CC BY
33Канадский политический механизм в Арктике
Алина Несоленая
Современная Арктика - это пространство, где сталкиваются национально-государственные интересы многих стран, что порождает необходимость формирования специальных политических механизмов защиты и обеспечения национальных интересов в регионе. Политический механизм обеспечения национально-государственных интересов в регионе - это структурированная совокупность политических и неполитических акторов, созданных в рамках существующей в государстве политической системы, деятельность которых связана с достижением конкретных политических целей. Результатом деятельности политического механизма становится политика государства, направленная на политическое, социальное и экономическое развитие региона.
Основой формирования политического механизма развития Арктики являются политические цели, которые формулируются исходя из национально-государственных интересов Канады. Эти интересы, в свою очередь, отражают потребности человека, общества и государства, связанные с обеспечением нормальных условий жизнедеятельности в Арктическом регионе. В структуру канадского политического механизма развития Арктики входит ряд основных элементов: организационный, нормативно-правовой и стратегический.
Формирование канадского политического механизма обеспечения национально-государственных интересов началось в конце XIX - на-
чале XX в. Исторически освоение Арктики идет по направлению от континентальной части в сторону островной и далее - Арктического бас-
НЕСОЛЕНАЯ Алина Кирилловна - старший преподаватель кафедры «Политология, история и социальные технологии» Московского государственного университета путей сообщения. E-mail: nesolenay@mail.ru
Ключевые слова: Канада, арктическая политика Канады.
сейна. Изначально государства регулировали отношения в континентальной Арктике на основе двусторонних договоров, позволяющих делить сухопутные и отчасти морские границы. С проникновением государств в островную часть Арктики, чему способствовали экономические и научные экспедиции, происходит постепенное включение островов Арктического архипелага в состав территорий государств, которое осуществлялось в рамках национального законодательства.
Канада* первой из государств заявила свои права на арктический сектор, приступив к формированию политического механизма обеспечения своих национально-государственных интересов в Арктике.
В 1875 г. канадское правительство принимает закон о Северо-Западных территориях (далее - СЗТ). В действующей редакции закона Северо-Западные территории включают всю часть Канады севернее 60-й параллели с. ш.; закон предусматривал распространение юрисдикции Канады вплоть до Северного полюса [1].
В 1925 г. в закон внесены поправки, согласно которым вводилась должность комиссара Совета Северо-Западных территорий. Он наделялся полномочиями лицензировать любую коммерческую, торговую и промышленную деятельность, работу по найму или любое иное занятие [1].
В XX в. Канада принимает ряд законов, которые в значительной степени укрепили положение государства в Арктике (например, закон о предотвращении загрязнения арктических вод, законы о судоходстве, рыболовстве и т. д.).
Другие арктические государства -Дания, Норвегия и США - никогда не поддерживали концепцию «полярных секторов».
В частности, США, имея незначительную протяженность береговых линий, не были заинтересованы в признании «секторального» принципа контроля над Арктикой, так как их сектор оказался бы большим по сравнению с российским и канадскими, а свобода действий во всей остальной Арктике была бы ограничена. Ни Дания, ни Норвегия, ни США не создали специальных нормативных актов, определяющих правовой статус арктических районов, прилегающих к их территории. На подобные районы распространялось действие законодательства о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне [2]. И только Россия в 1916 г. в ноте правительства Российской империи закрепила за собой, по аналогии с Канадой, свой арктический сектор.
Таким образом, «полярные секторы», сложившись на основе внутригосударственных актов приаркти-ческих государств, были признаны международным сообществом по умолчанию.
В организационном плане канадский политический механизм управления континентальной Арктикой носит централизованный характер при акценте на местное самоуправление коренных народов Севера.
* В 1763 г. по Парижскому договору Новая Франция (территория современной Канады) перешла во владение Великобритании. С 1 июля 1867 г. Канада получает статус доминиона и возможность формировать собственное правительство, не выходя из состава Британской империи. В 1931 г. английское правительство признаёт за Канадой право на самостоятельность во внутренней и внешней политике.
В административно-территориальном отношении Канада является федеративным государством, но помимо десяти самоуправляемых провинций в Канаде существуют ещё три федеральные территории, находящиеся под прямой юрисдикцией федерального правительства. Это расположенные к северу от 60° с. ш. федеральные территории (они и занимают континентальную часть канадской Арктики и канадского Ар-ктиче- ского архипелага) - СевероЗападные территории, Юкон и Ну-навут.
Как административная единица в составе Канады Северо-Западные территории существуют с 1870 г. По площади три федеральные территории занимают около 40% площади страны, при этом на них приходится всего 0,3% ее населения [3].
Управление федеральными территориями осуществляется Министерством по делам индейцев и развитию Севера (далее - МДИРС), который существует с 1966 г. В структуру министерства входят два основных подразделения: «Индейские и инуитские дела» (Indian and Inuit Affairs) и «Северное развитие» (Northern Development). Министерство распоряжается 85% всех фондов, выделяемых федеральным правительством на поддержку канадского Севера.
К задачам работы подразделения «Индейские и инуитские дела» относятся:
- обеспечение жильем, развитие инфраструктуры и социальной поддержки статусных индейцев;
- предоставление возможности экономического развития аборигенов, их общин и предприятий;
- выполнение обязанностей, предписанных Законом «Об индейцах», по управлению землями индейских резерваций и финансовыми ресурсами, принадлежащими сообществам «первых наций» (индейцев).
В обязанности подразделения МДИРС «Северное развитие» входит осуществление
управления Северными территориями, координация деятельности по восстановлению окружающей среды, финансирование доставки скоропортящихся продуктов как из территорий, так и обратно, а самое главное - это управление землями и природными ресурсами Севера [4].
Канадское правительство активно использует финансовые инструменты при осуществлении управления северными регионами. К ним относятся и так называемые гранты, которые являются аналогом выравнивающих платежей, распределяемых канадским правительством между провинциями в рамках фискального федерализма.
Бюджет территорий, включая гранты, формируется федеральным департаментом по делам аборигенов. Северные (арктические) территории нуждаются в значительных федеральных трансфертах, так как их инфраструктурные и социально-экономические потребности гораздо выше, чем где-либо в Канаде и главная их проблема - ограниченные возможности по получению доходов, связанные слабым уровнем экономической активности, мизерной налоговой базой, низкой плотностью населения и минимальными налоговыми ставками. Размер федерального гранта напрямую зависит от количества населения - если население растет, то увеличивается размер гранта.
Грант рассчитывается как разность между запланированными расходами на социально-экономическое развитие и доходами от поступления налогов на данной территории.
Правительство Канады не ставит вопроса о целенаправленном заселении Северных территорий, увеличение численности населения здесь
лишь сопутствует хозяйственному развитию. Реальная проблема трудовых ресурсов на Крайнем Севере заключается не в его «заселении», а в выборе путей и методов стимулирования привлечения достаточно квалифицированной рабочей силы на определенные объекты в необходимом количестве и на необходимый срок, что осуществляется либо за счет целенаправленных миграций, либо повышения квалификации коренных жителей. Зачастую частные компании, работающие на Севере Канады, отдают предпочтение либо экспедиционному методу организации работ, при котором рабочая сила направляется на Север лишь на определенный период, либо вахтовому методу. Такие методы являются экономически более эффективными, а в некоторых случаях и единственно возможными [5].
Основными политическими инструментами канадской северной политики являются:
- урегулирование территориальных споров с коренными народами;
- создание комплексной системы территориальной автономии и самоуправления внутри общин и мест компактного проживания коренных народов;
- формирование эффективного консультативного механизма с участием властей территорий и коренного населения;
- обеспечение участия территорий и коренных народов Канады в международном сотрудничестве.
Правительство Северо-Западных территорий имеет те же права, что и правительства провинций: контроль налогообложения, образование, состояние окружающей среды, здравоохранение и социальные программы.
Исполнительную власть на СЗТ представляет правительственный комиссар, подчиненный Министерству по делам индейцев и Севера. При нем существует территориальный совет из 24 членов, который называется законодательной ассамблеей.
Правительства территорий имеют право получать дополнительную прибыль путем повышения налогов, но данный инструмент стараются не использовать из-за высокой стоимости жизни на Севере и дабы не создавать корпорациям дополнительных препятствий для развития бизнеса. Налог на имущество в Северных территориях не взимается, существуют общие территориальные льготы как для жителей Северных территорий, так и для бизнеса [6].
Одним из важнейших направлений деятельности канадского правительства, определяющим общегосударственную специфику политического механизма защиты национально-государственных интересов в Арктике, является решение проблем коренных народов Севера. Причиной выдвижения проблем коренных народов на первый план во внутрирегиональной политике Канады стали так называемые земельные иски, в которых коренные народы Севера Канады, в частности ину-иты, заявили свои права на землю.
В 1975 г. коренные народы Севера подали земельные иски федеральному правительству, в которых определялись претензии на исконно принадлежащие им земли. Они также добивались самоуправления для аборигенных общин.
Начались продолжительные переговоры по урегулированию земельных исков. Важно отметить, что при этом началось взаимовыгодное сотрудничество между федеральным правительством и инуитами Канады [4].
В 1976 г. начались переговоры между организацией инуитов Inuit Tapirisat of Canada и Правительством Канады по поводу выделения части территории из Северо-Западных
территорий. Был проведен плебисцит, на котором большинство жителей СЗТ высказалось за разделение и создание новой территории.
Федеральное правительство подготовило предварительное соглашение о территории, которое было утверждено в сентябре 1992 г. и ратифицировано примерно 85% избирателей Нунавута. В 1993 г. Соглашение ратифицировано парламентом Канады, а 1 апреля 1999 г. инуиты получили территориальную и политическую самостоятельность в пределах Канады [7].
Следуя примеру Нунавута, и другие коренные народы Севера Канады делают попытки получить автономию через «вложенный» федерализм, например, Нунавик на севере Квебека, Нунациавут на севере Лабрадора (создано автономное правительство в 2005 г.) и Инувиалуит в провинции СЗТ. Если цель будет достигнута, то эти регионы получат дополнительную возможность участия в решении большого числа политических, экономических и культурных вопросов. Но в отличие от Нунавута им придется делить власть с правительствами провинций или территорий, на землях которых они расположены.
Предложенная модель правительства, например для Инувиалуита, основывается как на этнических принципах, так и на принципах государственного управления. На местном уровне существующие муниципальные органы должны быть заменены Правительством сообщества, которое возглавит избираемый Совет и старейшина Совета.
В состав правительства войдут также два национальных правительства: правительство инувиалуитов и правительство индейцев чви-чин, которые будут отвечать за внутренние дела, касающиеся культуры, самоидентификации, традиций, языка, общественных организаций, земли и природопользования.
Региональное правительство получает законодательные и исполнительные полномочия по вопросам, касающимся всего населения, и
будет состоять из 11 представителей: восьми старейшин Совета от каждого сообщества, двух советников от национальных правительств и регионального старейшины, избираемого всем сообществом.
Данная модель была описана в предварительном соглашении с правительством Канады и Северо-Западных территорий о введении самоуправления [8].
Как видно из приведенных примеров, Правительство Канады активно сотрудничает с коренными народами Севера по вопросам расширения их самоуправления и участия в государственном управлении, активно реагируя на инициативу гражданского общества. Одним из самых важных результатов сотрудничества Правительства Канады с инуитами и другими народами Крайнего Севера является суверенитет Канады в Арктическом регионе, защищенный от зарубежных притязаний благодаря традиционному землепользованию инуитов на арктических территориях [4].
В настоящее время сформированы стратегические основы политического механизма Канады по отношению к Северу и Арктике, что связано со все возрастающим значением Арктического региона в международных отношениях.
Стратегия развития Северных территорий Канады теснейшим образом связывает внутреннюю и внешнюю политику правительства в Арктическом регионе. Проблема глобального потепления климата имеет своих сторонников и противников, однако в стратегии Канады глобальное потепление воспринимается как реальная перспектива, исходя из которой может измениться расстановка сил на международной арене и
появится возможность для увеличения экономических выгод от Арктического региона [9].
В 2009 г. правительство Канады подготовило доклад «Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее» (Canada's Northern Strategy) [10].
Новый документ, в отличие от стратегии 2000 г., посвящен не только внешней, но и внутренней политике Канады в Арктическом регионе. Ответственность за реализацию данной стратегии возложена на Министерство иностранных дел и внешней торговли и Министерство по делам индейцев и развитию Севера.
Основные направления канадской стратегии включают в себя:
- защиту суверенитета Канады в арктическом секторе, в соответствии с чем планируется наращивание военного присутствия для усиления контроля над сухопутными территориями, морским и воздушным пространствами Арктики;
- обеспечение социально-экономического развития канадского Севера. Речь идет о ежегодных дотациях Северным территориям в размере 2,5 млрд долл. на развитие системы здравоохранения, образования и социального обслуживания.
Главными источниками благосостояния канадской Арктики в ближайшей перспективе будет разработка нефтегазовых месторождений недалеко от устья реки Маккензи и добыча алмазов;
- защиту окружающей среды и адаптацию к изменениям климата. Экономическое планирование в данном регионе будет учитывать сохранение экосистем: предполагается создание национальных парков, пере-
ход на источники энергии, которые не сопровождаются выбросами углекислого газа в атмосферу, а также участие в создании международных стандартов, регулирующих хозяйственную деятельность в Арктике;
- развитие местного самоуправления, хозяйственной и политической активности Северных территорий как части политики по освоению Севера. Помимо федеральных дотаций на эти цели направляются доходы от добычи полезных ископаемых путем передачи общинам коренных народностей в собственность части прибыльных объектов (газовые трубопроводы и пр.) [11].
В августе 2010 г. министр иностранных дел Канады Л.Кэннон в Заявлении о внешней политике Канады в Арктике (Statement on Canada's Arctic Foreign Policy) определил приоритеты Канады во внешнеполитической деятельности в Арктическом регионе.
В качестве первого приоритета обозначено укрепление канадского суверенитета в Арктическом регионе, обеспечение национальной безопасности; особое внимание здесь следует уделить разрешению межгосударственных споров Канады с ее соседями (США и Данией) по вопросу расширения континентального шельфа Канады в Северном Ледовитом океане с последующим признанием его на международном уровне. В декабре 2013 г. Канада представила свой портфель документов в Комиссию ООН по границам континентального шельфа.
Второй приоритет, определенный в заявлении, - это социально-экономическое развитие северных регионов Канады, что означает создание динамичной, устойчивой се-
верной экономики и улучшение благосостояния северян. Это «очень важно для раскрытия истинного потенциала канадского Севера и является важным инструментом осуществления суверенитета страны» [10].
Третьим приоритетом канадской политики в Арктике является охрана окружающей среды. Особо в документе отмечена важность работы Канады в Арктическом совете.
Четвертый приоритет,, отмеченный в заявлении, - это дальнейшее совершенствование и децентрализация управления Северными территориями. Согласно данному пункту, Оттава планирует осуществлять постепенную передачу полномочий провинциального уровня территориальным правительствам. Планируется и дальше поддерживать участие жителей Севера в принятии решений по северным вопросам, а также -участие коренных народов в рамках международных аборигенных организаций (Циркумполярной конференции инуитов, Арктического совета атапасков, Международного совета чвичин) [10].
Стратегические планы Канады включают в себя не только расширение экономической деятельности, но и наращивание военного присутствия для усиления контроля над воздушным пространством, морями и сухопутными территориями Арктики. При этом Канада, параллельно с укреплением своего военного по-
тенциала, активно выступает за демилитаризацию Арктики и укрепление международного сотрудничества, а также продвигает инициативу по созданию в Арктике зоны, свободной от ядерного оружия [12].
Наращивание военного присутствия Канады в Арктике связано не столько с демонстрацией готовности защитить суверенные права, сколько с попыткой оказать психологическое и пропагандистское воздействие на других участников арктической политики. Как отмечают исследователи, ресурсов для военного освоения Крайнего Севера и реального контроля над его огромными пространствами Канада пока не имеет. Стратегия намечает строительство военного тренировочного центра, глубоководного причала, нового ледокола и трех патрульных кораблей, способных действовать в ледовой обстановке. Для мониторинга арктических пространств будет использоваться канадский космический спутник, а также возможности совместной канадско-американской системы нораД.
В 2010 г. Канада провела в Арктике учения собственных вооруженных сил, а также маневры с участием других государств, в частности США и Дании.
Их заявленная цель - защита суверенитета Канады на Крайнем Севере. Канада, США и Дания в рамках НАТО в Арктике совместно проводят не только учения, но и выполняют патрульные функции, а также отрабатывают операции по спасению на водах [13, 14].
Изучение канадского политического механизма развития Арктики имеет важное значение для России, так как наше положение в Арктическом регионе во многом схоже.
И Россия, и Канада располагают самыми значительными по площади арктическими территориями, оба государства имеют морские пути, проходящие в Арктическом бассейне (канадский Северо-Западный проход и россий-
ский Северный морской путь), близки социально-демографические проблемы континентальных частей Арктики: низкая плотность населения, высокий уровень миграции, а также проблемы в области экономической эффективности и наличие нерешенных территориальных споров.
Общность положения России и Канады в Арктике делает целесообразным обмен опытом и выработку общих позиций по некоторым вопросам арктической политики.
Примечания
1. Northwest Territories Act (R.S., 1985, c. N-27 // Официальный сайт Правового департамента Канады / / URL: laws-lois. justice.ge.ca
2. Побережная Е.В. Мирное разрешение международных споров в связи со статусом и использованием арктических пространств. Дисс. ... канд. юр ид. наук, М., 2011. С. 115.
3. Черкасов А.И. Шесть регионов Канады: очерки региональной географии // США -Канада: политика, экономика, культура. 2008. № 1. С. 80-82.
4. МаксимоваД.Д. Проблемы освоения северных регионов и Арктики во внешней политике Канады. Дисс. ... канд. полит наук. М., 2011. С. 36, 25, 26.
5. Черкасов А.И. Север и северяне: канадский опыт // Российские исследования о Канаде. М., 1997. Вып. 1. С. 99-109.
6. Витязева В.А., Котырло Е.С. Социально-экономическое развитие Российского и зарубежного Севера. Сыктывкар, 2007. С. 189-192.
7. Официальный сайт Правительства Нунавут (Канада) / / URL: http://www.gov.nu.ca/ files/Creation%20of%20Nunavut.pdf
8. Уилсон Г. .Автономные образования в северных регионах России и Канады: сравнительный анализ / / Российско-канадская программа «Обмен опытом управления Северными территориями». М., 2006. С. 196-207.
9. Earner C., Ogden A. To Climate Chang in the Circumpolar North: The Role of the Northern Climate Exchange // Circumpolar Connections: 8th Annual Circumpolar Universities Cooperation Conference. Whitehors November 7-10, 2003. P. 1.
10. DIAND. Canada's Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future. Ottawa. 2009 // URL: www.northernstrategy.ge.ca
11. Сергунин А., Конышев В. Стратегия Канады в освоении Арктики // Официальный сайт Российского совета по международным делам / / URL: http://russiancouncil.ru/ inner/?id_4=835#top
12. Бакли А., Далер Р., Симпсон Э., УоллесМ. Арктика, свободная от ядерного оружия // URL: http: //www.arcticsecurity. org/?p=421
13. Конышев В.Н., Сергунин А.А. Арктические стратегии стран Северной Америки и России // Электронный журнал «Россия и Америка в XXI веке». 2011. № 2 // URL: http: //www.rusus.ru/?act=read&id=270#_ednref12
14. Конышев В.Н., Сергунин А.А. Арктические амбиции Вашингтона // Обозреватель-Observer. 2013. № 9. С. 59-67.
