CC BY
1581
УДК 340.5
О. А. Авдеева, Н. В. Макеева
КАНАДСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ
Аннотация. Статья представляет собой всесторонний политико-правовой анализ одной из наиболее дискуссионных проблем - проблемы функционирования федеративных государств. Указанная проблема раскрывается с учетом особенностей канадской национально-государственной модели. В статье оценивается эффективность адаптации федеративных государств к процессам глобализации.
Ключевые слова: федеративное государство, классический федерализм, конкурентный федерализм, конфликтный федерализм.
Современный глобализирующийся мир вызывает к жизни процесс существенного ограничения суверенитета государства, что, безусловно, говорит о кризисе государственности в целом. Именно в данных условиях усиливается интерес к теоретическим основам формы государства в целом и формы государственного устройства в частности. Среди форм государственного устройства особого внимания заслуживает федеративное государство, комплексный анализ которого позволяет говорить об относительной стабильности данной формы по сравнению с другими формами государственного устройства в современных условиях.
Теоретические аспекты федерализма были весьма обстоятельно исследованы еще в начале XX в. в фундаментальном труде А. С. Ященко «Теория федерации. Опыт синтетической теории права и государства». В разделе «Критика федеративных теорий» был представлен всесторонний анализ классической теории делимости суверенитета, сепаративной теории суверенитета штатов, унитарной теории суверенитета федерального государства, теории участия штатов в образовании федерального суверенитета, а также концепций известных ученых по проблеме федерализма [1, с. 267].
В современных условиях важна не столько теория федерализма, сколько ее воплощение на практике. Модернизация внутригосударственных отношений свидетельствует о необходимости решения вопроса о территориальном (административно-территориальном) устройстве государства. Принцип федерализма выступает основой конституционного строя целого ряда государств, однако не во всех из них он выступает в качестве фактора политической и общественной стабильности. Д. Элейзер (один из известных идеологов федерализма) полагал, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира и гражданского согласия. В этом смысле федерализм «рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации» [2, с. 5].
Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. Влияние принципа федерализма значительно, распространяется даже на унитарные государства и находит свое выражение в стремлении к децентрализации. Результатом такого влияния становится возникновение такой новой формы государственного устройства, как регионалистское госу-
103
Вестник Пензенского государственного университета № 3 (11), 2015
дарство. Такие государства в научном мире получили наименования «полуфедерации» или «квазифедерации» — унитарные государства с ярко выраженными элементами федерализма [2, с. 23]. Элементы федерализма используются и как основа формирования и развития местного самоуправления, и как необходимый элемент межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства (Европейский союз) [3, с. 143].
В качестве признаков федерации часто называются общие черты всех государств, в составе которых имеются политико-территориальные образования (например, самостоятельность таких территориальных образований [4, с. 52]) или черты любого современного государства, например наличие общегосударственного гражданства [5, с. 140]. Среди федеративных государств страны - мировые лидеры, находящиеся на разных континентах, отличающиеся размерами своих территорий и национальным составом. Таким образом, федерализм, несмотря на общие черты, весьма многолик. Существует ряд моделей федерализма, среди которых особый интерес вызывает канадский федерализм.
Несмотря на то, что Канада представляет собой довольно типичный пример федеративного государства, указанная модель федерализма имеет существенные особенности, которые связаны не только и не столько с разграничением полномочий и предметов ведения между центром и провинциями, сколько с процессом формирования самого федеративного устройства государства. Возникновение канадской модели федерализма датируется 1867 г. и связано с объединением четырех провинций в единое государство (впоследствии состав канадской федерации претерпел существенные изменения, и в настоящее время федерация представляет собой союз десяти провинций и трех территорий). Созданное канадское государство формально именовалось конфедерацией, однако фактически оно было сформировано как федерация. Некая двусмысленность в определении государственно-территориального устройства Канады сохраняется и в настоящее время.
Образование канадской федерации было вызвано не столько внутренними, сколько внешними причинами. Основополагающим фактором образования государства стало стремление избежать перехода под юрисдикцию США, для чего необходимо было сформировать сильное государство с едиными целями, что в условиях конфедеративного устройства было сделать весьма непросто. Конфедеративное устройство Канады де-юре и федеративное устройство де-факто порождает противоречия между центром и провинциями.
Для федеративных государств характерно следующее деление компетенции и предметов ведения между федеральным центром и регионами:
- исключительная компетенция центра;
- совместное ведение центра и регионов;
- исключительная компетенция регионов.
Распределение компетенции и предметов ведения между федеральным центром и регионами (провинциями, субъектами и т.п.) закрепляется в основном законе или конституционных актах федеративного государства.
Творцы канадской модели федерализма стремились полностью отказаться от совместной компетенции центра и провинций и тем самым минимизировать возможные конфликтные ситуации. Поэтому еще одной особенностью данной модели является акцент на исключительную компетенцию как центра, так и провинций при отказе от вопросов совместного ведения. Основной вектор разграничения компетенции между центром и провинциями - сфера ответственности центра и провинций (страна в целом и территория отдельной провинции).
К исключительным полномочиям федерации в настоящее время отнесено более тридцати сфер деятельности, среди которых национальная оборона, поддержание и увеличение государственной казны, предоставление почтовых услуг, банковское регулиро-
104
Экономика, социология, право
вание, уголовное законодательство. Провинции, в свою очередь, обладают исключительной компетенцией в 16 областях, среди которых сфера образования, система прямого местного налогообложения, система административной юстиции, регулирование вопросов собственности и гражданских прав на территории провинции. Канадские провинции обладают весьма широкими полномочиями, что подтверждается в частности наличием у каждой из них собственной конституции. К совместному ведению центра и провинций относятся весьма спорные вопросы, например иммиграционные процессы. Несмотря на то, что сферу полномочий центра и провинций определяет конституционный акт, возможна ее коррекция посредством не только поправок в Конституцию, но и решений Конституционного суда.
Известно, что в разные исторические периоды одно и то же государство «федеративно» по-разному [6, с. 128]. Канада прошла весьма интересный путь построения федерализма, который нашел свое выражение в следующих основных этапах:
- «псевдоконфедерация»;
- «классический федерализм»;
- «кооперативный федерализм»;
- «конкурентный федерализм».
Так, конфедерацию в эпоху Макдональда (1867-1891) именуют «псевдоконфедерацией», так как в это период провинции подчинялись федеральному центру на основе принципов федеративного устройства государства, что подтверждается, в частности, значительными полномочиями федерального парламента по сравнению с полномочиями провинциальных парламентов. Первые десятилетия существования Конфедерации именуются также «колониальный федерализм», так как схема взаимоотношений центра и провинций полностью соответствовала модели взаимодействия метрополии и колоний.
Преодоление указанной выше модели взаимодействия центра и провинций привело к формированию «классического федерализма», который характеризуется относительным равенством между федеральным и провинциальными правительствами в вопросе распределения компетенции и предметов ведения.
Концепция «классического федерализма» не прошла проверку Великой депрессией 1930-х гг., так как провинции не смогли справиться с экономическим кризисом без поддержки федерального правительства, что привело к перераспределению сфер компетенции.
Середина XX в. в Канаде была ознаменована следующим этапом федерализма, который получил название «кооперативный» (или «административный»). Особенностью данного периода является стремительное развитие межправительственных отношений, которые сводились к консультациям представителей отраслевых ведомств в правительствах обоих уровней по широкому спектру проблем.
В основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач. Считается, что федеративное государство -это не только разграничение компетенций и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создается «ряд учреждений», которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты» [7, с. 12].
Со временем «кооперативный федерализм» трансформируется в новую модель «конкурентного федерализма». Этот период (1970-е - начало 1980-х гг.) представляется одним из наиболее сложных и значительных для формирования современной модели канадского федерализма. Он характеризовался столкновением интересов правительств разных уровней и, как следствие, зарождением и развитием межправительственной дипломатии в Канаде, учреждением ряда межправительственных институтов.
105
Вестник Пензенского государственного университета № 3 (11), 2015
Несмотря на многолетний опыт развития федеративных отношений в Канаде, существует еще множество проблем, которые ждут своего решения совместными усилиями федерального центра и провинций. На сегодняшний день наиболее важной из них является проблема провинции Квебек.
Федеральным правительством неоднократно предпринимались попытки решить данную проблему:
- Мичлейкским соглашением за Квебеком закреплялся статус «самобытного объединения» в рамках федерации;
- Шарлоттаунским соглашением Квебеку отводилось не менее четверти мест в палате представителей канадского парламента.
Однако предпринятые шаги не увенчались успехом, соглашения не были одобрены и не вступили в юридическую силу.
Несмотря на столь негативный факт, важнейшие экономические и политические решения не принимаются без согласования и учета позиции провинции Квебек. Дополнительно федеральным центром были предприняты весьма эффективные шаги по укреплению позиций и развитию французского языка, который наравне с английским является официальным языком Канады, всестороннему обеспечению прав его носителей. Законодательно выделяются определенные квоты для желающих занять государственные посты, которые могут быть использованы только франкоговорящими гражданами.
Стабильное развитие федеративных отношений в Канаде достигается посредством целого ряда политико-правовых средств как внутригосударственного, так и международного характера. Среди них центральное место занимает невозможность отделения провинции от федерации. В качестве международно-правового средства следует назвать стремление мирового сообщества к сохранению целостности государств.
Таким образом, к наиболее общим чертам федеративного устройства Канады относятся:
- наличие двух уровней управления (федерального и провинциального), имеющих свои органы власти и управления;
- наличие у каждого из этих уровней собственной компетенции и предметов ведения;
- нормативное закрепление разграничения компетенции и предметов ведения между центром и провинциями;
- стремление минимизировать сферы совместной компетенции с целью устранить возможные конфликтные ситуации.
Стремление Канады спроецировать и минимизировать возможные спорные ситуации весьма похвально, однако федеративные отношения конфликтны по своей природе: практически всегда регион стремится к увеличению политической автономии, в то время как федеральный центр предпочитает стратегию сдерживания.
Последние десятилетия выявили новые тенденции и закономерности в развитии федерализма:
- расширение сферы применения федеративной формы государственного устройства;
- формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным целям;
- одновременное развитие процессов децентрализации и централизации;
- отход от оценки асимметричности федерации как некоей патологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов;
- рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаимоотношений федерации и ее субъектов [8, с. 75-76].
106
Экономика, социология, право
Особое значение федеративный принцип приобретает с развитием процессов глобализации. Государства, имеющие федеративный порядок организации власти, который предусматривает существенный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеют более широкий спектр возможностей адаптации к процессам глобализации, нежели иерархически организованное унитарное государство.
Список литературы
1. Ященко, А. С. Теория федерации. Опыт синтетической теории права и государства / А. С. Ященко. - Юрьев, 1912.
2. Elazar, Daniel J. Federalism and the way to peace. Institute of intergovernmental Relations, Queen’s University Kingston / Daniel J. Elazar. - Ontario, Canada, 1994.
3. Аболин, О. Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы / О. Ю. Аболин // Полис. - 1994. - № 5. - С. 142-149.
4. Глигич-Золотарева, М. В. Теория и практика федерализма: системный подход / М. В. Глигич-Золотарева ; под ред. Н. М. Добрынина. - Новосибирск : Наука, 2009.
5. Варлен, М. В. Гражданство: Россия и СНГ : учеб.-практ. пособие / М. В. Варлен. - М. : Проспект, 2010.
6. Watts, R. L. Federalism, Federal Political Systems, and Federations / R. L. Watts // Annu. Rev. Polit. Sci. - 1998. - Vol. 1.
7. Эбзеев, Б. С. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия / Б. С. Эбзеев, Л. М. Карапетян // Государство и право. - 1995. - № 3. - С. 3-12.
8. Чиркин, В. Е. Современное федеративное устройство : учеб. пособие / В. Е. Чиркин. - М., 1997.
Авдеева Ольга Александровна
студентка,
Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Макеева Наталья Владимировна
кандидат юридических наук, доцент, кафедра теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет E-mail: [email protected]
Avdeeva Ol'ga Aleksandrovna
student,
Penza State University
Makeeva Natal'ya Vladimirovna
candidate of juridical sciences, associate professor, sub-department of theory of state and law and political science,
Penza State University
УДК 340.5 Авдеева, О. А.
Канадский федерализм: особенности формирования / О. А. Авдеева, Н. В. Макеева // Вестник Пензенского государственного университета. - 2015. - № 3 (11). - C. 103-107.
