CC BY
74
Кадастровая оценка по-новому
О.В. Тевелева
старший научный сотрудник федерального государственного бюджетного учреждения науки «Центральный экономико-математический институт Российской академии наук», кандидат экономических наук (г. Москва)
Оксана Валерьевна Тевелева, oks.t@mail.ru
Налог на недвижимость существует в большинстве стран мира. Исключением являются Хорватия, Мальта, Монако, Кайма-новы острова, Доминикана, Острова Теркс и Кайкос, Острова Кука и Фиджи, Сейшельские острова, Шри-Ланка и некоторые страны Ближнего Востока - Бахрейн, Оман, Катар, Израиль, Кувейт, Саудовская Аравия, ОАЭ.
В разных странах расчет налога проводится различными способами. В одних странах, например в Китае, налог на недвижимость взимается со стоимости покупки, в других начисление налога осуществляется от инвентаризационной или кадастровой стоимости. Налог на недвижимость наиболее часто рассчитывается одним из трех способов:
1) по прогрессивной шкале;
2) в расчете на квадратный метр;
3) по фиксированной ставке, установленной муниципалитетами. Налоговые ставки могут быть постоянными, а могут меняться со временем.
Налог на недвижимость чаще всего является местным налогом, то есть за счет него пополняется местный бюджет. Так, для Австралии и Канады характерно пополнение местного бюджета на 80 процентов за счет этого налога на недвижимость, для США -на 70, для Великобритании - на 90, в Германии - на 80, в Дании - на 73, в Швеции - на 69, во Франции - на 52, в США - от 10 до70 процентов в зависимости от штата. За счет поступлений налога на имущество местные власти обычно финансируют расходы, связанные с жизнеобеспечением человека, жилищно-коммунальным хозяйством,
решают задачи социально-экономического развития территорий.
В настоящее время в России предпринимается попытка пополнять местные бюджеты не более чем на 20 процентов, тем не менее введение налога на недвижимость создает большую социальную напряженность. Это вполне оправданно. Проблемы налогообложения традиционно относятся к числу наиболее острых дискуссионных тем и всегда находятся в центре внимания граждан и государства.
Некоторую роль в создании социального напряжения играют и исторически сложившиеся традиции и привычки. В России все еще не принято задумываться о налоговой составляющей во время приобретения объектов недвижимости. Долгое время этот налог рассчитывался исходя из остаточной балансовой стоимости для юридических лиц и от инвентаризационной стоимости объекта недвижимости для физических лиц. Напомним, что остаточная балансовая стоимость является стоимостью приобретения объекта недвижимости и подлежит ежегодному уменьшению на величину амортизации. Инвентаризационная стоимость на объекты недвижимости физических лиц определялась в конце 1990-х годов в ходе приватизации. Эти базы для начисления налогов абсолютно не связаны с рыночной стоимостью, а налог на недвижимость всегда был ничтожно мал.
Реформа в области налогообложения недвижимости оказалась довольно болезненной, несмотря на то, что очень долго готовилась. Изначально поменялась концепция управления земельными ресурсами. По
заявлению Президента Российской Федерации, действующая система землепользования устарела, необходимо создать «прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель» 1. Так, налог на недвижимость стал рассматриваться в том числе и как налог, оказывающий воздействие на экономическую деятельность налогоплательщиков. Налог на недвижимость не только должен иметь фискальную функцию, но и обязан инициировать условия для рационального использования земли и находящихся на ней зданий, строений, сооружений. Иными словами, землей должен пользоваться «эффективный» собственник. Если же собственник не может быть эффективным, он должен иметь экономический стимул для того, чтобы избавиться от ресурса, которым он не пользуется. Это важно, в том числе с позиции продовольственной безопасности. Нельзя, например, допускать, чтобы земли сельскохозяйственного назначения простаивали и «ждали» изменений на рынке земли, чтобы быть спекулятивным образом реализованными.
С позиции экономического смысла налог на недвижимость должен определяться на основании рыночной стоимости. По сути, это налог на состояние, богатство. Но определение рыночной стоимости для всех объектов недвижимости - это процедура сложная, дорогостоящая, поэтому для налогообложения используется стоимость, близкая к рыночной, - кадастровая стоимость. Это близкие, но не идентичные стоимости. Рыночная стоимость определяется индивидуальным образом, с учетом всех характеристик, присущих оцениваемому объекту недвижимости. Кадастровая же стоимость является расчетной и определяется методами массовой оценки, без учета каких-либо индивидуальных особенностей. В повседневной жизни каждый из нас пользуется «приблизительной» оценкой. Например, расстояние между концами растянутых
пальцев руки - большого и указательного, равно примерно 18 сантиметрам. Это древнерусская мера длины, которая называлась пядью. Таким инструментом воспользоваться можно - не очень точно, но практично. А если есть необходимость, то измерение можно всегда уточнить с применением более точных инструментов - рулетки, линейки, штангенциркуля, длинномера и даже электронного микроскопа. Различные методы «измерения» стоимости дают разный итоговый результат.
Предоставленная налогоплательщикам возможность оспаривать кадастровую стоимость стала активно использоваться. Возникли сразу две волны недовольства:
1) граждане были недовольны фактом появления налогов, а необходимость оспаривания расценивалась как посягательство на их доходы и свободное время;
2) муниципалитеты были недовольны тем, что граждане через суды и институт оспаривания снижают поступления налогов в бюджет и тем самым перечеркивают существующие финансовые планы.
Накал эмоций, недовольства был и есть сильнейший. Но значит ли это, что оценщики оценивали как-то «не так»?
Ответ на этот вопрос требует некоторых комментариев и разъяснений, которые не всегда очевидны для граждан, не знакомых с принципами оценочной деятельности. Итак, до недавнего времени массовая оценка выполнялась независимым оценщиком в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности), федеральными стандартам оценки и методическими рекомендациями, разработанными саморегулируемыми организациями (далее также - СРО). Деятельность оценщиков и порядок государственной кадастровой оценки объектов недвижимости были подробно регламентированы. В связи
1 Заседание президиума Государственного Совета Российской Федерации от 9 октября 2012 года. URL: http:// kremlin.ru/events/president/news/16618
с этим говорить о том, что имели место нарушения, не совсем справедливо.
Министерством экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) как федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативному правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, проводить кадастровый учет и кадастровую деятельность, были разработаны и приняты всевозможные методики государственной кадастровой оценки земель различного функционального назначения. В этих документах подробно описываются способы и методы установления кадастровой стоимости земельных участков в целях налогообложения. После проведения независимой кадастровой оценки и составления отчета об определении кадастровой стоимости проходила обязательная экспертиза этого отчета в саморегулируемой организации. Эксперты СРО в обязательном порядке сдавали дополнительные экзамены. Также они несли ответственность за результаты кадастровой оценки. Иначе говоря, кадастровая оценка в обязательном порядке имела двойной контроль, выполнялась и контролировалась независимыми оценщиками.
Сейчас такой порядок определения кадастровой стоимости остался в прошлом. 3 мая 2016 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект № 1060652-6 «О государственной кадастровой оценке», 22 июня 2016 года законопроект принят Государственной Думой, 29 июня 2016 года одобрен Советом Федерации и 3 июля 2016 года подписан Президентом Российской Федерации (далее - Закон о кадастровой оценке). Пожалуй, главным нововведением этого закона является передача полномочий независимых оценщиков государственным бюджетными учреждениям. В настоящее время все еще существует подогреваемая средствами массовой информации иллюзия, что государственные оценщики будут оценивать лучше. На самом деле это не так.
Следует отметить, что любая оценка, в том числе оценка стоимости недвижимости, имеет определенную погрешность в силу того, что объекты недвижимости малоликвидны и имеют высокий диапазон колебания цен, который зависит от множества факторов. При определении кадастровой стоимости эта погрешность еще больше в силу того, что стоимость рассчитывается методами массовой оценки. Для понимания позволим себе упомянуть еще одну метафору. Попробуйте определить стоимость дачной тачки. В одном магазине стоимость одна, во втором - другая, в третьем - третья. А в «среднеарифметическом» мы получаем уже четвертую стоимость, которая не совпадает с тремя первыми. Это рыночная оценка. В кадастровой оценке мы определяем стоимость тачки «укрупнено», то есть исходя из объема емкости, в которой перевозят груз. Чем больше объем, тем дороже тачка. Но эта оценка очень приблизительная.
Статьей 24 Закона об оценочной деятельности была предусмотрена возможность оспаривания результатов определения кадастровой стоимости физическими и юридическими лицами в случае, если полученные результаты затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Результаты определения кадастровой стоимости могли быть оспорены в арбитражном суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости посредством подачи заявления о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости. Вообще, слово «оспаривать» в этом случае выбрано не совсем верно. Для граждан оно имеет некий негативный оттенок. В отношении кадастровой оценки нам более подходит слово «уточнение» или «пересмотр».
Термин «оспаривание» остается и в новом законе. Как и прежде, оспорить резуль-
таты кадастровой оценки можно в суде или в комиссии по оспариванию. Согласно Закону о кадастровой оценке комиссии создаются уполномоченным органом субъекта Российской Федерации. Очевидно, что у субъекта нет интереса создавать комиссию, то есть создавать дополнительный повод для снижения налогооблагаемой базы. Вероятно, в большинстве субъектов таких комиссий не будет. А значит, процедуры оспаривания будут переноситься в суд. Процесс оспаривания, вероятно, будет более дорогим и трудоемким.
Для решения вопроса оспаривания в суде может быть назначена судебная оценочная экспертиза, в ходе которой приглашенные эксперты проводят оценку стоимости и высказывают мнения относительно прочих вопросов суда. Обратим внимание на то, что судебные эксперты оценщиками могут и не быть. Контроль со стороны СРО, дополнительные требования к образованию и квалификации новый закон не предполагает.
Возникает еще один вопрос - ответственность специалистов. Если ранее при определении кадастровой стоимости независимым оценщиком имущественную ответственность несли и оценщик, и эксперт СРО, осуществляющий проверку отчета, то теперь ответственность только административная, в рамках выполнения должностных полномочий.
О результатах проведения оценки бюджетное учреждение будет отчитываться перед уполномоченным органом соответствующего региона. То есть возникает конфликт интересов на законодательном уровне. Субъект Российской Федерации является заказчиком работ по кадастровой оценке. Он же создает полностью подконтрольное государственное бюджетное учреждение по кадастровой оценке. Таким образом, создаются все условия для административного давления на специалистов, которые будут определять кадастровую стоимость.
По оценке авторов законопроекта, передача полномочий позволит «повы-
сить качество и обеспечить единообразие определения кадастровой стоимости при государственной кадастровой оценке». Это утверждение заслуживает отдельного внимания. Повысить качество оценки возможно, если оценку проводят специалисты более высокой квалификации либо если они используют более совершенную методологию.
Требования к специалистам бюджетных учреждений указаны в Законе о кадастровой оценке. Работники бюджетного учреждения должны:
1) иметь высшее образование и (или) профессиональную переподготовку в областях, перечень которых устанавливается органом, осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию в сфере государственной кадастровой оценки;
2) не иметь непогашенной или неснятой судимости за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления.
То есть требования, чтобы специалист имел оценочное образование, в законе нет. Какие требования введет Минэкономразвития России к таким специалистам, в принципе, неясно. Возможно, такими специалистами станут сотрудники БТИ, увы, не знакомые с лучшими оценочными практиками.
Далее - вопрос о методологии. В статье 4 Закона о кадастровой оценке указано, что «государственная кадастровая оценка проводится на основе принципов единства методологии определения кадастровой стоимости, непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости, независимости и открытости процедур проведения государственной кадастровой оценки на каждом этапе их проведения и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости». Здесь «единство методологии» означает, что будет применяться какая-то единая универсальная формула, включающая множество ценообразующих параме-
тров. Параметры определяются по документам кадастрового учета и «вставляются» в формулу. Ничего нового здесь придумать нельзя. Это массовая оценка. Все не так радужно и в отношении актуализации сведений для определения кадастровой стоимости. Нигде не сказано, что это данные о рынке или тенденциях ценообразования. Вероятно, под «актуализацией» понимается обновление сведений о данных кадастрового учета. Что такое «независимость» и «открытость» нам еще предстоит узнать.
При проведении кадастровой оценки независимыми оценщиками большинство проблем было связано с предоставлением недостоверной информации властями. Теперь власти будут проводить оценку стоимости сами. Какие-либо стимулы для перепроверки или исправления исходных данных, хранящихся в документах кадастра, отсутствуют. Оценщики, занимающиеся сегодня кадастровой оценкой и потерявшие работу в частных компаниях, найдут новую работу. Услуга оценщика, перешедшего из частного бизнеса на государственную должность (а других у нас нет), станет еще менее прозрачной.
Каких-либо предпосылок сделать кадастровую оценку на более совершенном, качественном уровне в анализируемом законе нет. Есть конфликт интересов, создающий повод для того, чтобы создать гражданам и организациям необходимые препятствия для процедуры оспаривания. Налоги на недвижимость, конечно, не будут уменьшаться - муниципалитеты заинтересованы в наполнении бюджетов. Конфликтных и острых дискуссионных тем станет больше. Наблюдающееся сейчас ликование по поводу передачи кадастровой оценки госу-
дарственным оценщикам быстро пройдет.
Передача полномочий государственным бюджетным учреждениям по определению кадастровой стоимости не может решить и не решит существующие проблемы. Конфликт между государством и налогоплательщиками будет нарастать, и через некоторое время понадобится вносить дополнительные изменения в существующее законодательство 2.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Заседание президиума Государственного Совета Российской Федерации от 9 октября 2012 года. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/16618
2. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3.
3. О государственной кадастровой оценке : проект федерального закона № 1060652-6.
4. О государственной кадастровой оценке : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 237-Ф3.
5. Рекомендации Общественной палаты Российской Федерации по итогам общественных слушаний по теме «Пути совершенствования законодательного регулирования в области кадастровой оценки», проходивших 8 октября 2015 года в Москве.
6. Каминский А. В. Справедливые налоги на недвижимость под вопросом? // Экономические стратегии. 2016. № 3.
7. Осенью граждане должны проголосовать не столько сердцем, сколько кошельком : интервью с депутатом А.Д. Крутовым. URL: http://integroclub.ru/articles/p1/239/
2 При подготовке статьи также были использованы материалы [5-7].
