и социальной сферы и достижения комплексности социально- □ экономического развития, либо максимальное содействие развитию именно отраслей, до- ^ полняющих комплекс отраслей рыночной специализации муниципального образования, через устранение причин, объективно мешающих этому процессу. Эта цель должна коррес- о пондировать с целью и задачами, определенными стратегией социально-экономического £ развития муниципального образования [4, с. 26]. о
Таким образом, приведенные обобщения позволяют сделать вывод о том, что в целях ф меньшей зависимости от факторов внешней среды в управлении инвестициями органам местного самоуправления необходимо увеличить инвестиционный потенциал местных бюджетов за счет расширения неналоговых поступлений, а также определить научный подход к о управлению инвестициями. Именно такой подход позволить повысить комплексность соци- ^ ально-экономического развития муниципального образования, обеспечит реализацию про- к
граммно-целевых методов в его управлении. g-
<
ЛИТЕРАТУРА 8
1. АнтонюкB.C. Стратегические проблемы устойчивого развития города Челябинска // Го- о род: проблемы и перспективы: Науч.-практ. Бюллетень. 2001. № 1. 9
2. БоровскаяМ.А., Налесная Я.А. Управление социально-экономическими процессами развития города. Таганрог: Изд-во Кучма Ю.Д., 2006.
3. ИвановЕ. факторы социально-экономического развития муниципального образования как объект управления инвестициями // Муниципальная экономика. Вопросы теории. 2004. № 1.
4. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000.
I
>
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- о сийской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3.
Т
0
1
О
А)
