CC BY
0
Москвина Диана Руслановна
Компетенция полицейского органа дознания в стадии возбуждения уголовного дела
Проанализированы процессуальные полномочия органа дознания в системе МВД России в стадии возбуждения уголовного дела. Автор рассматривает вопрос, какие субъекты могут быть отнесены к органу дознания в системе МВД России, и приходит выводу о том, что, помимо дознавателя, возбудить уголовное дело вправе участковые уполномоченные полиции, оперативные сотрудники и другие сотрудники ОВД. Особое внимание уделено проблемам определения пределов компетенции органа дознания при отказе в возбуждении дела.
Ключевые слова: возбуждение уголовного дела, компетенция, дознаватель, орган дознания, следователь, предварительное расследование.
Competence of the police investigation authority at the stage of institution of a criminal case
The article examines the procedural powers of the inquiry body in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia at the stage of initiating a criminal case. The author reveals the subjects that can be assigned to the body of inquiry in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia, and comes to the conclusion that in addition to the investigator, local police commissioners, operational officers, etc. have the right to initiate a criminal case. Particular attention is paid to the issues of determining the limits of the authority of inquiry in case of refusal to initiate a case.
Keywords: initiation of a criminal case, competence, investigator, inquiry body, investigator, preliminary investigation.
Стадия возбуждения уголовного дела представляет собой этап уголовно-процессуальной деятельности, предшествующий началу предварительного расследования. Именно поэтому в практической деятельности его называют «доследственной проверкой». Данный этап характеризуется непродолжительным периодом времени и завершается одним из решений: о возбуждении дела, об отказе в его возбуждении, о передаче сообщения по подследственности.
В ч. 1 ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) [1]) указаны субъекты, уполномоченные осуществлять деятельность в стадии возбуждения уголовного дела: это дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа. Обращает на себя внимание тот факт, что в этом перечне среди должностных категорий (дознаватель, следователь, руководитель следственного органа) названо одно юридическое лицо - орган дознания.
Исходя из содержания пп. 1 и 2 ст. 25 Федерального закона «О полиции» [2] сотрудники полиции непосредственно относятся к органам дознания, но распределение их обязанностей осуществляется начальником ОВД (органа дознания), который наделяет подчиненных сотрудников правами и обязанностями органа дозна-
ния. Таким образом, все сотрудники полиции, которым по должности делегировано право осуществлять правоохранительную деятельность, являются представителями органа дознания. В связи с этим необходимо разобраться, какова роль сотрудников ОВД как представителей органа дознания на первоначальном этапе уголовно-процессуальной деятельности.
Понятие органа дознания в законе дается в достаточно обобщенном виде. Относительно обязанностей субъектов, уполномоченных принимать процессуальное решение, законодатель ограничивается термином «пределы компетенции» (ч. 1 ст. 144 УПК РФ), но его значение не раскрывает.
Термин «компетенция» (от лат. competentia) предполагает перечень вопросов, о которых лицо хорошо осведомлено, в которых наделено практическим опытом [3, с. 196]. Пределы компетенции - это границы, определяющие совокупность прав и обязанностей, реализуемых в деятельности посредством знаний, опыта и с учетом полномочий по должности. Важно отметить, что сотрудники органа дознания осуществляют деятельность в публичных интересах в пределах предусмотренных законом полномочий и выход за эти пределы рассматривается как нарушение требований уголовно-процессуального закона.
35
Пределы компетенции органа дознания связаны с правильным определением подследственности, так как ее предметный признак указывает на ведомственную принадлежность органа дознания и категорию преступлений, территориальный - предписывает расследование по месту совершения преступления, а персональный - зависимость места расследования от лица, подлежащего уголовной ответственности [4, с. 105].
По мнению отдельных авторов, компетенция - многоаспектное сложное понятие, которое включает в себя такие элементы, как полномочия, подследственность, юрисдикция [5, с. 348].
Таким образом, в стадии возбуждения уголовного дела компетенция должностных лиц, указанных в ч. 1 ст. 144 УПК РФ, определяется предметным признаком подследственности, а органа дознания - условием производства неотложных следственных действий (ч. 2 ст. 40, ч. 1 ст. 157 УПК РФ), позволяющим ему при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, возбудить уголовное дело и выполнить отдельные следственные действия.
На основе ст. 40 УПК РФ в орган дознания входит достаточно большой перечень лиц [6, с. 272]. Помимо дознавателя, уголовное дело вправе возбудить участковые уполномоченные полиции и оперативные сотрудники. Принятие итогового акта на рассматриваемой стадии может делегироваться инспекторам по делам несовершеннолетних, инспекторам патрульно-постовой службы (ППС), дорожно-патрульной службы (ДПС).
Следует отметить, что ведомственные нормативные акты не указывают на содержание процессуальной деятельности названных сотрудников органа дознания и обычно ограничиваются регламентацией основных мероприятий по решению служебных задач соответствующего профиля. Так, например, приказ МВД России от 2 мая 2023 г. № 264 [7] предусматривает проведение мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, при этом раскрывает алгоритм действий сотрудников только в рамках административных правонарушений, оставляя без разъяснения случаи явно выраженных признаков преступления, что, на наш взгляд, является пробелом, могущим привести к утрате доказательств.
На это обращает внимание Л.А. Александрова, приводя яркий пример, когда по материалам о преступлении, подследственном
следователю (наезд на подростка, получившего травмы, несовместимые с жизнью), было возбуждено дело об административном правонарушении (ст. 12.24 КоАП), хотя характер травм был отражен в справке о ДТП. В результате только спустя почти четыре месяца материал был передан в орган следствия [8, с. 227].
Деятельность участкового уполномоченного полиции регламентирована приказом МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 [9]. Данный акт не указывает на конкретный перечень делегированных полномочий, но определяет ответственность руководителя органа дознания (начальников территориальных органов МВД России на районном уровне) за действия подчиненного, т.е. участкового, по рассмотрению сообщения о преступном деянии по поручению начальника.
В ст. 13 и 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [10] определены обязанности сотрудников оперативных подразделений ОВД, являющихся органами дознания. Следовательно, названные органы, обладающие полномочиями осуществления ОРД, могут осуществлять процессуальную деятельность в качестве субъектов уголовного процесса.
Правила ч. 2 ст. 40 УПК РФ обязывают орган дознания провести предварительное расследование в форме дознания, если признак предметной подследственности указывает на их компетенцию.
В то же время дефиниция «сотрудник органа дознания» в УПК РФ не раскрывается. В ч. 1 ст. 144 УПК РФ лишь указано, что дознаватель, орган дознания, следователь обязаны принять, проверить сообщение о преступном деянии и в пределах своей компетенции своевременно вынести решение в соответствии с УПК РФ.
И хотя мы уже определили, что каждый сотрудник полиции, осуществляющий правоохранительную деятельность, является сотрудником органа дознания и на него распространяются полномочия последнего, в рассматриваемой сфере остается ряд вопросов. Неопределенность возникает по поводу объема проверки, осуществляемой органом дознания по сообщениям о преступлении несвойственной им подследственности, а также правомерности принятия итоговых решений, связанных с отказом в возбуждении уголовного дела. Причиной этого, на наш взгляд, является обязанность органа дознания, как и руководителя следственного органа, следователя и дознавателя, отказать в возбуждении уголовного дела в соответствии со ст. 148 УПК РФ,
36
в которой отсутствует ссылка на компетенцию, обусловленную ведомственным признаком и подследственностью.
Законность принимаемого решения в стадии возбуждения уголовного дела находится в зависимости от компетенции субъекта, принявшего данное решение. Так, мы считаем, что заявление (сообщение), изначально указывающее на признаки преступления, не относящегося к деятельности полиции, не может быть рассмотрено в ОВД с принятием итогового решения. Такие заявления (сообщения) должны быть переданы с учетом подведомственной компетенции правоохранительного органа по подследственности. Принятие решения о возбуждении уголовного дела либо об отказе в таковом по заявлениям (сообщениям), не входящим в компетенцию сотрудников полиции, недопустимо. Если законодатель распространяет пределы полномочий по возбуждению уголовного дела и его расследованию на определенный правоохранительный орган и его должностное лицо, то решение вопроса о возбуждении уголовного дела либо об отказе в таковом относится исключительно к компетенции должностного лица этого органа.
Вместе с тем возникает вопрос о компетенции полицейского органа дознания принимать решение о возбуждении уголовного дела. Например, вправе ли участковый уполномоченный полиции возбудить уголовное дело и расследовать его? Согласно позиции Верховного Суда РФ он вправе это делать по поручению начальника органа дознания по делам, по которым предварительное расследование осуществляется в форме дознания [11]. В этом случае участковый уполномоченный полиции играет роль уполномоченного дознавателя. Относительно дел, по которым расследование осуществляется в форме предварительного следствия, о возможностях участкового ничего не сказано. Как видим, текст названного судебного акта указывает только на компетенцию сотрудника органа дознания, осуществляющего по поручению начальника ОВД расследование в форме дознания.
Полагаем, что предоставленная сотрудникам ОВД компетенция по расследованию преступлений, подследственных органам дознания, позволяет им принимать любые решения в стадии возбуждения уголовного дела, руководствуясь правилами ч. 4 ст. 7 УПК РФ (законность, обоснованность, мотивированность).
За рамками судебного разъяснения остался вопрос о компетенции органа дознания отказать в возбуждении уголовного дела по результатам проверки заявления (сообщения), из-
начально указывающего на признаки состава преступления, отнесенного к подследственности следователя ОВД.
Отметим, что в отечественной доктрине существуют различные точки зрения на этот счет. Некоторые авторы не видят никакой связи между подследственностью дел и полномочиями сотрудников органа дознания в случаях принятия решения в рассматриваемой стадии. Они считают, что в ст. 151 УПК РФ речь идет о предварительном расследовании, а значит, сотрудник органа дознания вправе принимать любое решение [12, с. 17].
По мнению других, субъект, к полномочиям которого не относится расследование конкретных установленных законом преступных деяний, предварительное следствие по которым обязательно, не может принимать окончательное решение, например постановление об отказе в возбуждении дела. Задачи сотрудника органа дознания совсем иные [8, с. 224]. Мы полностью разделяем данную точку зрения.
На практике сотрудники ОВД направляют материалы проверки сообщения о преступлении в подразделение дознания или следствия по правилам подследственности для принятия решения по существу [13, с. 53]. Такие решения представляются верными, поскольку материалы попадают к должностным лицам, деятельность которых носит исключительно процессуальный характер, а значит, компетенция их бесспорна. Однако это касается только ситуаций, не требующих быстрого реагирования, обусловленного возможностью утраты доказательств. В случаях, не допускающих промедления со стороны органа дознания, последний обязан самостоятельно возбудить уголовное дело, выполнить неотложные следственные действия и передать собранный материал в орган следствия (в срок, не превышающий 10 суток).
К сожалению, на практике можно встретить другие примеры. Так, оперуполномоченный ФИО1, основываясь на имеющейся у него информации, с целью выявления факта сбыта наркотических средств в установленном законом порядке провел оперативно-розыскное мероприятие «Проверочная закупка», изъяв у ФИО2 запрещенное в гражданском обороте наркотическое средство, и вместе с необходимым пакетом документов, раскрывающих суть оперативно-розыскного мероприятия, передал в следственное подразделение для решения вопроса о возбуждении уголовного дела [14].
В представленном примере речь идет о реализованном оперативно-розыскном меро-
37
приятии, процесс которого должен был найти отражение в уголовно-процессуальной деятельности, осуществленной сотрудником оперативного подразделения как органа дознания в условиях производства неотложных следственных действий.
Отсутствие единообразия правоприменения в практике ОВД свидетельствует о необходимости внесения изменений в уголовно-процессуальное законодательство. Считаем, что в законе должно найти отражение указание на компетенцию сотрудников органа дознания по принятию окончательного решения на исследуемой стадии по правилам подследственности. В связи с этим в УПК РФ необходимо указать, что сотрудник органа дознания вправе принимать окончательное решение в стадии возбуждения уголовного дела, если им проводилась проверка заявления (сообщения), указывающего на признаки преступления, расследование которого должно осуществляться в форме дознания.
На наш взгляд, требует законодательного закрепления правило о том, что сотрудник органа дознания в соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ
1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 25.12.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1. Ст. 4921.
2. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № З-ФЗ (в ред. от 04.08.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
3. Бирюкова М.В. Понятие «компетентность» и «компетенция» в современной образовательной практике // Экономика и социум. 2015. № 1(14).
4. Башинская И. Г. Проблемы правовой регламентации института подследственности в российском уголовном судопроизводстве: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.
5. Азаров В. А., Ревенко Н.И., Кузембаева М.М. Функции предварительного расследования в истории, теории и практике уголовного процесса России. Омск, 2006.
6. Зуева А.А. Проблемы и перспективы функционирования органов дознания в уголовном судопроизводстве // Молодой ученый. 2022. № 18(413).
7. Об утверждении Порядка осуществления надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 2 мая 2023 г. № 264 // Официальный интернет-портал
может осуществлять доследственную проверку по заявлениям (сообщениям), указывающим на признаки преступления, отнесенного к подследственности следователя, однако принятие итогового решения в стадии возбуждения уголовного дела к его компетенции не относится.
Наши предложения могут быть реализованы посредством внесения изменений и дополнений в ст. 40 УПК РФ, указывающую на орган дознания как на участника уголовного судопроизводства. В связи с изложенным предлагаем:
1. Внести изменения в ст. 40 УПК РФ, дополнив ее частью 3 следующего содержания: «Компетенция органа дознания делегируется сотрудникам ведомства, осуществляющим правоохранительную деятельность».
2. Дополнить ч. 2 ст. 40 УПК РФ, закрепляющую обязанности органа дознания, пунктом 2.1 следующего содержания: «Вне производства неотложных следственных действий принятие процессуальных решений по заявлениям (сообщениям) о преступлениях, по которым предварительное следствие обязательно, не допускается».
1. Code of Criminal Procedure of the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 18, 2001 No 174-FZ (as amended on 25.12.2023) // Coll. legislation of the Russian Federation. 2001. No 52, pt. 1. Art. 4921.
2. About the police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 No 3-FZ (as amended on 04.08.2023) // Coll. legislation of the Russian Federation. 2011. No 7. Art. 900.
3. Biryukova M.V. The concept of "competence" and "competency" in modern educational practice // Economics and society. 2015. No 1(14).
4. Bashinskaya I.G. Problems of legal regulation of the institution of investigative jurisdiction in Russian criminal proceedings: diss. ... Candidate of Sciences in Jurisprudence. Krasnodar, 2007.
5. Azarov V.A., Revenko N.I., Kuzembaeva M.M. Functions of preliminary investigation in the history, theory and practice of criminal proceedings in Russia. Omsk, 2006.
6. Zueva A.A. Problems and prospects for the functioning of investigative bodies in criminal proceedings // Young scientist. 2022. No 18(413).
7. On approval of the Procedure for monitoring compliance by road users with the requirements of the legislation of the Russian Federation on road safety [Web resource]: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia d.d. May 2, 2023 No 264 // Official Internet portal of legal information. URL: http://pravo.gov.ru, 30.06.2023.
8. Alexandrova L.A. Powers of investigators at the stage of initiating a criminal case // Siberian legal review. 2020. No 17(2).
38
правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru, 30.06.2023.
8. Александрова Л. А. Полномочия сотрудников органов дознания на стадии возбуждения уголовного дела // Сибирское юридическое обозрение. 2020. № 17(2).
9. О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205. URL: https://base.garant.ru/72288134/
10. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ (в ред. от 29.12.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
11. Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 06.02.2008 № ГКПИ07-1681, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 10.1 и 10.2 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной приказом МВД РФ от 16.09.2002 № 900: определение Верховного Суда Рос. Федерации от 15 мая 2008 г. № КАС08-169. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Воскобойник И.О., Рытьков А.А. Неполнота уголовно-процессуального регулирования и «недостатки» прокурорского надзора за законностью и обоснованностью решений об отказе в возбуждении уголовного дела // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. 2016. № 1(43).
13. Талынева З.З. Процессуальные аспекты деятельности органов дознания на этапе возбуждения уголовного дела // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке. 2018. Т. 10, № 3.
14. Приговор Ленинского районного суда г. Махачкалы от 24 июля 2023 г. по делу № 1-46/2023 [Электронный ресурс]. URL: https://sudact.ru/regular/doc/SFsTu5FR1wQK
9. On the performance of service by the local police commissioner at the administrative site served and the organization of this activity [Web resource]: order of the Ministry of Internal Affairs of Russia d.d. March 29, 2019 No 205. URL: https:// base.garant.ru/72288134/
10. On operational investigative activities: fed. law d.d. Aug. 12, 1995 No 144-FZ (as amended on 29.12.2022) // Coll. legislation of the Russian Federation. 1995. No 33. Art. 3349.
11. On upholding without change the decision of the Supreme Court of the Russian Federation dated 06.02.2008 No GKPI07-1681, which refused to satisfy the application for invalidating paragraphs 10.1 and 10.2 of the Instructions for organizing the activities of the local police commissioner, approved by order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation dated 16.09.2002 No 900: definition of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. May 15, 2008 No KAS08-169. Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
12. Voskoboynik I.O., Rytkov A. A. Incompleteness of criminal procedural regulation and "shortcomings" of prosecutorial supervision over the legality and validity of decisions to refuse to initiate a criminal case // Bulletin of the Kaliningrad branch of the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2016. No 1(43).
13. Talyneva Z.Z. Procedural aspects of the activities of the inquiry authorities at the stage of initiating a criminal case // Current problems of law and state in the XXI century. 2018. Vol. 10, No 3.
14. Verdict of the Leninsky District Court of Makhachkala d.d. July 24, 2023 in case No 1-46/2023 [Web resource]. URL: https:// sudact.ru/regular/doc/SFsTu5FR1wQK
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Москвина Диана Руслановна, преподаватель кафедры уголовного процесса Краснодарского университета МВД России; e-mail: process_krdu@mvd.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
D.R. Moskvina, Lecturer of the Department of Criminal Procedure, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: process_krdu@mvd.ru
39
