CC BY
52
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.94
И.Н. Дехтярь
НОВЫЕ И (ИЛИ) ВНОВЬ ОТКРЫВШИЕСЯ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ПЕРЕСМОТРА РЕШЕНИЯ И ПРЕДПИСАНИЯ ПО ДЕЛУ О НАРУШЕНИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА* ^^^НЩ^НН
Введение: актуальность исследования сущности и содержания обстоятельств, являющихся основанием для пересмотра актов антимонопольных органов, обусловлена необходимостью обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, а также активным использованием института пересмотра в настоящее время. Вместе с тем анализ теоретической литературы свидетельствует о недостаточной разработанности данной проблематики применительно к производству по делам о нарушениях антимонопольного законодательства. Цель: выработать рекомендации, направленные на преодоление недостатков правового регулирования оснований пересмотра решений и предписаний по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Методы: общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, аналогия, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания. Результаты: установлено, что в действующих нормативно-правовых актах, регламентирующих производство по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, отсутствует надлежащий перечень новых и вновь открывшихся обстоятельств; имеющиеся пробелы нормативно-правовой регламентации препятствуют полноценной реализации отдельных оснований пересмотра решений и предписаний антимонопольных органов. Выводы: на основе анализа сущности новых и вновь открывшихся обстоятельств выявлены критерии их разграничения, что позволило сформулировать предложения по внесению в законодательство изменений в части закрепления подробного перечня обстоятельств, являющихся основанием пересмотра решений и предписаний по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Ключевые слова: пересмотр, новые обстоятельства, вновь открывшиеся обстоятельства, антимонопольное законодательство, фальсификация доказательств.
© Дехтярь Иван Николаевич, 2017
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственной юридическая академия)
© Dekhtyar Ivan Nikolaevitch, 2017
Рost-graduate student of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy)
* Работа выполнена по заданию Министерства образования и науки РФ № 29.8125.2017/8.9 на выполнение государственного проекта в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания по теме «Механизм государственного регулирования применения мер административного принуждения к негосударственным организациям».
I.N. Dekhtyar
NEW AND (OR) NEWLY DISCOVERED FACTS AS A GROUND FOR REVIEWING THE DECISION AND INSTRUCTION CONCERNING THE VIOLATION OF ANTI-MONOPOLY LEGISLATION
Introduction: The actuality of researching the essence and content of circumstances which may be considered as the grounds for reviewing orders of anti -monopoly bodies is stipulated by the necessity to ensure effective defense of economic entities' rights and legal interests, as well as the active using of current reviewing cases institute. At the same time, the analysis of the legal literature shows poor development of the given question relating to the cases of violating anti-monopoly legislation. Purpose: The author of the article supposed to draw up recommendations aimed at overcoming pain points in the legal regulation of the grounds for reviewing decisions and instructions in cases of antimonopoly legislation violation. Methodology. The methodological basis of the research was general and particular scientific methods of the objective reality cognition. They are analysis, synthesis, abstracting, analogy, comparative-legal, formal-law methods and some other methods of scientific study. Results: The author states that in the current legal operative norms regulating proceedings of actions of anti-monopoly legislation violations there is no proper list of new and newly discovered circumstances. Existing gaps in legal operating norms obstruct the full implementation of certain grounds for reviewing decisions and instructions of anti-monopoly bodies. Conclusions. Based on the analysis of the essence of the new and newly discovered circumstances provided defining the criteria for their delineation. It allowed to formulate suggestions to make amendments in the current legislation in the part of securing a detailed list of circumstances which may be considered as grounds for reviewing decisions and instructions of anti-monopoly legislation violation.
Key-words: review, new circumstances, newly discovered facts, the antitrust laws, falsification of evidence.
Введение. Сущность процедуры пересмотра актов антимонопольных органов заключается в повторном разбирательстве дела органом, принявшим первоначальное решение, выдавшим предписание. Поскольку пересмотр актов антимонопольных органов по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам является одним из способов обеспечения законности разрешения дела, служит важнейшей процессуальной гарантией соответствия принятых актов обстоятельствам нарушения, имевшим место в действительности, обеспечивает оперативность защиты нарушенных прав и законных интересов участников производства, представляется актуальным исследование сущности и содержания процессуальных оснований пересмотра решений и предписаний антимонопольных органов.
Основное содержание. Действующий Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции)1 не содержит определения новых и вновь открывшихся обстоятельств. Однако данное законодательное определение является важным с точки зрения разграничения обстоятельств, которые могут служить основаниями для пересмотра и иных обстоятельств.
1 См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЭ «О защите конкуренции» (в ред. от 29 июля 2017 г. № 279-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3434; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4828.
В юридической литературе новые и вновь открывшиеся обстоятельства понимаются как обстоятельства с различным содержанием. Так, по мнению М.К. Тре-ушникова [1, с. 536], вновь открывшиеся обстоятельства представляют собой юридические факты, существовавшие на момент дела и имеющие значение для правильного его разрешения, которые не были и не могли быть известными во время рассмотрения дела. Аналогичной точки зрения придерживается Т.Т. Алиев, определяя вновь открывшиеся обстоятельства как имеющие существенное значение факты, которые не были известны на момент рассмотрения дела [2, с. 149]. В свою очередь, новое обстоятельство рассматривается как юридический факт, объективно существовавший на момент рассмотрения дела [3, с. 579].
Из этого следует, что разграничение новых и вновь открывшихся обстоятельств состоит во времени их возникновения. Если новые обстоятельства возникают лишь после принятия итогового акта по делу, то вновь открывшиеся обстоятельства во время рассмотрения дела существуют в объективной реальности, независимо от осведомленности заявителя или органа, рассмотревшего дело, однако в результате наличия такой неосведомленности не могут быть учтены в совокупности с иными обстоятельствами, влияющими на принятие решения.
Анализ определений новых и (или) вновь открывшихся обстоятельств позволяет сделать вывод о том, что важнейшим их признаком является существенность. На существенный характер таких обстоятельств указывает Закон о защите конкуренции. В связи с этим важно понимать, что законодатель подразумевает под существенными обстоятельствами. Поскольку законодатель не дает ответа на данный вопрос, является обоснованным обращение к толкованию существенных для дела обстоятельств в практике высших судов. Так, в арбитражном процессе под существенными для дела обстоятельствами понимаются обстоятельства, способные повлиять на содержание выводов при принятии судебного акта2. Аналогичное толкование существенных обстоятельств имеет место в гражданском судопроизводстве3. Из этого следует, что признак существенности обстоятельства означает способность такого обстоятельства влиять на содержание итогового вывода по делу.
Таким образом, новые и (или) вновь открывшиеся обстоятельства как основания для пересмотра актов антимонопольного органа обладают следующими характерными чертами:
1) новое обстоятельство возникает лишь после рассмотрения дела, а вновь открывшееся обстоятельство объективно существует во время его рассмотрения;
2) и новое, и вновь открывшееся обстоятельства не были известны и не могли быть известны до момента принятия итогового акта по делу ни лицу, впоследствии заявившему о их наличии, ни комиссии антимонопольного органа;
4) и новое, и вновь открывшееся обстоятельства представляют собой юридический факт, поскольку влекут возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Однако данный юридический факт всегда имеет существенное значение для установления объективной истины по делу. Поэтому не могут
2 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 52 «О применении положений Арбитражного процессуального кодекса при пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2011. № 9.
3 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам
94 вступивших в законную силу судебных постановлений» // Российская газета. 2012. № 147.
служить основаниями для пересмотра актов антимонопольного органа обстоятельства, от наличия которых не зависит правильность разрешения дела. Осведомленность участников производства о наличии рассматриваемой категории обстоятельств отражается на итоговом выводе комиссии и должна привести к принятию другого решения или к выдаче предписания с иным содержанием.
Перечень новых и вновь открывшихся обстоятельств, закрепленный ст. 51.2 Закона о защите конкуренции, сформулирован как исчерпывающий и содержит две группы оснований. В первую группу входят обстоятельства, которые не были и не могли быть известны на момент оглашения резолютивной части решения по делу, однако имеют существенное значение для правильного его разрешения. Вторая группа оснований включает в себя умышленные процессуальные нарушения участников производства, отразившиеся на соответствии выводов комиссии объективным обстоятельствам и повлекшие принятие незаконного или необоснованного акта по делу: фальсификацию доказательств, заведомо ложное показание лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод. Первое основание для пересмотра аналогично основанию, содержащемуся в ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г. № 223-ФЗ) (далее — АПК РФ): «Существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю»4. Однако АПК РФ данные обстоятельства относит к вновь открывшимся. Второе основание также отражено в перечне вновь открывшихся обстоятельств АПК РФ. Остается открытым вопрос: какие обстоятельства могут учитываться комиссией антимонопольного органа в качестве новых обстоятельств, служащих основанием для пересмотра решений и предписаний.
К новым обстоятельствам ч. 3 ст. 311 АПК РФ относит определение либо изменение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ или в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ практики применения правовой нормы. Поскольку акты высшей судебной инстанции играют значительную роль в обеспечении единообразия правоприменительной практики как судебных, так и административных органов, при разрешении дел о нарушениях антимонопольного законодательства в обязательном порядке должна учитываться позиция Верховного Суда РФ. Таким образом, данные обстоятельства могут иметь значение и для пересмотра актов антимонопольного органа. С целью обеспечения гарантий защиты прав и законных интересов ответчика по аналогии с требованием ст. 317 АПК РФ в Законе о защите конкуренции следует отразить принцип недопустимости ухудшения положения лица, привлекаемого к публичной ответственности, в данном случае — к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Указанный принцип фактически базируется на конституционном принципе недопустимости обратной силы закона, отягчающего ответственность за совершение тех или иных противоправных деяний5. Это означает, что вновь принятое решение не может быть изменено в сторону ухудшения положения ответчика по сравнению с первоначальным решением.
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3012; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4772.
5 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398. 95
Согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции коллегиальные органы Федеральной антимонопольной службы РФ осуществляют рассмотрение материалов изучения и обобщения практики применения антимонопольного законодательства и дают разъяснения по вопросам его применения. Коллегиальным органом федерального антимонопольного органа является Президиум Федеральной антимонопольной службы РФ (далее — Президиум), обладающий полномочиями по толкованию закона. Из этого можно сделать вывод о возможности пересмотра итоговых актов антимонопольных органов в случае издания соответствующих разъяснений, изменяющих или определяющих практику применения правовой нормы. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе6, статус таких разъяснений в настоящее время остается неясным. В частности, нормативно не определено, являются ли разъяснения по вопросам практики обязательными для территориальных органов или они носят рекомендательный характер. Представляется, что подразумевается обязательность разъяснений, поскольку одним из оснований обжалования актов территориальных органов является нарушение единообразия в толковании и применении норм законодательства. Наличие единообразия в толковании законодательных норм означает определение их единственно верного толкования и ограничение способов применения. Стоит согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что руководящие разъяснения федерального антимонопольного органа не должны противоречить сложившейся судебной практике [4, с. 14]. Необходимо учитывать, что решение Верховного Суда РФ, вступившее в законную силу, в котором толкование Президиума было отвергнуто, автоматически отменяет действие данного толкования без какого-либо специального подтверждения со стороны антимонопольной службы. Примером акта, в котором определено взаимодействие административного органа и высшей судебной инстанции по вопросам практики применения законодательства, является Письмо Федеральной налоговой службы России от 26 ноября 2013 г. № ГД-4-3/21097 «О направлении письма Минфина России» (вместе с Письмом Минфина России от 7 ноября 2013 г. № 03-01-13/01/47571 «О формировании единой правоприменительной практики»)7, согласно которому в случае противоречия письменных разъяснений Федеральной налоговой службы РФ решениям, постановлениям, информационным письмам Верховного Суда РФ налоговые органы руководствуются перечисленными актами со дня их официального опубликования.
Судебная практика свидетельствует о том, что основанием для пересмотра решений и (или) предписаний служит отмена актов судов, а также актов иных органов, на основе которых комиссия сформировала свою позицию. Так, дело о нарушении антимонопольного законодательства было пересмотрено ввиду отменены судебных решений, доводы которых содержались в первоначальном решении8. Аналогичное основание для пересмотра включает в себя ст. 311 АПК РФ, согласно которой в перечень новых обстоятельств входит отмена акта арбитражного суда, суда общей юрисдикции, а также постановления иного органа, послуживших основанием для принятия судебного акта.
6 См.: Верещагин А.Н., Новиков В.В. Президиум Федеральной антимонопольной службы: вопросы формирования и функций нового института. Записка для Экспертного совета при Правительстве РФ. URL: http://antitrusteconomist.ru/research/show/presidium (дата обращения: 29.08.2017).
7 См.: Экономика и жизнь (Бухгалтерское приложение). 2013. № 50.
8 См.: Решение Кабардино-Балкарского УФАС России от 18 июля 2014 г. по делу № 06-56/13. 96 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Проблема уточнения перечня новых обстоятельств не является сугубо теоретической, поскольку слишком широкое толкование определения «новое обстоятельство» связано с риском процессуальных злоупотреблений, в т.ч. со стороны антимонопольных органов. Так, суд отменил решение антимонопольного органа, который провел повторный анализ товарного рынка. Результаты вновь составленного аналитического отчета были использованы с целью пересмотра решения и предписания, ранее признанных недействительными судом. В данном случае антимонопольный орган полагал, что составление повторного аналитического отчета может являться новым обстоятельством и служить основанием для пересмотра принятых по делу актов. Однако суд определил, что в указанной ситуации отсутствуют основания для признания новым обстоятельством выводов, содержащихся в аналитическом отчете9.
Как было сказано ранее, к вновь открывшимся обстоятельствам относятся установленные после принятия итогового акта по делу факты умышленных процессуальных нарушений участников производства, если данные нарушения привели к принятию незаконного или необоснованного решения, а также повлекли выдачу предписания на основании такого решения. В арбитражном процессе данные обстоятельства устанавливаются вступившим в законную силу приговором суда. При решении вопроса о пересмотре комиссии антимонопольного органа необходимо убедиться, что наличие таких обстоятельств повлекло за собой вынесение незаконного либо необоснованного акта. Поэтому не может служить основанием для пересмотра решения или предписания по вновь открывшимся обстоятельствам факт недоброкачественности того или иного доказательственного материала, если юридические факты, положенные в основу решения, подтверждаются другими доказательствами.
Однако ст. 307 Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ)9 установлена ответственность лишь за заведомо ложные показания, заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, осуществленные в суде либо при производстве предварительного расследования. В статье 303 УК РФ криминализована фальсификация доказательств по гражданскому и уголовному делу, а также фальсификация результатов оперативно-розыскной деятельности.
КоАП РФ также не предусматривает санкций за умышленные процессуальные нарушения участников производства по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, а устанавливает ответственность в виде штрафа за заведомо ложные показания свидетеля, пояснения специалиста, заключение эксперта, заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административных правонарушениях или исполнительном производстве10.
Таким образом, в настоящее время отсутствует возможность установить в рамках производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства факт фальсификации доказательств и пересмотреть дело по этому основанию.
Выводы: учитывая вышеизложенное, для обеспечения надлежащего правового регулирования процедуры пересмотра решений и предписаний антимоно-
9 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 февраля 2014 г. № Ф09-8867/13 по делу № А34-2661/2013. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2954; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4799.
10 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2017.
№ 31, ч. 1, ст. 4828. 97
польных органов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам ч. 2 ст. 51.2 Закона о защите конкуренции следует дополнить подробным перечнем новых и вновь открывшихся обстоятельств. Кроме того, в целях полноценной реализации оснований для пересмотра необходимо внесение изменений в ст. 17.9 КоАП РФ в части установления ответственности за факты фальсификации доказательств, заведомо ложного показания лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложного заключения эксперта, заведомо неправильного перевода в рамках производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Библиографический список
1. Гражданский процесс: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. / под ред. М.К. Тре-ушникова. М.: Статут, 2014. 960 с.
2. Алиев Т.Т. Пересмотр судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам. Саратов: Изд. центр СГСЭУ, 2004. 252 с.
3. Арбитражный процесс: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. 5-е изд., перераб. и доп. / под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2015. 704 с.
4. Москвитин О., Русецкий П. Новые и вновь открывшиеся обстоятельства в антитрасте // Корпоративный юрист. 2015. № 7. С. 11-15.
References
1. The Civil Procedure: A Textbook. 5 th ed., Revised and Additional / ed. M.K. Treushnikov. M.: Statut, 2014. 960 p.
2. Aliev T.T. Revision of Judicial Decisions on Newly Discovered Circumstances. Saratov: Publish. Center of SSSEU, 2004. 252 p.
3. Arbitration Procedure: A textbook for students of law schools and faculties. 5 th ed., Revised and additional / ed. M.K. Treushnikov. M.: Gorodets, 704 p.
4. Moskvitin O., Rusetsky P. New and Newly Discovered Circumstances in the Antitrust // Corporate lawyer. 2015. № 7. P. 11-15.
УДК 342
М.М. Нахапетян
К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РОССИЙСКОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Введение: в советской и российской юридической литературе существуют различные теории и подходы в изучении вопросов соотношения контроля и надзора в российском административном праве, что в значительной степени осложняет
© Нахапетян Микаэл Михайлович, 2017
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: bad_santa92@mail.ru © Nakhapetyan Mikael Mikhaylovich, 2017 98 Post graduate student of Administrative and municipal law Department (Saratov state law academy)
