CC BY
49
УДК 33.336.57
КАССОВОЕ ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА ФОНДА СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА НА ПРЯМЫЕ ВЫПЛАТЫ ПОСОБИЙ ПО ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ СОЦИАЛЬНОМУ СТРАХОВАНИЮ НА СЛУЧАЙ ВРЕМЕННОЙ НЕТРУДОСПОСОБНОСТИ И В СВЯЗИ С МАТЕРИНСТВОМ
В. С. СЕДОВ, аспирант кафедры финансов Е-mail: gabon08@mail. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье проведен анализ организации кассовых поступлений и кассовых выплат на счетах региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации по Карачаево-Черкесской Республике и Нижегородской области. Даны рекомендации по совершенствованию кассового исполнения бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации в условиях перехода на прямые выплаты. Представлена методика прогнозирования кассовых выплат.
Ключевые слова: социальное страхование, кассовое исполнение бюджета, управление средствами социального страхования.
Со времен централизованно-плановой экономики в нашей стране сложился зачетный механизм уплаты страховых взносов и выплат пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Зачетный механизм предполагал, что пособия выплачиваются непосредственно работодателем-страхователем за счет начисленных страховых взносов в Фонд социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) по данному виду социального страхования, а непосредствен-
но в Фонд перечисляется остаток начисленных страховых взносов за минусом сумм выплаченных пособий. Если суммы пособий превышали суммы начисленных страховых взносов, работодатели могли выплачивать пособия за счет собственных средств с последующей компенсацией данных выплат Фондом или обращались в Фонд социального страхования Российской Федерации для получения поддержки1. Зачетная схема была сохранена даже в период введения единого социального налога, несмотря на то, что налоговым законодательством Российской Федерации обязанность по уплате налога связана с перечислением средств в бюджеты бюджетной системы РФ в денежной форме [2, 8].
Зачетный порядок и в настоящее время закреплен законодательством об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством [3], в соответствии с которым:
1В настоящее время в Фонде социального страхования Российской Федерации эти выплаты страхователям называют «дотациями», что противоречит российскому бюджетному законодательству, которое дотацию определяет только как вид межбюджетного трансферта.
- страхователи выплачивают страховое обеспечение застрахованным лицам в счет уплаты страховых взносов в Фонд;
- сумма страховых взносов, подлежащих перечислению страхователями в Фонд, уменьшается на сумму произведенных ими расходов на выплату страхового обеспечения застрахованным лицам;
- если начисленных страхователем страховых взносов недостаточно для выплаты страхового обеспечения застрахованным лицам в полном объеме, страхователь обращается за необходимыми средствами в территориальный орган страховщика по месту своей регистрации.
Зачетный механизм удобен для застрахованных, если они заняты в стабильно работающих организациях, не испытывающих финансовых трудностей. Использование зачетной схемы и Фонду позволяло более свободно маневрировать кассовой наличностью, поскольку основная обязанность по выплате страхового обеспечения (пособий по временной нетрудоспособности и пособий на детей) лежала на страхователе [1].
Вместе с тем использование зачетного механизма:
1) противоречит общим принципам разделения ответственности между страхователем и страховщиком;
2) не исключает необходимости обращения застрахованного к страховщику при:
- неустойчивом финансовом положении страхователя;
- ликвидации страхователя;
- такой смене его фактического адреса, который оказывается недоступным для застрахованного;
3) не позволяет использовать те преимущества, которые дают современные казначейские технологии для повышения маневренности управления средствами социального страхования и создания условий капитализации временно свободных средств;
4) не позволяет сосредоточить администрирование всех страховых взносов в государственные внебюджетные фонды в лице одного органа. В связи с этим в 2011 г. начался пилотный проект, предусматривающий переход от зачетной схемы к прямым выплатам пособий по обязательному социальному страхованию Российской Федерации территориальными органами Фонда социального страхования Российской Федерации [4, 5, 6].
С июля 2011 г. пилотный проект реализуется территориальными органами Фонда в двух субъектах Российской Федерации:
- Карачаево-Черкесская Республика;
- Нижегородская область.
В Карачаево-Черкесской Республике территориальные органы Фонда представлены региональным отделением, в Нижегородской области -региональным отделением и филиалами.
В отличие от Пенсионного фонда Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования, которым открыто несколько банковских счетов на балансовом счете по учету средств соответствующих фондов, территориальным органам Фонда социального страхования Российской Федерации на балансовом счете 40402 «Фонд социального страхования Российской Федерации» открыт только один банковский счет. Кассовые поступления и кассовые выплаты, осуществляемые через счет 40402, открытый территориальным органам Фонда, связаны не только с обязательным социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, но и также:
- с обязательным социальным страхованием от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- с оплатой родовых сертификатов;
- с другими доходами и расходами Фонда, выходящими за рамки социального страхования.
При этом в условиях отказа от зачетного механизма кассовые выплаты, связанные со страховым обеспечением по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, занимают наибольший удельный вес в общей сумме выплат.
В Нижегородской области банковские счета на балансовом счете 40402 «Фонд социального страхования Российской Федерации» открыты региональному отделению в Государственном расчетно-кассовом центре главного управления Банка России (ГРКЦ ГУ) по Нижегородской области, филиалам2 - в РКЦ Банка России, а также в коммерческих банках (шести филиалам счета открыты в коммерческих банках).
В Карачаево-Черкесской Республике банковский счет на балансовом счете 40402 открыт регио-
2 Поскольку филиалы не являются самостоятельными юридическими лицами, банковские счета, через которые проводятся операции филиалов, открываются на основе доверенности регионального отделения.
1200 000 000 1 ООО ООО ООО 800 000 ООО 600 000 000 400 000 000 200 000 000 о
12 3
■л!
I квартал
квартал
квартал
IV квартал
Рис. 1. Объем внутрибюджетных перечислений из централизованного резерва на счет Нижегородского регионального отделения в 2010-2011 гг. и в I квартале 2012 г., руб.: 1 - 2010 г.; 2 - 2011 г; 3 - 2012 г
нальному отделению в ГРКЦ Национального банка Карачаево-Черкесской Республики Банка России.
Страховые взносы по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности (как и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) со счетов страхователей перечисляются на счета, открытые управлениям Федерального казначейства по соответствующим субъектам Российской Федерации на балансовом счете 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» в подразделениях Банка России.
Со счета 40101 страховые взносы поступают на счета региональных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации. При этом в Нижегородской области:
- часть средств централизуется на счете 40101, открытом центральному аппарату Фонда;
- другая часть средств до апреля 2012 г. распределялась между счетами филиалов в соответствии с кодом ОКАТО в платежных документах страхователей;
- третья часть средств оставалась на счете регионального отделения.
К настоящему времени на счета филиалов в Нижегородской области перечисляются лишь средства, поступающие Фонду из федерального бюджета (например, на оплату дополнительных четырех дней по уходу за ребенком-инвалидом). Перечисление страховых взносов со счета регионального отделения на счет центрального аппарата Фонда
в Карачаево-Черкесской Республике не предусмотрено.
Одновременно с этим со счета центрального аппарата Фонда (централизованный резерв) ежеквартально поступают внутри-бюджетные перечисления на счета региональных отделении , в том числе за счет трансфертов из федерального бюджета:
- на покрытие дефицита бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации;
- компенсацию пониженных тарифов;
- за нестраховые периоды и др.
Данные о внутрибюджетных перечислениях из централизованного резерва Нижегородскому отделению Фонда социального страхования Российской Федерации (рис. 1) показывают, что в условиях использования зачетной схемы основной объем таких перечислений приходился:
- в 2010 г. - на IV квартал (47 % от общей годовой суммы);
- в 2011 г. - на III квартал, в котором начался пилотный проект.
В IV квартале 2011 г. объем перечислений был скорректирован с учетом неиспользованного остатка перечисленных средств в III квартале.
Выплаты, связанные со страховым обеспечением по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности, в Карачаево-Черкесской Республике осуществляются со счета регионального отделения. В Нижегородской области:
- до мая-июня 2012 г. - и со счета регионального отделения, и со счетов филиалов;
- с июня 2012 г. - со счета регионального отделения.
Таким образом, при кассовом исполнении бюджета Фонда на территории Нижегородской
3 Во внутренних документах Фонда социального страхования Российской Федерации они называются «дотации», что противоречит действующему российскому бюджетному законодательству, по которому дотация - это вид межбюджетного трансферта. К сожалению, автору статьи не удалось получить официальную методику расчета таких «дотаций».
2
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 00
5 000
области наблюдаются встречные потоки. Например, с одной стороны, часть страховых взносов, поступивших сверх норматива оборотной кассовой наличнос-ти4, установленной для регионального отделения, централизуется [8]. С другой стороны, из централизованного резерва перечисляются средства на счет регионального отделения. В то же время на остатки средств на счетах, открытых региональным отделениям и филиалам, проценты не начисляются. Кассовые выплаты осуществляются неравномерно в течение недели, месяца и года (рис. 2).
Данные о начисленных страховых взносах по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством по двум регионам, участвующим в пилотном проекте, показывают: в большинстве случаев они не превышают обязательства по выплаченным пособиям в разрезе отдельных месяцев (за исключением летних месяцев 2011 г., когда начался пилотный проект).
Поэтому даже при стопроцентной собираемости страховых взносов кассовые поступления по данному виду социального страхования не обеспечат страховые выплаты.
Дефицит средств, необходимых для полного и своевременного осуществления кассовых выплат со счетов региональных отделений, покрывается за счет перечислений из централизованного резерва, за счет остатков средств на счетах отделений, в том числе поступивших по:
- обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
4 В Фонде социального страхования Российской Федерации такой норматив называется нормативом оборотных средств, хотя для органов управления Фонда как для казенных учреждений термин «оборотные средства» вряд ли можно считать корректным.
Рис. 2. Понедельное количество перечисленных пособий по временной нетрудоспособности и в связи с материнством на территории Нижегородской области с 27.07.2011 по 02.11.2011, тыс. руб.
- неполному погашению обязательств перед страхователями по ранее выплаченным пособиям до начала пилотного проекта, суммы по которым превышали начисленные страховые взносы.
Таким образом, хотя на стадии разработки бюджета Фонда доходы и расходы в разрезе двух видов обязательного социального страхования разделены, в условиях отсутствия разделения кассовых поступлений и кассовых выплат по этим видам на отдельных банковских счетах можно признать, что часть страховых выплат по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством осуществляется за счет страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Проведение кассовых выплат за счет всех поступлений на счет соответствующего бюджета (в данном случае на счет Фонда) отвечает требованию соблюдения принципа единства кассы, предусмотренному Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 28, 38.2, 215.1), но и не противоречит основам страховой деятельности, при которых убыточные виды страхования страховые компании могут покрывать за счет доходов, полученных по безубыточным видам.
Основные кассовые выплаты по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством связаны с перечислением сумм:
- пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам;
- ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет;
- единовременного пособия при постановке на учет в ранние сроки беременности;
- единовременного пособия при рождении ребенка.
Перечисления осуществляются на счета застрахованных или на счета учреждений Федеральной почтовой службы.
Документами, регламентирующими проведение пилотного проекта, не были определены сроки последующих после первой выплат ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет. По другим пособиям выплаты должны осуществляться не позднее 10 календарных дней после поступления всех документов в территориальный орган Фонда, как и первая выплата при назначении ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет. Сотрудниками региональных отделений Нижегородской области и Карачаево-Черкесской Республики были приняты решения о том, что последующие выплаты ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет осуществляются не позднее 10 числа месяца, следующего за месяцем, за который осуществляется выплата, а в декабре выплачиваются и ноябрьские, и декабрьские пособия.
Из всех кассовых выплат перечисления застрахованным ежемесячных пособий по уходу за ребенком до полутора лет наиболее прогнозируемые в части последующих выплат. Статистика вновь назначаемых выплат должна в целом совпадать со статистикой других пособий на детей.
К сожалению, помесячная статистика страховых случаев по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, необходимая для прогноза кассовых выплат, в региональных органах и центральном аппарате Фонда не ведется. Не осуществляется и кассовое планирование поступлений и страховых выплат в разрезе данного вида социального страхования. При этом сотрудники региональных отделений Фонда признают, что частота страховых случаев и соответствующих выплат носит сезонный характер как в части пособий по временной нетрудоспособности, так и в части пособий на детей.
Предлагается следующая методика прогноза кассовых расходов регионального отделения Фонда
социального страхования Российской Федерации, переходящего на прямые выплаты В = О + В + В, + В + В + В + В , (1)
с.с с.с в.н б.р у.р р.р п.у с.п' у '
где Всс - выплаты (расходы, связанные с обязательным социальным страхованием на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством);
Ос с - непогашенные обязательства перед страхователями за период применения зачетной схемы; Ввн - выплаты пособий по временной нетрудоспособности;
Вбр - выплаты пособий по беременности и родам;
В - выплаты ежемесячных пособий по уходу за ребенком;
Врр - выплаты единовременных пособий при рождении ребенка;
Вп у - выплаты пособий при постановке на учет женщин в медицинские учреждения при ранних сроках беременности;
Всп - выплаты социальных пособий на погребение и оплата услуг специализированных организаций.
Показатели выплат В , В , В , В , В
в.н' б.р' у.р' п.у' с.п
должны учитываться в соответствии с суммами задолженности страхователей по выплате пособий до начала реализации пилотного проекта.
В свою очередь, прогноз расходов, связанных с выплатами пособий по временной нетрудоспособности, можно осуществлять на основе следующей формулы:
В = К • С • С ,
в.н с д.п п.в'
где Кс - прогнозируемое количество выплат; Сд.п - среднедневной размер пособия; Сп.в - средний размер продолжительности выплат.
Для определения прогнозируемого количества выплат необходимы статистические данные за период не меньше пяти лет. Среднедневной размер пособия ориентировочно можно определить исходя из средней заработной платы в регионе, скорректированной с учетом максимальной суммы, с которой не удерживаются страховые взносы. Средний размер продолжительности выплат можно определить на основе статистических данных (желательно также собранных за значительный период времени).
Аналогичным образом можно рассчитать расходы, связанные с выплатой пособия по беременности и родам. С той разницей, что здесь продолжительность нетрудоспособности более ожидаемая, исходя
из норм действующего законодательства (для более точной оценки размера пособий необходимо иметь информацию о доле женщин, беременность которых проходила с осложнениями, а также с многоплодной беременностью).
Учитывая значимость выплат ежемесячных пособий по уходу за ребенком, можно предложить методику прогноза расходов на данные выплаты. Если ВУРсм - расходы на ежемесячное пособие по уходу за ребенком на прогнозируемый месяц, ВУРп м - расходы на ежемесячное пособие по уходу за ребенком по фактическим данным прошлого месяца, ВУРзо - расходы прошлого месяца на выплату пособия по уходу за ребенком, ПВУРв п - прогноз вновь назначаемых пособий по уходу за ребенком, то
ВУР = ВУР - ВУР + ПВУР .
с.м п.м з.о в.п
Расходы, связанные с другими пособиями, зависят от количества страховых случаев и законодательно установленных фиксированных размеров выплат. В тех регионах, где применяются районные коэффициенты, фиксированные размеры корректируются на районные коэффициенты.
В целом кассовое исполнение бюджета Фонда в условиях проведения пилотного проекта нельзя считать полностью эффективным:
1) не удалось избежать задержки выплат пособий, особенно в первые месяцы проведения пилотного проекта. Причинами такой задержки были:
- неточные сведения, поступившие от страхователей и застрахованных;
- ошибки банков;
- несовершенство программного обеспечения;
- неравномерная загруженность сотрудников региональных органов Фонда;
2) в так называемых «недотационных» регионах, в которых региональные отделения имеют филиалы, открывающие банковские счета для проведения операций, связанных с выплатами, наблюдаются встречные потоки;
3) в то же время ежедневно, ежемесячно и ежеквартально на счетах региональных отделений «зависают» средства, в том числе поступившие в порядке внутрибюджетных перечислений из централизованного резерва;
4) счета филиалов открываются не только в расчетно-кассовых подразделениях Банка России, но и в коммерческих банках, которыми не всегда используется система электронного документооборота. Это отвлекает рабочее время сотрудников филиалов на подготовку платежных поручений в
бумажной форме, их визирование. Возникают дополнительные расходы, связанные с проведением процедур размещения заказа на оказание услуг по расчетно-кассовому обслуживанию счетов Фонда коммерческими банками, транспортировкой платежных поручений в банк и т. д.;
5) при переходе на прямые выплаты Фонд не стал осуществлять ежедневное кассовое планирование поступлений и выплат. На данный момент методика расчета объема внутрибюджетных перечислений из централизованного резерва, а также норматива оборотной кассовой наличности доступна не всем сотрудникам центрального аппарата и региональных отделений Фонда.
В будущем переход на кассовое обслуживание исполнения бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации в органы Федерального казначейства должен решить следующие проблемы:
- низкая маневренность управления средствами Фонда на счетах в банках;
- упущенные доходы, связанные с отсутствием капитализации временно свободных средств по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.
На примере Нижегородского регионального отделения можно рассчитать недополученные доходы, которые могли бы поступить при размещении временно свободных средств на банковские депозиты по аналогии с размещением средств федерального бюджета.
Если за основу оценки брать только излишний объем «дотаций», поступивших из централизованного резерва на счет регионального отделения в III квартале 2011 г., рассчитанный как разница между среднемесячной суммой за III и IV кварталы и среднемесячной суммой в III квартале, умноженная на три5 (368 341 600 руб.), и предлагаемый на тот момент депозитный процент в коммерческих банках сроком на 3 мес.6 - 3,3 %, то дополнительный доход от размещения временно свободных средств составил бы 3 038 818,2 руб., или 13,5 % от среднемесячных сумм пособий по обязательному социальному страхованию на случай временной
5 Сумма внутрибюджетных перечислений Нижегородскому региональному отделению в IV квартале была скорректирована на сумму остатков средств на счете на начало IV квартала.
6 Федеральное казначейство размещало временно свободные средства федерального бюджета в III квартале 2011г. под более высокие проценты (4,05 %), но и объем размещаемых средств составлял десятки миллиардов рублей.
нетрудоспособности и в связи с материнством, выплаченных в Нижегородской области во втором полугодии 2011 г.
Но и до перехода на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства Фондом и его территориальными органами должны быть предприняты меры по совершенствованию кассового исполнения бюджета [7]:
- введение ежемесячной статистики страховых случаев по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством как основы для прогнозирования кассовых выплат;
- введение кассового планирования с разбивкой по месяцам, а внутри месяца - с разбивкой по рабочим дням кассовых поступлений и кассовых выплат, в том числе по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством;
- переход от ежеквартальных внутрибюджет-ных перечислений из централизованного резерва на счета региональных отделений к ежемесячным перечислениям;
- разработка и утверждение методики расчета норматива кассовой наличности по остаткам средств, остающихся на счетах региональных отделений, с учетом данных о кассовых выплатах, осуществляемых с начала реализации пилотного проекта, а также величины ежемесячного внутрибюджетного трансферта на счета региональных отделений Фонда;
- отказ от практики осуществления выплат пособий со счетов филиалов региональных отделений, что снижает количество ошибок, объем бумажного документооборота, случаев мошенничества (в Нижегородском региональном отделении это называют созданием внутреннего казначейства. С июня 2012 г. начался процесс централизации кассовых выплат со счета 40402, открытого отделению).
Список литературы
1. Бюджетные и налоговые реформы в современном обществе: сравнительный анализ Франции
и России: монография. М.: Финансовый университет. 2011.
2. Налоговый кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
3. Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством: Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ.
4. О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от
08.12.2010 № З34-Ф3.
5. О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: Федеральный закон от
30.11.2011 № 372-ФЗ.
6. Об особенностях финансирования, назначения и выплаты в 2012 и 2013 годах страхового обеспечения, иных выплат и расходов, предусмотренных частью 4 статьи 6 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», особенностях уплаты страховых взносов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: постановление Правительства Российской Федерации от 21.04.2011 № 294.
7. Оценка предварительных итогов реализации пилотного проекта по отмене зачетного механизма назначения и выплаты страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством и разработка рекомендаций по его распространению на другие регионы: отчет о научно-исследовательской работе. М.: Финансовый университет. 2012.
8. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика. 2002.
