CC BY
6
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT
УДК 352.075:332.1 ББК 67.400.7 П 93
Н.И. Пшиканокова,
кандидат экономических наук, профессор, профессор кафедры экономической теории и управления персоналом Адыгейского государственного университета, г. Майкоп. Тел.: + 7 (906) 438-80-85, e-mail: nuriet@rambler.ru
З.Н. Куек,
кандидат экономических наук, заместитель руководителя управления экономического развития и финансов администрации муниципального образования «Майкопскийрайон», г. Майкоп. Тел.: +7 (928) 460-39-48, e-mail: kyek@minecora.ru
Н.Д. Пшиканокова,
главный специалист-эксперт Федеральной службы по финансовому мониторингу, г. Москва. Тел.: + 7 (968) 544-08-08, e-mail: n.pshikanokova@gmail.com
КОЛЛИЗИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НЕСТАБИЛЬНОСТИ
(Рецензирована)
Аннотация. В работе исследуется роль муниципальных образований в достижении целей устойчивого социально-экономического развития проблемных регионов. Механизм реализации поставленных целей усложняется под воздействием сложившейся ситуации с пандемией коронавируса. Такое обстоятельство обусловливает необходимость четкой координации корректирующих действий всей структуры государственных органов власти и общества в целом. В статье отмечено негативное влияние пандемии на развитие регионов и их территориальных образований, обусловленное карантинными мерами и, как следствие, обострением коллизий системы менеджмента на мезоуровне. Проблемные регионы, характеризующиеся монопрофильностью и низким ресурсным потенциалом, в условиях высокой степени неопределенности, нуждаются в разработке конкретных мер, ориентированных на устойчивое субрегиональное развитие.
Ключевые слова: регион, менеджмент, самоуправление, муниципалитет, пандемия, бюджет.
N.I. Pshikanokova,
Candidate of Economic Sciences, Professor, Professor of Economic Theory and
Personnel Management Department, Adyghe State University, Maikop. Ph.:
+ 7 (906) 438-80-85, e-mail: nuriet@rambler.ru
Z.N. Kuyek,
Candidate of Economic Sciences, Deputy Head of the Department of Economic
Development and Finance of the Administration of the Municipal Formation
"Maikop District", Maikop. Ph.: +7 (928) 460-39-48, e-mail: kyek@minecora.ru
N.D. Pshikanokova,
Chief specialist-expert of the Federal Service for Financial Monitoring, Moscow.
Ph.: + 7 (968) 544-08-08, e-mail: n.pshikanokova@gmail.com
LOCAL GOVERNMENT COLLISIONS IN A SITUATION OF ECONOMIC INSTABILITY
Abstract. The paper explores the role of municipalities in achieving sustainable socio-economic development goals in problem regions. The mechanism of achieving set objectives is complicated by the current situation with the COVID-19 pandemic. This circumstance necessitates clear coordination of corrective actions of the entire structure of state authorities and society as a whole. The article notes the negative impact of the pandemic on the development of regions and their territorial entities due to quarantine measures and, as a consequence, aggravation of collisions of the management system at the meso level. Problem regions with mono-profile and low resource potential, with a high degree of uncertainty, need to develop specific measures aimed at sustainable subregional development.
Keywords: region, management, self-governance, municipality, pandemic, budget.
Местное самоуправление как общественный институт механизма государственного управления составляет ядро в формирующейся модели социального государства. Для эффективного использования данного механизма актуализируются проблемы формирования и укрепления финансово-экономических основ муниципальных образований. В данном контексте возрастает необходимость в новой методологии, аккумулирующей трансформации глобальной экономики и, как следствие, изменения всей российской национальной экономики. Такие общемировые процессы, как цифро-визация, пандемия, всеобщая неопределенность и нестабильность, обусловливают возникновение новых исследований системы воспроизводственных отношений на макро-и мезоуровнях, и в частности - на муниципальном уровне. Менталь-ность муниципальных образований
(близость к населению) проецирует негативные и позитивные эффекты последствий вышеназванных процессов.
Организационные положения об особенностях деятельности органов местного самоуправления изложены в ряде законодательных и нормативно-правовых документов. Не вдаваясь в подробный анализ данных документов, отметим несколько аспектов, требующих более детальной проработки. В частности, недостатки в обосновании экономической целесообразности при разграничении функций по всей структуре публичной власти, как правило, создают барьеры для принятия эффективных решений в муниципальном звене регионального менеджмента. Наиболее остро такие проблемы возникают внутри муниципальных территорий, где любое принимаемое решение зеркально отражается в жизнедеятельности, а
также в социально-экономических показателях состояния и динамики этих поселений.
Исследуя процессы, происходящие в таких проблемных регионах, как Республика Адыгея, мы попытались определить влияние неопределенности и пандемии на состояние отдельных муниципальных образований мезоуровня на примере муниципального образования «Майкопский район» (административное образование, практически полностью охватывающее предгорную часть Республики Адыгея).
Для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулирован перечень показателей. Затем эти принципы были расширены специальным Указом Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [1]. В данном контексте «субъект Российской Федерации в лице высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может выделить за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации гранты муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Законом предусмотрено предоставление Правительством Российской Федерации межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях поощрения лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований» [2].
В структуру показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
входят нижеследующие показатели по: экономическому развитию, дошкольному образованию, общему и дополнительному образованию, культуре, спорту, жилищному строительству и обеспечению граждан жильем, жилищно-коммунальному хозяйству, организации муниципального управления, энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Таким образом, можно отметить, что рассматриваемая структура аккумулирует весь спектр деятельности муниципального образования.
Ответственность и компетентность власти определяется тем, как и в какой мере ей удается решать наиболее острые проблемы социально- экономического развития. При этом задача власти состоит в том, чтобы последовательно, систематически устранять первопричины кризисных явлений, одновременно отстраивая механизмы стабильного и динамичного развития. Решение этой задачи невозможно без научного анализа современной ситуации и элементов научного предвидения. Таким образом, для обеспечения эффективного управления социально-экономическими процессами в муниципальных территориях, для решения стратегических задач необходима разработка долгосрочного плана действий, увязывающего различные элементы экономической политики с ресурсными и финансовыми возможностями региона.
Исследуя механизм реализации принципов и показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, выделим такую проблему, как дефицит его финансового обеспечения. Такая коллизия не позволяет органам местного самоуправления эффективно решать вопросы экономической обоснованности и эффективности принимаемых решений на муниципальном уровне, что также подтверждается результатами анализа расходов и доходов конкретного муниципального
образования, проведенного авторами данной работы.
Большая часть расходов органов местного самоуправления приходится на содержание и обеспечение деятельности образовательных учреждений и учреждений культуры. Так, в муниципальном образовании «Майкопский район» в 2019 году на финансирование сферы культуры и образования пришлось более 80% всех расходных обязательств, связанных с реализацией муниципальных программ.
Поэтому остальные расходные обязательства финансируются по остаточному принципу. Так, в муниципальном образовании «Майкопский район» показатели эффективности из раздела «Экономическое развитие» не менялись на протяжении последних трех лет. Также не прогнозируется рост по этим показателям [3].
Результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления размещаются на официальных сайтах муниципальных образований, что указывает
на их открытость и доступность. В то же время следует отметить, что данные показатели практически не анализируются и не обсуждаются публично. Таким образом, не считая возможности получения гранта за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации за достижение наилучших значений показателей, данная оценка эффективности теряет свой статус, превращаясь, по сути, в формальный документ, как один из многочисленных отчетов, ежегодно составляемых местными органами власти.
Косвенно оценку эффективности органов местного самоуправления можно проследить через документы стратегического планирования (муниципальные программы и стратегии социально-экономического образования), а именно: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального
Таблица 1
Показатели эффективности МО «Майкопский район» (по годам)
Наименование показателя 2017 2018 2019 Прогноз
2020 2021 2022
Число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тысяч человек населения 306,67 306,67 306,67 316,1 316,1 316,1
Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций 41,25 41,25 41,25 43,4 43,4 43,4
Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения 8,89 17,24 17,24 17,24 17,24 17,24
Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром муниципального района, в общей численности населения муниципального района 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03
образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальные программы.
Также законодательно закреплено проведение мониторинга и контроль реализации документов стратегического планирования [4]. На уровне муниципального образования документами, в которых отражаются результаты мониторинга, являются ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах своей деятельности либо о деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности реализации муниципальных программ.
В данном аспекте также отметим, что порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования, как и результаты контроля, определяются муниципальными нормативно-правовыми актами. Оценка эффективности реализации муниципальных программ имеет несколько важных особенностей, что выявлено в анализе деятельности вышеназванного муниципального образования.
Во-первых, как отмечено выше, большая часть расходных обязательств включена в муниципальные программы, что позволяет прогнозировать характер деятельности самого муниципального образования. Преобладание расходов на социальную сферу создает асимметрию в структуре расходов, исключает возможности эффективного развития экономики, жилищно-коммунальной сферы и решения других важных вопросов. При такой методике расчета бюджета показатели оценки эффективности реализации муниципальных программ преимущественно отражают выполнение муниципальных заданий в сфере культуры и образования, в части
содержания органов местного самоуправления, подведомственных учреждений, исполнения отдельных полномочий, решения текущих проблем.
Во-вторых, механизм реализации муниципальных программ предусматривает возможность внесения изменений в программы перед окончанием текущего года, в том числе изменений значений целевых показателей, которые были запланированы в начале года. Такой подход исключает полноценную и достоверную оценку эффективности программ, приводя плановые значения показателей к фактическим.
В-третьих, по итогам реализации программ решение о досрочном прекращении, существенном изменении финансирования, предусмотренное в порядках реализации программ, может быть принято с малой вероятностью, так как все программы направлены на исполнение полномочий органов местного самоуправления и не могут быть отменены. Относительно стратегии социально-экономического развития муниципального образования следует отметить, что ее разработка не является необходимым документом, в обязательном порядке разрабатываемом на уровне муниципального образования.
В-четвертых, необходима оптимизация функций всей иерархии публичной власти, которая выражается в более детальном разграничении функций между макро- и мезоу-ровнями, а также муниципальными территориями.
Исходя из вышеизложенного, можно резюмировать отсутствие оптимального соотношения между расходными полномочиями регионов и их территориальных образований и закрепленным за ними ресурсным потенциалом. Важную роль здесь играет открытая информация о стоимости муниципальных услуг в разных районах региона и страны, которую можно рассматривать как один из
факторов оптимизации механизма использования бюджетных средств.
Таким образом, общий вывод работы заключается в обосновании необходимости пересмотра механизмов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на
современном этапе развития территориальных образований субрегионального уровня. Ключевую роль здесь играет повышение ответственности региональных менеджеров, курирующих реализацию вышеназванных механизмов.
Примечания:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 20.07.2020) // СПС КонсультантПлюс. М., 2020.
2. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 (ред. от 09.05.2018) // СПС КонсультантПлюс. М., 2020.
3. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «Майкопский район» до 2030 года. (Проект). URL: https://xn— 7sbb4aebcdaqufghtl.xn--p1ai/
4. Ковров Д.Ю. Направления развития методических подходов к оценке результативности муниципальных стратегий // Фундаментальные исследования. 2020. № 6. С. 59-64. URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42778 (дата обращения: 09.09.2020).
References:
1. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ (as amended on July 20, 2020) // ConsultantPlus. M., 2020.
2. On the assessment of the effectiveness of the activities of local self-government bodies of urban districts and municipal districts: Decree of the President of the Russian Federation of April 28, 2008 No. 607 (as amended on May 9, 2018) // Consultant-Plus. M., 2020.
3. Strategy of social and economic development of the municipal formation "Maikop district" until 2030. (Project). URL: https: //xn—7sbb4aebcdaqufghtl.xn--p1ai/.
4. Kovrov D.Yu. Directions for the development of methodological approaches to assessing the effectiveness of municipal strategies // Fundamental research. 2020. No. 6. Pp. 59-64. URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=42778 (date accessed: 09.09.2020).
