CC BY
62
Эфрикян Рубен Альбертович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
Звягольский Андрей Юрьевич
доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права
Краснодарского университета МВД России
___________________________________________(тел.: +78612581426)
Компетенция органов местной власти по организации образовательного процесса в России на рубеже Х1Х-ХХ вв.
Статья посвящена нормативно-правовому регулированию процесса образования в истории России на рубеже Х1Х-ХХ вв. Анализируются полномочия губернских и уездных земств по организации предоставления школьного и дошкольного образования в указанный период.
Ключевые слова: компетенция органов местной власти, полномочия органов местного самоуправления, образование, земская реформа, городская реформа.
R.A. Efrikyan, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia;
A.Yu. Zvyagolskiy, Doctor of History, Professor, Professor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.
The сompetence of bodies of local government on the organization of educational process in Russia at the turn of /I/-// centuries The article is devoted to normative-legal regulation of the process of the formation in histories of the Russia at the turn of ХIХ-ХХ centuries. Powers of provincial and district lands on organization granting school and preschool formation in specified period are analyzed.
Key words: competencе of bodies of local government, powers of bodies of local government, formation, territorial reform, city reform.
О полномочиях органов местного самоуправления вообще в историческом плане можно говорить лишь начиная с того времени, когда в России сформировался относительно цельный систематизированный институт местного самоуправления, т.е. с принятием 21 апреля 1785 г. «Городового положения» [1, с. 77-177]. Следует заметить, что здесь вопросы образования в части полномочий местного самоуправления, равно как и в других законах, на системном уровне не регулируются. Вместе с тем, имеются отдельные нормы. Так, в Городовом положении 1785 г. в ст. 17 «предписывается в городе учредить и иметь школы», причем здесь делается ссылка на ст. 384 Учреждений для управления губерний 1775 г. [2, с. 380-457], где организация школьного обучения (народных школ) возлагалась на приказы общественного призрения при губернском правлении. На местах же этими вопросами должны были заниматься городские управы. Указывались и требования к школам, в частности, «дабы горницы
были чисты и всякий день выметены», а приказ общественного призрения должен был следить, «чтоб учителя и школы все определенное получали повсюды исправно, нерадивых же и неисправных учителей, по разсмотрению жалоб, сменяет и определяет на место их радетельных и исправных» [2, с. 447].
Мы полагаем, что именно тогда было определено, хотя и в упрощенной форме, концептуальное разделение полномочий между государством и местным самоуправлением в сфере образования - государство определяет требования к школам, учителям и т.д., а органы местного самоуправления непосредственно реализуют эти требования на подконтрольной территории. При этом полномочия органов местного самоуправления лишь обозначались.
Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стали земская и городская реформы. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях [3], на которое среди других возлагалась задача о «попечении о народном
37
образовании». 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение [4], где содержалась подобная норма. Обращает на себя внимание тот факт, что более подробно законодатель полномочия органов местного самоуправления не определял. Однако в уставных документах образовательных учреждений, которые стали активно приниматься во второй половине Х1Х в., ряд вопросов, связанных с деятельностью местного самоуправления в области образования, все же некоторым образом касался. Так, в Уставе гимназий и прогимназий министерства народного просвещения 1871 г. [5, с. 52-61] указывалось, что «гимназии учреждаются в таких городах и местечках, где, по численности и потребности народонаселения, они признаны будут нужными. В каждой губернии полагается, по крайней мере, одна гимназия, но, по мере надобности, в одной губернии и даже в одном городе может быть несколько гимназий... Гимназии и прогимназии открываются по распоряжению министра народного просвещения и состоят в непосредственном ведомстве попечителей тех учебных округов, где они находятся... Гимназии и прогимназии содержатся или на счет правительства или на счет обществ, сословий и частных лиц».
Как видно, уже тогда была взята за основу концепция по взаимным обязательствам как государства, так и местного самоуправления -при явном доминировании государства. В Положении о городских училищах 1872 г. [6, с. 62-67] указывалось: «1. Городские училища имеют целью доставление детям всех сословий начального умственного и религиознонравственного образования. 2. Городские училища состоят в главном ведении попечителей учебных округов и в ближайшем заведывании инспекторов народных училищ. 3. Городские училища содержатся или на счет правительства или на счет земства, городских обществ, сословий или частных лиц. 4. Городские училища разделяются на одноклассные, двухклассные, трехклассные и четырехклассные. По ходатайству земства, городских обществ, сословий или частных лиц, содержимые на их средства городские училища могут быть учреждаемы также в составе пяти или шести классов. 5. Учреждение городских училищ, содержимых на счет правительства, с тем или другим числом классов (ст. 4), предоставляется ближайшему усмотрению попечителей учебных округов, соответственно местным потребностям и денежным и учебным средствам, и каждый раз с утверждения министра народного просвещения. 6. Городские училища, учреждаемые на счет земства, городских обществ, сословий или частных лиц, открываются с разрешения попечителя учебного округа. Если земство, городские общества, сословия или
частные лица пожелают, чтобы учители в открытых ими училищах назначаемы были правительствам по предварительном соглашении с обществами или лицами, дающими средства на содержание заведения, то училища эти пользуются всеми правами подобных заведений, получающих содержание от казны. В противном же случае означенные училища подчиняются общим указаниям о частных учебных заведениях».
Как видно, в городах органы местного самоуправления получали несколько более широкие полномочия в сфере образования, что можно объяснить более высоким уровнем развития городских обществ по сравнению с сельскими. Следует заметить, что 70-е гг. Х1Х в. были этапом широкого школьного строительства, увеличения количества обучающихся во всех типах учебных заведений. Так, в конце 70-х гг. все затраты на содержание земских школ и почти 45% расходов на жалованье учителям и учебные пособия падали на сельские общества. Вместе с тем, согласно Положению о начальных народных училищах 1874 г. снизилась роль местных органов самоуправления, усилился надзор за школой со стороны духовенства, в функции которого входило наблюдение за преподаванием Закона Божьего и религиозно-нравственным направлением обучения [7].
К концу XIX - началу XX в. в условиях тяжелого экономического кризиса, роста объема торговли и бурного развития промышленности поднимается вопрос о всеобщем начальном обучении, при котором роль церковно-
приходских школ снижалась. В поисках решения этой проблемы активно участвовали уездные и городские земства, разрабатывались местные проекты расширения всеобщего
начального образования, создавались специальные комиссии по разработке перспектив развития системы начального образования. В этот период в России действовали различные типы начальных школ. Наиболее распространенными были министерские, церковно-
приходские, городские начальные училища, земские школы. Последние способствовали установлению в России нового типа начальной школы, которая по постановке в ней учебновоспитательной работы стояла значительно выше других типов начальных школ и в большей степени отвечала интересам широких народных масс. Общественно-государственный характер земской школы способствовал демократизации системы начального обучения. Несмотря на сложность и противоречивость процесса становления земской начальной школы, это был значительный шаг вперед в истории просвещения. В новом типе школы доминировали народные традиции и интересы, на ведущее
38
место выдвигалось воспитание нравственных качеств личности, законопослушание, физическое развитие, трудолюбие с ориентацией на личное крестьянское хозяйство [8,с. 63].
Характерным является пример развития образовательных учреждений, условий обучения и значения местных органов в Токсовской волости Санкт-Петербургской губернии. В 1875 г. земством в Токсовской волости открывается одноклассное финское училище, в котором начинают обучаться дети из поселений Токсо-во, Хитталово, Тоскумяги, Б. Киурумяги, Рон-долово, Ворокалово, Койвукюля, Гаспари, Ко-битолово (Капитолово) и Пурново. Училище размещалось в помещении волостного правления. Преподавание вел местный кистер. Через некоторое время училище перебралось в помещение волостного зернового магазина (амбар). К 1880 г. в Токсовской волости с населением 1 947 муж., 2 081 жен. училось 7 девочек и 31 мальчик. В 1881 г. училище из наемного тесного помещения перешло в собственный дом, специально выстроенный на средства волости. «Класс и квартира учителя удобны и в санитарном отношении удовлетворительны. При училище небольшой огород. В ночлежном приюте постоянно находится до 20-ти учащихся; харчи свои. Содержится училище на средства земства (жалование учителю, освещение, учеб. пособия) и крестьян. Пение и ручной (по шведской системе) труд преподаются учителем. Попечителем с этого года состоит земский начальник П.И. Войнилович» - из Статистического сборника по С.-Петербургской губернии 1894 г. [9] В 1885 г. в Токсовской волости на 100 жителей грамотных приходилось 2,1 мужчин и 0,9 женщин; учащихся из 100 детей школьного возраста: мальчиков 6,1, девочек 2,2. С 1907 г. училище работает на русском языке как двухклассное с русским преподавателем вплоть до 1917 г., потом работают два учителя финна. К 1915 г. (после постановления в 1907 г. Шлиссельбургской управы о всеобщем начальном образовании), в Токсовской волости открылось еще одно учебное заведение [10].
На рубеже Х1Х-ХХ вв. ситуация в организации школьного образования выглядела не лучшим образом. Об этом свидетельствует, в частности, один из циркуляров Министерства просвещения (подписан министром Боголеповым), в котором, в частности, указывается: «Со времени введения в действие уставов гимназий (1871 г.) и реальных училищ (1872 г.) прошло уже около 29 лет; за этот период времени, с одной стороны, в большей степени выяснились взгляды на цели и методы преподавания предметов в среднеучебных заведениях, равно как и учебная литература обогатилась новыми, лучше приноровленными к потребностям учащегося юношества трудами, с другой же сто-
роны, обнаружились и некоторые недостатки, на которые слышатся жалобы среди педагогов и родителей учащихся в сих заведениях. Указывают, например, на отчужденность от семьи и бюрократический характер средней школы, на невнимание к личным особенностям учащихся и пренебрежение воспитанием нравственным и физическим, на нижеследующую специализацию школы с младших классов и чрезмерность ежедневной умственной работы учеников, на недостаточное преподавание русского языка, русской литературы и русской истории и слабое ознакомление с окружающей природой, при излишнем преобладании древних языков, неправильная постановка которых мешает достижению цели классического образования, на недостаточную умственную зрелость оканчивающих курс в гимназиях и реальных училищах, препятствующую успешному ходу их занятий в высших учебных заведениях, и т.п. Хотя в этих жалобах многое преувеличивается, а многое вызывается ошибочным представлением о всесильном значении школы и невниманием к той совокупности жизненных условий, в кои она поставлена, я тем не менее не могу не признать в этих жалобах известной доли справедливости и потому нахожу своевременным воспользоваться как достигнутыми уже успехами в педагогическом деле, так и указаниями многолетнего опыта, чтобы по возможности устранить существующие недостатки средней школы и вообще улучшить и сделать более успешным и более плодотворным наше среднее образование. С этой целью я предполагаю в январе 1900 г. учредить при вверенном мне министерстве особую комиссию под моим председательством из опытных, образованных и даровитых руководителей или преподавателей среднеучебных заведений всех учебных округов, кроме Сибири, и из членов от министерства и главных управлений, имеющих в своих ведомствах высшие и средние учебные заведения, с предоставлением мне права, в случае невозможности почему-либо присутствовать в комиссии, поручить председательство в оной другому лицу, по моему усмотрению, а также приглашать в состав комиссии и других лиц, участие которых будет признано мною полезным. Задачи комиссии будут состоять в том, чтобы 1) обсудить всесторонне существующий строй средней школы с целью выяснить его недостатки и указать меры к их устранению при условии сохранения основ классической гимназии и реального училища, как главных типов этой школы в России 2) если бы при обсуждении первого вопроса возникли предположения о видоизменении существующих типов или о создании какого-либо нового типа, то
39
подвергнуть рассмотрению и эти предположения, но отдельно от первого вопроса» [11, с. 80].
Тот факт, что в состав комиссии не был предложен официально ни один представитель от органов местного самоуправления, позволяет, наряду с другими обстоятельствами, сделать вывод о том, что роль местного самоуправления в сфере образования была относительно невысокой, если иметь в виду масштаб всей России. Вместе с тем, органы местного самоуправления получали определенные полномочия устанавливать свои особенности в общеобразовательных средних заведениях. Так, по проекту Основных положений устройства общеобразовательной средней школы 1901 г. [12, с. 83-84] указывалось: «1. Правительственная общеобразовательная средняя школа должна быть единою, общего типа для всех учебных заведений сего рода. Примечание 1. Средние школы, содержимые на счет городов, земств, обществ, сословий или частных лиц с пособием от правительства, или содержимые на счет казны, но с пособием от названных учреждений и лиц, должны быть типа правительственных школ. Причем, отступления от этого правила могут быть разрешаемы министрам народного просвещения, если будут испрашиваемы в установленном порядке. Примечание 2. Средние школы, содержимые исключительно на средства городов, земств, обществ, сословий или частных лиц, могут отличаться от общего типа под условием особого, в каждом отдельном случае, на то разрешения министра народного просвещения».
В начале XX в. в России в силу возросших требований к школе ведущим типом начальной земской школы стала четырехгодичная школа с двумя и более учителями. Земские учреждения сыграли существенную роль, став организаторами и координаторами школьного строительства. Так, в Московской губернии начало своей деятельности новые составы губернского земского собрания (1906 г.) и уездных собраний ознаменовали введением ряда прогрессивных идей и начинаний. Более характерным для Московского земства в это время являлось широкое развертывание деятельности по развитию народного образования в рамках строгой умеренности без оппозиционных требований при поддержке правительства [13, с. 64]. Можно утверждать, что именно с 1908 г.
1. Городовое положение (Жалованная грамота городам) от 21 апреля 1785 г. // Законодательство Екатерины Великой: в 2 т. М., 2000. Т. 2.
2. Учреждения для управления губернией 1775 г. // Законодательство Екатерины Великой: в 2 т. М., 2000. Т. 1.
3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // ПСЗ-2. Т. 34. № 40457.
правительство, убедившись в лояльности земства, поручило ему организацию всеобщего обучения, выделив специально на эти цели кредиты. И в 1910 г. Московская городская дума вынесла специальное решение о переводе всех начальных школ на 4-летний срок обучения. Разработка программ для четырехгодичных начальных училищ началась 7 ноября 1911 г. и продолжилась до 1912-1913 гг. [8, с. 64].
Губернское земство высоко оценивало основную роль учительства в процессе образования и, пользуясь имеющимися правами, уделяло большое внимание подготовке учителей, их подбору, повышению квалификации и привлечению к обсуждению вопросов народного образования. Повышение уровня образования учителей фактически оказалось задачей уездных земств. Роль губернского земства ограничивалась разработкой некоторых практических мероприятий (лекций, экскурсий и т.д.). Уездные земства проводили мероприятия по повышению квалификации учителей (съезды, совещания, лекции), создавали кружки и педагогические библиотеки. Проявляя заботу об учителе, его материальном и правовом положении, образовательном цензе, Московское земство стремилось поднять на более качественный уровень преподавание в школе, сделать округ одним из ведущих и направляющих центров образования. Земское учительство определяло прогрессивное влияние земских школ как в повседневной практической работе, так и в принципиальной постановке и разработке вопросов народного образования в учительских организациях, на съездах, курсах, совещаниях, комиссиях, созываемых земствами. Земская школа Московской губернии в начале XX в. была самым многочисленным, самым прогрессивным и популярным типом начальной народной школы среди сельского населения [8, с. 65].
Таким образом, можно констатировать, что полномочия органов местного самоуправления в сфере образования на системном уровне впервые были закреплены в законодательстве о местном самоуправлении второй половины Х1Х в., однако в силу относительно низкой развитости местного самоуправления школьным делом заведовали в основном государственные структуры и церковь, а начале ХХ в. роль местного самоуправления возросла.
1. City position of April 21, 1785 // Legislation of the Catherine Great: in 2 vol. M., 2000. Vol. 2.
2. The Institutions for governing of province of 1775 // Legislation of the Catherine Great: in 2 vol. M., 2000. Vol. 1.
3. The Position about province and district institutions of January 1, 1864 // PSZ-2. Vol. 34. №. 40457.
40
4. Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗ-2. Т. 15. № 48498.
5. Устав гимназий и прогимназий министерства народного просвещения 1871 г. // Хрестоматия по истории педагогики. М., 1936.
6. Положении о городских училищах 1872 г. // Хрестоматия по истории педагогики. М., 1936.
7. Чернега К.А. Школьное образование в дореволюционной России. URL: http://www.r-komitet.ru/vera. 2008.
8. Архипова А.Н. Земские школы Московской губернии и их вклад в просвещение детей // Родник: сб. науч.-исслед. работ аспирантов и соискателей МГОПУ по псих.-пед. наукам. Вып. 2. М., 2000.
9. Статистический сборник по С.-Петербургской губернии 1894 г., раздел «Положение начального образования в С.-Петербургской губернии 1892-1893 гг.». СПб., 1885.
10. История развития школьного образования в поселке Токсово. URL: http: // www.toksov.spb.ru/shkola.htm. 2008
11. Учреждение комиссии по вопросу об улучшениях в средней школе / Циркуляр министра народного просвещения Боголепова, 1899 г. // Хрестоматия по истории педагогики. М., 1936.
12. Основные положения устройства общеобразовательной средней школы 1901 г. (Проект министра народного просвещения Ванновского) // Хрестоматия по истории педагогики. М., 1936.
13. Эфрикян Р.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования: проблемы правового регулирования и реализации // Власть. 2008. № 3.
4. City position of June 16, 1870 // PSZ-2. Vol. 15. №. 48498.
5. The Charter ministry of the public enlightenment of 1871 // Reader book on History of Pedagogics. M., 1936.
6. The Position about city school of 1872 // Reader book on History of Pedagogics. M., 1936.
7. Chernega K.A. School education in prerevolutionary Russia. URL: http: // www.r-komitet.ru / vera. 2008
8. Arhipova A.N. Zemskie schools in Moscow province and its contribution to enlightenment children // Spring: coll. of research work of postgraduate student and competitors of MGOPU on psychology and pedagogical science. Vol. 2. M., 2000.
9. The Statistical collection on S-Peterburg province of 1894, section «Position of the initial formation in S.-Peterburg province of 1892-1893» SPb., 1885.
10. The History of the development of the school formation in village Toksovo. URL: http://www.toksov.spb.ru/shkola.htm. 2008
11. The Institution of the commission on question about improvements in secondary school / Circilar of the minister of the public enlightenment Bogolepov, 1899 // Reader book on History of Pedagogics. M., 1936.
12. The Main positions device general secondary school 1901 (the Project of the minister of the public enlightenment Vannovskogo) // Reader book on History of Pedagogics. M., 1936.
13. Efrikyan R.A. The Authorities organ of local government in sphere of the formation: problems of the legal regulation and realization // Power. 2008. № 3.
