CC BY
25
H.A. Красилъникова
Красильникова Наталья Александровна — руководитель аппарата комитета по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Приволжского филиала Российского государственного университета правосудия
Законодательное Собрание Нижегородской области
Коллизии в правовом регулировании
взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества
Понятие «институты гражданского общества», формы и механизм взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества, выступают предметом как научной дискуссии, так и совершенствования правового регулирования. В начале третьего тысячелетия в России в целях совершенствования государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также содействия развитию институтов гражданского общества в 2004 году Указом Президента Российской Федерации был сформирован Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека1. В 2011 году он был преобразован в Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека2 (далее — Совет).
В перечне задач Совета являются подготовка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями и иными структурами гражданского общества, по вопросам становления институтов гражданского общества, расширения взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Развитие институтов гражданского общества названо в числе приоритетных мер государственной политики в новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации,3в контексте консолидации усилий федеральных органов государственной власти, других государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества. Данное взаимодействие названо условием обеспечения национальной безопасности государства, его экономического развития, преодоления угроз сфере охраны здоровья, экологической безопасности и т. д.
Федеральное законодательство требует налаживания эффективного взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества во многих областях государственного и муниципально-
v 4 v 5
го управления: противодействии терроризму4; противодействии экстремизму5; реализации антинаркотической политики6; реализации государственной национальной политики7; государственной миграционной политики8; государственной демографической политики9; развития государственной
1 О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека: указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417 / Российская газета. 2004. 12 ноября.
2 О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека: указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 // Российская газета. 2011. 4 февраля.
3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.12.2015).
4 О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: указ Президента РФ от 26 декабря 2015 г. № 664. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 26.12.2015).
5 Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года. URL: http://www.scrf.gov.ru (дата обращения: 16.02.2016).
6 Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 9 июня 2010 г. № 690 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 24, ст. 3015.
7 О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19.12.2012).
8 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: www.kremlin.ru (дата обращения: 13.06.2012).
9 Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 42, ст. 5009.
ной политики Российской Федерации в отношении российского казачества1; участия в мониторинге правоприменения в Российской Федерации2; противодействии коррупции3; осуществлении общественного контроля4 и т. д.
Задачи, поставленные в федеральном законодательстве отражены в законодательстве Нижегородской области. Так, Закон Нижегородской области «О Законодательном Собрании Нижегородской области»5 устанавливает следующие формы взаимодействия с институтами гражданского общества:
1) взаимодействие с Общественной палатой Нижегородской области,
2) взаимодействие в политическими партиями и общественными организациями (в том числе путем предоставления возможности «непарламентским» партиям выступать на заседаниях Законодательного Собрания Нижегородской области),
3) формирование при Законодательном Собрании совещательных, консультативных, экспертных органов по вопросам, отнесенным к компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области (например, научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области, Молодежного парламента при Законодательном Собрании Нижегородской области, общественного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области и т. д.);
4) обсуждение с населением наиболее важных вопросов путем проведения референдума, публичных слушаний, публичного обсуждения и опроса граждан;
5) работа с обращениями граждан.
Закон Нижегородской области «О патриотическом воспитании граждан в Нижегородской области»6 раскрывает понятие «патриотической воспитание» с помощью такого признака как взаимодействие органов власти и институтов гражданского общества по формированию у граждан высокого патриотического сознания, чувства верности своему Отечеству.
Развитие институтов гражданского общества закреплено в ряде законов Нижегородской области, принятых в последнее время, среди них: «О противодействии коррупции в Нижегородской области»7, «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области»8, «О молодежной политике в Нижегородской области»9, «Об общественном контроле в Нижегородской области»10.
Можно отметить тенденцию совершенствования взаимодействия и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества (впрочем, есть мнение, что муниципальная власть — разновидность институтов гражданского общества). Развивается институт публичных слушаний, опросов общественного мнения, чаще проводятся местные референдумы, внедряются инструменты электронных обращений граждан; Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» обязывает сформировать общественные палаты (советы) муниципальных образований; применяются и инициативные формы — например, наказы избирателей.
Таким образом, сформирован значительный массив нормативного материала собственно об институтах гражданского общества и о взаимодействии органов власти с ними. Полагаем, настало время для систематизации правового регулирования данных общественных отношений с целью устранения разнообразных дефектов (пробелов, излишнего нормативного дублирования, ошибок,
1 Стратегия развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года. URL: http://legalacts.ru/doc/strategija-razvitija-gosudarstvennoi-politiki-rossiiskoi-federatsü-v (дата обращения: 02.12.2016).
2 О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 21, ст. 2930.
3 О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.07.2015).
4 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:
22.07.2014).
5 О Законодательном Собрании Нижегородской области: закон Нижегородской области от 1 марта 2011 г. № 25-З // Нижегородские новости. 2011. 11 марта.
6 О патриотическом воспитании граждан в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 1 августа 2016 г. № 102-З. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.08.2016).
7 О противодействии коррупции в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З // Нижегородские новости. 2008. 20 марта.
8 Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области: закон Нижегородской области от 10 сентября 2010 г. № 144-З // Нижегородские новости. 2010. 25 сентября.
9 О молодежной политике в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 25 апреля 1997 г. № 70- З // Нижегородские новости. 1997. 7 мая.
10 Об общественном контроле в Нижегородской области: закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 г. № 127-З // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения:
24.09.2015).
Красилъникова Н.А. Коллизии в правовом регулировании взаимодействия органов...
661
коллизий и иных). При этом считаем, что наиболее опасны коллизии, которые в ряде случаев способны негативно повлиять на эффективность взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества.
Например, в области противодействия коррупции Законодательное Собрание Нижегородской области осуществляет взаимодействие с независимыми экспертами, уполномоченными проводить независимую антикоррупционную экспертизу. Однако, заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившие в Законодательное Собрание области, единичны (4 — в 2010 году; по 1 — в 2011, 2012 и 2014 годах), а количество самих независимых экспертов неуклонно сокращается. Так, Минюст России ведет государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — раздельно физических1 и юридических2 лиц. Некоторые сведения из Реестра (по состоянию на 1 декабря 2016 года) отражены в Таблице:
реестр Общее количество экспертов срок аккредитации истек (по 01.12.2016) срок аккредитации (5 лет) не истек
всего в том числе
получили в 2016 году продлили
физические лица 1.991 (34)3 - 1.044 (20) 947 (14) 137 (2) 104 (1)
юридические лица 350 (3) - 155 (1) 195 (2) 19 (-) 60 (1)
всего 2.341 (37) - 1.199 (21) 1.142 (16) 156 (2) 164 (2)
Вероятно, пора признать, что институт независимой антикоррупционной экспертизы оказался несостоятелен и от него необходимо отказаться.
Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»4 оказался не согласован с другими федеральными законами и породил необъяснимые коллизии. Например, ст. 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлена система субъектов общественного контроля (см. таблицу 2).
субъекты общественного контроля
основные дополнительные
Общественная палата Российской Федерации общественные наблюдательные комиссии
общественные палаты субъектов Российской Федерации общественные инспекции
общественные палаты (советы) муниципальных образований группы общественного контроля
общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации иные организационные структуры общественного контроля
В то же время, в «специальных» федеральных законах варианты субъектов общественного контроля существенно отличны от указанного:
в ст. 102 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»5 определены полномочия общественных объединений и объединений юридических лиц, осуществляющих общественный контроль;
в ст. 721 Земельного кодекса Российской Федерации6 общественный земельный контроль возложен на граждан, общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации;
1 URL: http://minjust.ru/ru/node/1405 (дата обращения: 16.10.2016).
2 URL: http://minjust.ru/ru/node/1406 (дата обращения: 16.10.2016).
3 В скобках — зарегистрированные на территории Нижегородской области. Заметим, факт регистрации на территории субъекта Российской Федерации не ограничивает полномочия независимого эксперта.
4 Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.07.2014).
5 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.04.2013).
6 Собрание законодательства РФ. 2001. № 44, ст. 4147.
в ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды»1 общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) поручен общественным объединениям и иным некоммерческим организациям в соответствии с их уставами, и гражданам;
субъекты общественного контроля по Федеральному закону «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»2 также отличны от системы субъектов «базового» федерального закона.
В заключении сформулируем следующие выводы:
1) в российском законодательстве понятия «институт гражданского общества», «взаимодействие», «сотрудничество» используются в настоящее время не системно;
2) в правоприменительной практике взаимодействие органов власти с институтами гражданского общества осуществляется в формах, которые не всегда предусмотрены действующим законодательством, и влекут развитие правового регулирования уже «по факту» сложившихся отношений;
3) целесообразно накапливать банк данных о лучших практиках взаимодействия органов власти с институтами гражданского общества с целью распространения и популяризации положительного опыта.
1 Российская газета. 2002. 12 января.
2 Российская газета. 2010. 31 декабря.
Красильникова Н.А. Коллизии в правовом регулировании взаимодействия органов...
