К ВОПРОСУ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ СТАТЬИ 227.1 КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ Текст научной статьи по специальности «Право»

МЕЛЬНИКОВА Наталия Александровна,

доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент, e-mail: melnatale@mail.ru

САМОДУРОВА Ариадна Валерьевна,

научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории организационно-научного отдела

ВИПЭ ФСИН России, e-mail: akarbuiyan@yandex.ru

К ВОПРОСУ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ СТАТЬИ 227.1 КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Аннотация. В статье рассматриваются особенности внутри государственного механизма защиты интересов лиц, находящихся в изоляции от общества, при нарушении условий их нахождения в соответствующих учреждениях, принятия неправомерных решений персонала данных учреждений. Авторами производится анализ содержания статьи 227.1 КАС РФ, а также правоприменительной практики. На основе данного анализа авторы выделяют как достоинства, так и недостатки действующего законодательства в рассматриваемой сфере, обосновывают необходимость дальнейшего изменения подходов в решении указанного вопроса.

Ключевые слова. Административное право, административная юстиция, исполнительная власти, осужденный, подозреваемый, обвиняемый, условия содержания, административное исковое заявление.

MEL'NIKOVA Natalija Aleksandrovna,

Associate Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the O.E. Kutafin University (MGUA), Candidate of Law, Associate Professor

SAMODUROVA Ariadna Valeryevna,

Researcher at the Research Laboratory of the Organizational and Scientific Department of the VIPE of the Federal Penitentiary Service of Russia

ON THE ISSUE OF EXPEDIENCY OF ARTICLE 227.1 OF THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF THE RUSSIAN FEDERATION

IN MODERN CONDITIONS

Annotation. The article examines the features of the domestic mechanism for protecting the interests of persons isolated from society in violation of the conditions of their stay in the relevant institutions, making illegal decisions by the staff of these institutions. The authors analyze the content of Article 227.1 of the CAS of the Russian Federation, as well as law enforcement practice. Based on this analysis, the authors highlight both the advantages and disadvantages of the current legislation in the field under consideration, substantiate the need for further changes in approaches to solving this issue.

Key words. Administrative law, administrative justice, executive authorities, convict, suspect, accused, conditions of detention, administrative statement of claim.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

Защита прав и свобод человека, вне зависимости от его социального статуса, в соответствии с российским законодательством выступают важным ориентиром для всех государственных органов. Статья 2 Конституции Российской Федерации декларирует, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью доля общества и государства [1].

В настоящее время институту административной юстиции уделяется особое внимание, как в науке административного права, так и на практике. В научной литературе обсуждается модель административного права, основанная на рациональном равновесии публичных и частных интересов, балансе управленческого, охранительного и правозащитного права[2, с. 38]. Последнее собственно и представляет институт административной юстиции, развитие которого предполагает решение доктринальных, организационных и правовых задач[3, с. 52]. При этом в основе формиро-ванияи совершенствования соответствующего административного законодательства должен быть положен принцип целесообразности.

Рассматривая возможность защиты интересов физического лица от произвола со стороны государственных органов, должностных лиц, следует говорить о нормах Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который стал для России новым шагом в развитии административной юстиции. Данный кодифицированный акт содержит достаточно широкий перечень вопросов, которые могут быть обжалованы со стороны различных категорий граждан. В частности, в рамках данного исследования интересной представляется статья 227.1 КАС РФ.

Внутригосударственная защита прав и законных интересов лиц, находящихся в местах лишения свободы, является важным правовым институтом, частью административной юстиции и должна базироваться на установленных принципах судопроизводства и осуществляться в точном соответствии с действующим законодательством.

В 2019 году Федеральным законом от 27.12.2019 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ была введена специальная правовая норма - статья 227.1 КАС РФ «Особенности подачи и рассмотрения требования о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении», закрепляющая право осужденных, подозреваемых и обвиняемых на присуждение компенсации за нарушения условий содержания в исправительных учреждениях или в местах содержания под стражей[4].

Согласно Пояснительной записке к проекту Федерального закона от 27.12.2019 № 494-ФЗ, необходимость принятия предлагаемых изменений аргументировалась практикой Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), в частности, из-за заключения ЕСПЧ об отсутствии в Российской Федерации эффективных средств защиты от нарушений условий содержания в местах содержания под стражей [5].

Новый виток развития механизма реализации положений статьи 227.1 КАС РФ связан с принятием Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». В соответствии с данным Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации было установлено, что пропуск установленного срокаобращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления (заявления) к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании [6].

Фактически данное разъяснение нивелировало действие статьи 219 КАС РФ «Срок обращения с административным исковым заявлением в суд», в соответствии с которой административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

На практике в контексте механизма действия статьи 227.1 КАС РФ прекратилось действие статьи 219 КАС РФ, что неизбежно повлекло за собой злоупотребление осужденными правом на обращение в суд для присуждения компенсации за нарушение условий содержания в исправительных учреждениях, серьезные затруднения при доказывании правоты действий (бездействия) учреждений уголовно-исполнительной системы в связи с давностью событий, на которые указывают осужденные в своих исковых заявлениях. Например, согласно Решения Онежского городского суда Архангельской области от 14.06.2022 по делу № 2а-279/2022истцы (осужденные) подали иск к ФКУ ИК-16 УФСИН России по Архангельской области о присуждении компенсации за нарушение условий содержания в исправительном учреждении, в общей сложности, за период с 2008 по 2018 годы. В свою очередь, на довод представителя ответчиков о пропуске сроков подачи истцами административного искового заявления в суд, предусмотренного статьей 219 КАС РФ, в решении указано: «Довод представите-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

лей административных ответчиков о пропуске административными истцами срока, установленного частью 1 статьи 219 КАС РФ является ошибочным» [7].

По официальной статистике Государственной автоматизированной системы «Правосудие» за период с 27 января 2020 года по 31 декабря 2021 года к ФСИН России было предъявлено более 3200 административных исковых заявлений, из которых удовлетворено более 600 административных исковых заявлений на сумму более 42 миллионов рублей [8, с. 95].

По состоянию на 1 января 2023 года в России насчитывается 563 колонии, 210 следственных изоляторов, 7 тюрем, не считая исправительных учреждений иных видов [9].

Для сравнения масштаба динамики повышения исковой активности осужденных, в период с 01.01.2022 по 31.12.2022 к одной только колонии в Архангельской области осужденными, в среднем, предъявлялись более 150 административных исковых заявлений. Следует отметить, что не существует единой нормативно закрепленной методики определения размеров компенсации, присуждаемых судами в рамках рассмотрения споров в порядке статьи 227.1 КАС РФ. При этом с 2019 года по настоящее время существенным образом изменилась практика определения судами размеров компенсации, присуждаемой в рамках рассмотрения споров по статье 227.1 КАС РФ.

Так, Решением Онежского городского суда Архангельской области от 07.12.2021 по делу № 2а-693/2021 административные требования истца в части несоблюдения нормы жилой площади на одного осужденного, предусмотренной частью 1 статьи 99 УИК РФ, за период с февраля 2019 года по август 2021 года были удовлетворены. Истцу была присуждена компенсация в размере 25 000 рублей [10].

В последующем, Решением Онежского городского суда Архангельской области от 10.11.2022 по делу № 2а-790/2022 административные требования истца в части несоблюдения нормы жилой площади на одного осужденного, предусмотренной частью 1 статьи 99 УИК РФ, за период с июля 2019 года по январь 2022 года также были удовлетворены. Однако размер присужденной компенсации составил 7 000 рублей [11].

Снижение размеров компенсаций за нарушения условий содержания осужденных было обусловлено злоупотреблением осужденными своим правом на подачу административных исковых заявлений в порядке статьи 227.1 КАС РФ, что повлекло за собой высокую нагрузку на бюджет Российской Федерации.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

Также многие исследователи права отмечают факты того, что некоторые осужденные и лица, заключенные под стражу, сами допускают действия, следствием которых являются ухудшение и нарушение условий их содержания [12, 13]. Чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить ситуацию, сложившуюся в апреле 2020 г. в ИК-15 (строгий режим) г. Ангарск, где произошел массовый бунт осужденных, результатом которого стало повреждение и полное уничтожение ряда жилых, производственных и административных зданий учреждения [14].

В сложившейся ситуации при действующей норме (ст. 227.1 КАС РФ) единство подхода к определению сумм компенсации мог бы определить Верховный Суд РФ в свое разъяснении данной методики.

Немаловажное значение при характеристике формы и содержания статьи 227.1 КАС РФ имеет политическая ситуация в России. Так, следует констатировать, что 24 февраля 2022 года Российская Федерация начала Специальную военную операцию на территории Украины. С 16 марта 2022 года Российская Федерация прекратила свое членство в Совете Европы. 28 февраля 2023 года был принят Федеральный закон от 28.02.2023 № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы», в соответствии с которым, ряд международных договоров и соглашений, включая Устав Совета Европы от 05.05.1949 и Конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950,прекратили свое действие на всей территории Российской Федерации [15].

Рассматриваемая статья, являясь специальным составом по отношению к ст. 227 КАС РФ, предусматривает особый статус лиц, находящихся в местах изоляции. Получаем ситуацию, когда только одна категория граждан (лица, нарушившие установленные государством правила поведения) обладает правом на компенсацию за ненадлежащие условия содержания в местах лишения свободы. Остальные же законопослушные граждане в случае оспаривания решения представителя публичной власти имеет право только на его отмену.

Статья 227.1 КАС РФ, а также статья12.1 УИК РФ и 17.1 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995 № 103-ФЗ, которыми установлено право на компенсацию за ненадлежащие условия содержания в исправительных учреждениях принималась исходя из рекомендаций ЕСПЧ и Совета Европы, членами и участниками которых Российская Федерация больше не является.

Считаем, что в настоящее время, действие статей 227.1 КАС РФ, статья 12.1 УИК РФ и статья 17.1 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995 № 103-Ф3не является целесообразным. При их введении не были в полной мере учтены интересы государства и общества, а также современное состояние уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. На основании вышеизложенного, предлагаем статьи 227.1 КАС РФ, 12.1 УИК РФ и 17.1 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15.07.1995 № 103-Ф3 -признать утратившими силу.

Список литературы:

[1] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 14.03.2020) // Российская газета от 25.12.1993 № 237; СЗ РФ 2020. № 11. Ст. 1416.

[2] Нагорных Р. В. Теоретические модели построения системы российского административного права / Р.В. Нагорных // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. 2020. Т. 10. № 3. С. 38-48.

[3] Мельникова Н. А. Перспективы развития административной юстиции в Российской Федерации / Н. А. Мельникова, А. А. Житков // Вестник Пермского института ФСИН России. 2017. № 2(25). С. 51-57.

[4] Федеральным законом от 27.12.2019 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 2019. № 52 (Ч. I). Ст. 78112.

[5] Пояснительной записке к проекту Федерального закона. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/711788-7 (дата обращения: 11.11.2023).

[6] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» - URL: https://вс.рф/documents/ own/31334/ (дата обращения: 11.11.2023).

[7] Решение Онежского городского суда Архангельской области от 14.06.2022 по делу № 2а-279/2022 - URL: https://onegasud--arh.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo (дата обращения: 11.11.2023).

[8] Панченко В.Ю., Деменишин А.В. Надлежащие условия в местах принудительного содержания России: актуальные вопросы нормативного правового регулирования и судебной практики //

Вестник Кузбасского института. 2022.№ 2 (51). С. 90- 97.

[9] Официальный сайт ФСИН России. - URL: https://fsin.gov.ru/structure/inspector/iao/statistika/ Kratkaya%20har-ka%20UIS/ (дата обращения: 11.11.2023).

[10] Решение Онежского городского суда Архангельской области от 07.12.2021 по делу № 2а-693/2021 - URL: https://onegasud--arh.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo (дата обращения: 11.11.2023).

[11] Решение Онежского городского суда Архангельской области от 10.11.2022 по делу № 2а-790/2022 - URL: https://onegasud--arh.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo (дата обращения: 11.04.2023).

[12] Санташов, А. Л. Современное состояние и перспективы совершенствования уголовного законодательства о дезорганизации деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества / А. Л. Санташов, А. А. Житков // Вестник Академии Следственного комитета Российской Федерации. - 2020. - № 4(26). - С. 58-63.

[13] Роговенко Я. С. Деструктивно-публичные действия осужденных, осложняющие оперативную обстановку в исправительном учреждении // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2020. № 1 (212). С. 51-58.

[14] «Как после бомбежки». Причины и последствия бунта в колонии под Ангарском. URL: https://angarsk.bezformata.com/listnews/prichini-i-posledstviya-bunta-v-kolonii/83093716/ (дата обращения: 08.11.2023).

[15] Федеральный закон от 28.02.2023 № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» // СЗ РФ 2023. № 10. Ст. 1566.

Spisok literatury:

[1] Konstitucija Rossijskoj Federaciiot 12.12.1993 (red. ot 14.03.2020) // Rossijskaja gazeta ot 25.12.1993 № 237; SZ RF 2020. № 11. St. 1416.

[2] Nagornyh R. V. Teoreticheskie modeli postroenija sistemy rossijskogo administrativnogo prava / R.V. Nagornyh // Vestnik Grodnenskogo gosu-darstvennogo universiteta imeni Janki Kupaly. Serija 4. Pravovedenie. 2020. T. 10. № 3. S. 38-48.

[3] Mel'nikova N. A. Perspektivy razvitija admin-istrativnoj justicii v rossijskoj Federacii / N. A. Mel'nikova, A. A. Zhitkov // Vestnik Permskogo insti-tuta FSIN Rossii. 2017. № 2(25). S. 51-57.

[4] Federal'nym zakonomot 27.12.2019 № 494-FZ «O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // SZ RF 2019. № 52 (Ch. I). St. 78112.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

[5] Pojasnitel'noj zapiske k proektu Feder-al'nogo zakona. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/ bill/711788-7 (data obrashhenija: 11.11.2023).

[6] Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 28.06.2022 № 21 «O nekoto-ryh voprosah primenenija sudami polozhenij glavy 22 Kodeksa administrativnogo sudoproizvodstva Rossijskoj Federacii i glavy 24 Arbitrazhnogo proces-sual'nogo kodeksa Rossijskoj Federacii» - URL: https://vs.rf/documents/own/31334/ (data obrashhenija: 11.11.2023).

[7] Reshenie Onezhskogo gorodskogo suda Arhangel'skoj oblasti ot 14.06.2022 po delu № 2a-279/2022 - URL: https://onegasud--arh.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo (data obrashhenija: 11.11.2023).

[8] PanchenkoV.Ju., Demenishin A.V. Nadlezhashhie uslovija v mestah prinuditel'nogo soderzhanija Rossii: aktual'nye voprosy norma-tivnogo pravovogo regulirovanija i sudebnoj praktiki // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2022. № 2 (51). S. 9097.

[9] Oficial'nyj sajt FSIN Rossii. - URL: https:// fsin.gov.ru/structure/inspector/iao/statistika/Krat-kaya%20har-ka%20UIS/ (data obrashhenija: 11.11.2023).

[10] Reshenie Onezhskogo gorodskogo suda Arhangel'skoj oblasti ot 07.12.2021 po delu № 2a-693/2021 - URL: https://onegasud--arh.sudrf.ru/

modules.php?name=sud_delo (data obrashhenija: 11.11.2023).

[11] Reshenie Onezhskogo gorodskogo suda Arhangel'skoj oblasti ot 10.11.2022 po delu № 2a-790/2022 - URL: https://onegasud--arh.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo (data obrashhenija: 11.04.2023).

[12] Santashov, A. L. Sovremennoe sostoyanie i perspektivy sovershenstvovaniya ugolovnogo zakonodatel'stva o dezorganizacii deyatel'nosti uchrezhdenij, obespechivayushchih izolyaciyu ot obshchestva / A. L. Santashov, A. A. ZHitkov // Vest-nik Akademii Sledstvennogo komiteta Rossijskoj Federacii. - 2020. - № 4(26). - S. 58-63.

[13] Rogovenko Ja. S. Destruktivno-publichnye dejstvija osuzhdennyh, oslozhnjajushhie operativnuju obstanovku v ispravitel'nom uchrezhdenii // Vedo-mosti ugolovno-ispolnitel'noj sistemy. 2020. № 1 (212). S. 51-58.

[14] «Kak posle bombezhki». Prichiny i posled-stvija bunta v kolonii pod Angarskom. URL: https:// angarsk.bezformata.com/listnews/prichinH-posledst-viya-bunta-v-kolonii/83093716/ (data obrashhenija: 08.11.2023).

[15] Federal'nyj zakon ot 28.02.2023 № 43-FZ «O prekrashhenii dejstvija v otnoshenii Rossijskoj Federacii mezhdunarodnyh dogovorov Soveta Evropy» // SZ RF 2023. № 10. St. 1566.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023