CC BY
87
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ (DE LEGE LATA)
К. В. Петров *
К ВВЕДЕНИЮ В ДЕЙСТВИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О МИКРОФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И МИКРОФИНАНСОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ»
Ключевые слова: финансовое право, кредитные организации, микрофи-нансовые организации, микрозайм, законотворческая деятельность. Аннотация: В статье рассматривается политическое значение принятия нового закона о микрофинансовых организациях, отмечаются недостатки закона в точки зрения его юридической техники.
Key words: financial law, microfinance institutions, microloans, legislative activity.
Summary: The article considered the political significance of the new law on microfinance organizations, observed shortcomings of the law in terms of its legal technique.
4 января 2011 гг. вступает в действие Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее: Закон). Таким образом, казалось бы Россия присоединяется к тому ансамблю стран, которые следуют рекомендациям CGAP
- Уганда, Перу, Боливия, Колумбия, Южная Африка, Никарагуа, Танзания, Египет, Индонезия, Кения, Эквадор, а также Таджикистан, Армения и др. Указанная организация - Consultative Group to Assist the Poor (Консультативная группа про оказанию помощи малоимущему населению) - является «независимым политическим и исследовательским центром», ведущим борьбу с бедностью и «располагающимся в здании Всемирного Банка».1
* Кандидат юридических наук, доцент, заместитель главного редактора Ленинградского юридического журнала. E-mail: lenjurmag@mail.ru
1 «Housed at the World Bank». См. сайт организации: http://www.cgap.org/p/site/c/
Проект, разработанный CGAP продвигается на самом высоком уровне; он был одобрен на саммите G8 в июне 2004 г.
CGAP продвигает идеи создания небольших кредитных организаций для кредитования без обеспечения широких слоев неимущего населения. При этом размер кредитов должен быть в объеме среднего душевого дохода граждан. Цель проекта CGAP - расширение сектора кредитования малоимущих слоев населения с сохранением процентных ставок и в условиях слабо развитой кредитно-банковской системы. При этом CGAP рекомендует нормативно регулировать лишь микрофинансирование как вид финансовой деятельности.2
Представляется, что система микрофинансирования мало подходит к ситуации в нашей стране. Прежде всего, потому, что кредитная и банковская сфера является относительно развитой. Более того, она является предметом первейшего внимания, чего она не заслуживает. Некоторые экономисты настойчивы во внедрении идей приоритета банковского сектора перед сектором реальной производства.
Впрочем, дело не только в этом. Закон не содержит ничего, чтобы напоминало рекомендации CGAP. Основные положения, заложенные в Законе, помимо наиболее общих требований к договорам микрозайма (глава 3 Закона), сводятся к созданию и ведению Государственного реестра микрофинансовых организаций (Глава 2 и 4 Закона). При этом банковские круги приветствовали Закон. В частности, президент АРБ Гарегин Тосунян на пресс-конференции 14 июля 2010 г. заявил, что «начиная с микрокредитования, клиенты вырастают в полноценных заемщиков».3
Как заявил заместитель министра финансов Алексей Саватюгин сразу после подписания Закона, предполагается, что органом, контролирующим микрофинансовую деятельность, станет Минфин.4 При этом в Пояснительной записке, содержащей финансово-экономическое обоснование, указывалось, что принятие Закона «не повлечет изменения финансовых обязательств государства и дополнительных расходов, покрываемых за
аЬо^ш/ - доступ: 15 июля 2010 г.
2 Кристен Р., Лайман Т., Розенберг Р. Согласованные нормы микрофинансирования. Руководящие принципы регулирования в секторе микрофинансирования. Вашингтон, 2003. С. 25 (на рус. яз.).
3 http://www.finmarket.ru/z/nws/news.asp?id=1568415 - доступ 14.07.2010 г.
4 Минфин не исключает дальнейшего увеличения минимального уставного капитала банков // http://www.klerk.ru/buh/news/189853/ - доступ 14.07.2010
счет федерального бюджета».5 Сложно объяснить необходимость создания и ведения «Государственного реестра микрофинансовых организаций» и не затратность этой работы для бюджета.
С точки зрения юридической техники, Закон не безупречен. К сожалению, таковы многие законы, разработанные Минфином.6 Изменения, внесенные при его обсуждении в Федеральном собрании относительно не-большие.7
Итак, что же такое микрофинансовая деятельность (далее также: МФД)? Ответ дается в пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона, в соответствии с которым
МФД - «деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансо-вой организации, а также иных юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, по предоставлению микрозаймов (микрофинансирование)».
Иначе говоря, это:
1) «деятельность микрофинансовых организаций по предоставлению микрозаймов»,
2) деятельность иных юридических лиц, имеющих право на осуществление МФД в соответствии со статьей 3 Закона.
Но ст. 3 Закона (п. 3) содержит отсылочную норму: «юридические лица осуществляют микрофинансовую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность таких юридических лиц».
5 Проект № 359066-5 Федерального Закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях // http://www.mibas.ru/ftpgetfile.php?id=247 - доступ 15.07.2010
6 Удивительные примеры того, как с разницей в один день принимаются два Закона, вносящие противоположные изменения в одну и ту же статью (179.1) Налогового Кодекса см.: Мосин Е. Ф. Налоговое администрирование на современном этане развития рыночной экономики России // Ленинградский юридический журнал. 2007. № 1(7). С. 97 - 108.
7 Подпункт. 1 н. 1 ст. 1 Проекта Федерального закона № 359066-5, внесенного Правительством РФ, и исключенный при обсуждении в Федеральном собрании, был сформулирован следующим образом: «микрозаем - заем, предоставляемый заимодавцем заемщику на условиях, предусмотренных договором займа, в сумме, не превышающей один миллион рублей. Указанная сумма предельного размера микрозайма подлежит индексации на коэффициент-дефлятор, учитывающий изменение потребительских цен на товары (работы, услуги) в Российской Федерации. Коэффициент-дефлятор определяется и подлежит официальному опубликованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации» (http://www.mibas.ru/ftpgetfile.php?id=247 - доступ 15.07.2010 г.).
Правда, в п. 3 ст. 3 Закона прямо поименованы лишь кредитные организации, кредитные кооперативы, ломбарды, жилищные накопительные кооперативы. Судя по тому, что норма пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона отсылает к ст. 3 Закона, который, в свою очередь, замыкая круг, ссылается на нормы настоящего Закона, под иными лицами могут пониматься лишь лица, указанные в п. 3 ст. 3 Закона.
С учетом изложенного, лучшей редакцией пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона, было следующая формулировка нормы: «микрофинансовая деятельность
- «деятельность юридических лиц, по предоставлению микрозаймов (микрофинансирование) в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом».
Из нормы пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона прямо вытекает требование определить понятие микрофинансовой организации (далее также: МФО). Оно раскрывается в пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона: «микрофинансовая организация -юридическое лицо, зарегистрированное в форме фонда, автономной некоммерческой организации, учреждения (за исключением бюджетного учреждения), некоммерческого партнерства, хозяйственного общества или товарищества, осуществляющее микрофинансовую деятельность и внесенное в государственный реестр микрофинансовых организаций в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом».
Иначе говоря, МФО является юридическое лицо (определенной организационно-правовой формы) 1) осуществляющее МФД, 2) внесенное в государственный реестр микрофинансовых организаций в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом».
Избыточность в данной норме заключена в следующем:
1) дублируется перечень организационно-правовых форм МФО. Его перечень содержится, помимо пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона, в п. 1 ст. 5 Закона, где его расположение действительно более уместно.
2) логически неоправданным и излишним является указание на МФД. Во-первых, получается, что МФО - лицо, осуществляющее МФД, а МФД - деятельность юридических лиц, имеющих право на осуществление МФД. Во-вторых, МФД и государственный реестр МФО - предусмотрены Законом. Более того, юридическое лицо не может осуществлять МФД не будучи включенным в указанный реестр.
Думается, наиболее приемлемой была бы иная формулировка нормы пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона: «микрофинансовая организация - юридическое
лицо, осуществляющее деятельность в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом», либо «микрофинансовая организация -юридическое лицо, внесенное в государственный реестр микрофинансовых организаций».
В заключение следует отметить, что административное воздействие на рынок финансовых услуг с принятием Закона увеличивается. В соответствии с Законом появляется новая база данных - «Государственный реестр микрофинансовых организаций», а уполномоченный орган наделяется значительными и обширными полномочиями, предусмотренными пп. 4 ст. 14 Закона. Коррупционная составляющая Закона очень велика, и, как думается, не оправдывается его необходимостью, поскольку соответствующие изменения без реестра могли быть внесены в действующее банковское и гражданское законодательство.
