CC BY
38УДК 342.951:351.82 © С. С. Суменков, 2019 DOI: 10.24411/1999-625X-2019-13008
Коллизии при обжаловании решений и постановлений антимонопольных органов
С. С. Суменков, ОАО «Межгосударственная Корпорация Развития» (г. Омск). E-mail: [email protected]
Рассматриваются правовые коллизии в связи с обжалованием ненормативных актов антимонопольных органов, которые возникают вследствие существования двух различных процедур, направленных на привлечение к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. Критикуется введение «ведомственной» апелляции ФАС России в связи с неопределенностью правовых последствий принимаемых процессуальных решений, а также нарушением принципа процессуальной экономии.
Ключевые слова: административное право; административное правонарушение; антимонопольное законодательство;
конкурентное право; обжалование.
Collisions in Appealing of the Decisions and Rulings of Antimonopoly Bodies
S. S. Sumenkov, Open Joint Stock Company «Interstate Development Corporation» (Omsk). E-mail: [email protected]
The paper considers legal collisions with regard to appealing of non-normative acts of antimonopoly bodies and caused by two separate procedures which serve the aim to bring to administrative justice for violations in the sphere of antimonopoly legislation. The author criticizes introduction of "departmental" appeal of the Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation due to uncertainty of legal consequences of the procedural decisions made and violation of the principle of procedural economy.
Keywords: administrative law; administrative offence; antimonopoly legislation; competition law; appeal.
Согласно положениям ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) антимонопольных органов в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Частью 1 статьи 52 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции, Закон) установлено, что решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания
При буквальном толковании приведенных норм в их взаимосвязи получается, что решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия, что, на наш взгляд, создает возможность необоснованного ограничения прав субъектов такого обжалования. Несмотря на то что судебная практика иногда трактует смысл указанных норм в их взаимосвязи в пользу субъектов обжалования 2, значимость правильного нормативного регулирования процессуальных сроков переоценить трудно. Указанная недоработка законодателя, по всей видимости, связана с излишним регулированием Законом о защите конкуренции процессуальных правоотношений и должна исправляться не путем внесения точечных изменений в действующие нормы, а посредством планомерной и целенаправленной борьбы законодателя с усиливающейся
1 О защите конкуренции : федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 1Э5-ФЗ // Рос. газета. 2006. 27 июля.
2 Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 1 июля 2014 г. по делу № А75-Э016/2014. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/64d7ab5b-6844-4150-a42e-02e966a1fac5 (дата обращения: 05.12.2018).
дифференциацией института административной ответственности, распространением норм указанного института административного права по отдельным нормативным актам, происходящим в нарушение положений ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ.
По результатам рассмотрения комиссией антимонопольного органа дела о нарушении антимонопольного законодательства выносится решение, которое в силу ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ является поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40 КоАП РФ.
Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Отметим, что Закон в данном случае не предусматривает никаких исключений для дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31-14.33, 14.40 КоАП РФ. Налицо очевидный диссонанс между десятидневным сроком на обжалование постановления по делу об административном правонарушении и трехмесячным — на обжалование решения антимонопольного органа.
Еще более принципиальным такое несовпадение между процедурами, предусмотренными Законом о защите конкуренции и КоАП РФ, становится при рассмотрении вопроса о пересмотре постановлений и решений антимонопольных органов вышестоящим ФАС России.
Согласно положениям ч. 1 ст. 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа могут быть также обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 52 Закона о защите конкуренции в случае, если решение и (или) предписание антимонопольного органа обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа, принятые по делу о нарушении антимонопольного законодательства акты могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение одного месяца с момента вступления в силу решения коллегиального органа федерального антимонопольного органа.
Таким образом, наряду с трехмесячным сроком обжалования ненормативных актов, установленным АПК РФ, и десятидневным, установленным КоАП РФ, для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в области антимонопольного законодательства Законом о защите конкуренции введен некий дополнительный (промежуточный) месячный срок для обжалования
ненормативных правовых актов коллегиальных органов ФАС России.
Кроме того, часть 6 ст. 23 Закона о защите конкуренции предусматривает, что лица, участвовавшие в деле о нарушении антимонопольного законодательства, представляют в федеральный антимонопольный орган жалобу на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа, нарушающее единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства в течение одного месяца со дня принятия решения или выдачи предписания. Таким образом, так называемым четвертым антимонопольным пакетом поправок введено некое отдельное производство, результаты которого (принятые процессуальные решения) непосредственно влияют на вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности в области антимонопольного законодательства.
По всей видимости, вступившее (по истечении установленного КоАП РФ десятидневного срока) в силу постановление по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства должно быть отменено (изменено), если апелляционная коллегия (либо Президиум) ФАС России отменит решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое территориальным органом в рамках производства, предусмотренного Законом о защите конкуренции (а не КоАП РФ).
Рассмотрим соответствующие нормы Закона о защите конкуренции подробнее. Часть 8 ст. 23 Закона предусматривает, что решение по жалобе принимается коллегиальным органом в течение двух месяцев со дня ее получения, причем указанный срок может быть продлен еще на один месяц. Согласно части 10 указанной статьи по итогам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа коллегиальный орган вправе: 1) оставить жалобу без удовлетворения; 2) отменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа; 3) изменить решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа.
В соответствии с ч. 11 ст. 23 Закона о защите конкуренции основанием для изменения или отмены решения территориального антимонопольного органа является нарушение единообразия в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства.
Порядок работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы утвержден приказом ФАС России от 7 апреля 2016 г. № 422/16 3.
3 О порядке работы коллегиальных органов Федеральной антимонопольной службы : приказ ФАС России от 7 апреля 2016 г. № 422/16 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 31.
Многие исследователи рассматриваемые новеллы законодателя оценивают положительно. Так, К. Подгузова указывает, что «установленная процедура значительно оперативнее судебного оспаривания», «активное использование введенного механизма поможет сделать практику территориальных органов единообразной, а также приведет к разгрузке судов» [1, с. 4].
Позволим себе не согласиться с данными доводами. Во-первых, предложенная процедура, как следует из вышеприведенных положений Закона о защите конкуренции, может занимать до трех месяцев, что сопоставимо со сроком рассмотрения аналогичных дел арбитражными судами, который в соответствии с ч. 1 ст. 152 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации составляет не более трех месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд. Во-вторых, об активном использовании введенного механизма не может быть речи в условиях существования единственного основания для пересмотра — нарушения единообразия в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Так, согласно исследованию самой К. Подгузовой, «на конец июня 2017 года коллегиальные органы ФАС России рассмотрели по существу 42 жалобы» [1, с. 5].
Еще в 2016 г. профессор И. В. Цветков обращал внимание на то, что «все поступившие жалобы рассматриваются коллегиальным органом в обязательном порядке, но удовлетворена жалоба может быть только в случае нарушения единообразия в применении норм антимонопольного законодательства», в результате чего «коллегиальные органы ФАС России во многом будут работать „вхолостую"» [2, с. 16].
Что касается разгрузки судов и принципа процессуальной экономии в целом, отметим следующее. Введение так называемой ведомственной апелляции ФАС создает опасную коллизию между обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях в порядке ст. ст. 30.1-30.8 КоАП РФ и обжалованием решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства в порядке ст. 52 Закона о защите конкуренции.
Принятие комиссией антимонопольного органа решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства, согласно ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, является поводом к возбуждению производства по делу об административном правонарушении (в области антимонопольного законодательства) и влечет за собой вынесение должностным лицом антимонопольного органа постановления по делу об административном правонарушении.
Постановление по делу об административном правонарушении в области антимонопольного законодательства, как правило, выносится оперативно,
поскольку большая часть подлежащих исследованию обстоятельств дела к этому моменту уже изучена в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, которое осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о защите конкуренции. В связи с этим весьма вероятно возникновение ситуации, при которой к моменту поступления в коллегиальные органы ФАС России жалобы на решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства постановление по делу о административном правонарушении уже вступило в силу. Особого противоречия не возникает в случае, если коллегиальные органы ФАС России не согласились с доводами жалобы и решение антимонопольного органа осталось в силе.
Вместе с тем не совсем понятен порядок изменения (пересмотра) постановления по делу об административном правонарушении, если решение антимонопольного органа, послужившее поводом для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, отменено либо изменено коллегиальным органом ФАС России.
Каково же будет в таком случае основание для пересмотра постановления по делу об административном правонарушении?
В первую очередь бросается в глаза тот факт, что объектом обжалования (с учетом вышеописанной ситуации со сроками) будет вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении.
Как справедливо отмечает профессор И. В. Цветков, «пересмотр правовых актов по мотиву нарушения единообразия в толковании и применении норм права традиционно характерен лишь для надзорного производства в судах высших инстанций» [2, с. 17].
Однако для подачи жалобы в порядке ст. 30.16 КоАП РФ (т. е. в порядке надзора) обязательно требуется предварительное обжалование постановления по делу об административном правонарушении в порядке ст. ст. 30.1-30.10 КоАП РФ. Очевидно, что ни о какой процессуальной экономии в данном случае речи идти не может. По нашему мнению, антимонопольным органам следует пересмотреть такие постановления по делам об административных правонарушениях по новым обстоятельствам.
Почему именно по новым, а не по вновь открывшимся обстоятельствам? Как указывает А. В. Ильин, применительно к соответствующим положениям АПК РФ, «отличие новых от вновь открывшихся обстоятельств состоит в том, что новыми признаются обстоятельства, возникшие после принятия судебного акта, но имеющие существенное значение для правильного разрешения дела, тогда как вновь открывшиеся обстоятельства — это те обстоятельства, что объективно существовали в момент рассмотре-
ния дела, но были неизвестны заявителю и суду и открылись уже после вступления в законную силу судебного акта» [3, с. 123].
М. Л. Скуратовский отмечает, что «под новыми обстоятельствами законодатель понимает обстоятельства, не существовавшие (в отличие от вновь открывшихся) на момент принятия судебного акта, а появившиеся после в результате принятия другим судом или иным юрисдикционным органом судебного или административного акта, которым: либо отменен судебный акт (постановление другого органа), послуживший основанием для принятия судебного акта по данному делу, либо признан не соответствующим Конституции примененный при рассмотрении дела закон или установлено нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также изменена... практика применения законов и иных нормативных актов» [4, с. 447].
В рассматриваемом случае речь идет о том, что решение коллегиального органа ФАС России не существовало на момент вынесения антимонопольным органом постановления по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Однако КоАП РФ (в отличие от АПК РФ) не предусматривает такого основания для пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, как пересмотр по новым обстоятельствам или вновь открывшимся обстоятельствам. Вместе с тем введение в КоАП РФ положений, предусматривающих возможность пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, не только будет способствовать реализации принципа процессуальной экономии, но и позволит снизить нагрузку на судебную систему за счет более совершенного механизма самоконтроля в административно-юрисдикционной деятельности.
Л. А. Терехова отмечает (применительно к процессуальной деятельности судов), что «институт самоконтроля — действенный инструмент для устранения различного рода упущений в судебной деятельности, а потому объективно необходим как в гражданском, так и в административном процессе» [5, с. 6].
Позволим себе перефразировать указанное утверждение применительно к рассматриваемой нами проблематике: институт самоконтроля — действенный инструмент для устранения различного рода упущений в административно-юрисдикцион-ной деятельности, поэтому объективно требуется его совершенствование и развитие путем тщательной регламентации всех необходимых аспектов процедурной деятельности административных органов и должностных лиц.
В связи с этим предлагаем ввести в КоАП РФ ст. 30.11 «Пересмотр постановления по делу об адми-
нистративном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам» следующего содержания:
«1. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть обжалованы по новым или вновь открывшимся обстоятельствам.
2. Основаниями пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов являются:
1) вновь открывшиеся обстоятельства — указанные в части 3 настоящей статьи и существовавшие на момент принятия постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов, обстоятельств по делу;
2) новые обстоятельства — указанные в части 4 настоящей статьи, возникшие после принятия постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов, но имеющие существенное значение для правильного разрешения дела обстоятельства.
3. Вновь открывшимися обстоятельствами являются:
1) существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю;
2) установленные вступившим в законную силу приговором суда фальсификация доказательства, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо ложные показания свидетеля, заведомо неправильный перевод, которые повлекли за собой принятия незаконных или необоснованных постановлений по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов по данному делу;
3) установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные деяния лица, участвующего в деле, или его представителя либо преступные деяния должностного лица либо судьи, совершенные при рассмотрении данного дела.
4. Новыми обстоятельствами являются:
1) отмена судебного акта Арбитражного суда или Суда общей юрисдикции либо постановления другого органа, послуживших основанием для принятия судебного акта по данному делу;
2) признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации;
3) установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении конкретного дела в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека;
4) определение либо изменение в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации или в постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации практики применения правовой нормы, если в соответствующем акте Верховного Суда Российской Федерации содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства.
5. Подача жалоб на вступившее в силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе, протесту на это постановление, их рассмотрение и разрешение осуществляются в порядке и в сроки, установленные статьями 30.12-30.16, 30.18-30.19 настоящего Кодекса.
6. Решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу по-
становление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам принимается в форме постановления.
7. По результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам выносится одно из следующих решений:
1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление».
Список литературы
1. Подгузова К. «Ведомственная апелляция» ФАС России: процедура и итоги // ЭЖ-Юрист. 2017. № 35.
2. Цветков И. Об административной процедуре обжалования актов антимонопольных органов: некоторые размышления // Конкуренция и право. 2016. № 5.
3. Ильин А. В. Признание судом нормативного правового акта недействующим как основание пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам // Закон. 2018. № 8.
4. Практика применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 2-е изд. / отв. ред. И. В. Решетникова (автор разд. 37 — М. Л. Скуратовский). М., 2012.
5. Терехова Л. А. Новые и вновь открывшиеся обстоятельства в гражданском и административном судопроизводстве : монография. М., 2017.
