CC BY
448
2013
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА
№ 196
УДК 347.82:656.086.21
К ВОПРОСУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НА ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ
В.А. СВИРКИН
Статья представлена доктором юридических наук, доктором технических наук, профессором Елисеевым Б.П.
В статье анализируется действующая нормативная правовая база в сфере обеспечения безопасности на воздушном транспорте, в частности, проводится сравнение таких терминов, как «транспортная безопасность» и «авиационная безопасность». Исследуется понятийный аппарат в области защиты авиации как вида транспорта от актов незаконного вмешательства. Рассматривается сегодняшняя позиция Международной организации воздушного транспорта по этому вопросу и соответствие ей национального законодательства.
Ключевые слова: нормативная правовая база, транспортная безопасность, авиационная безопасность, акт незаконного вмешательства.
Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2015 гг.)» в качестве основной цели определила повышение комплексной безопасности и устойчивости функционирования транспортной системы страны.
Важность поставленных задач вполне объяснима, так как транспорт (а тем более воздушный), напрямую связан с эксплуатацией источников повышенной опасности, угрожающих жизни и здоровью людей, имуществу, с увеличением количества актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса и т.д.
Именно с этими обстоятельствами законодатель связывал разработку и принятие Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности».
На законодательном уровне была впервые сделана попытка реализовать комплексный подход к обеспечению транспортной безопасности на всех видах транспорта.
Однако некоторая поспешность при разработке и принятии этого закона не позволила учесть ряд существенных особенностей, характерных для отдельных видов транспорта.
Само понятие «безопасность» применительно к воздушному транспорту использовалось самостоятельно и в различных сочетаниях не только на уровне подзаконных актов, но и на уровне федеральных законов.
Так, в Федеральном законе Воздушный кодекс РФ в разных сочетаниях применялся термин «безопасность полетов воздушных судов», «безопасность воздушного движения», «безопасность эксплуатации гражданских аэропортов и аэродромов» и т.д.
Однако официальное разъяснение этих понятий на законодательном уровне практически отсутствует. Отсутствие терминологического аппарата, официально закрепляющего систему терминов и определений, приводит не только к сложностям и непониманию в теоретическом плане, но и в правоприменительной практике.
Такое разночтение в понимании термина «безопасность» прослеживается не только при анализе нормативной правовой базы, регулирующей деятельность на воздушном транспорте, но и на различных объектах промышленности и видах транспорта.
Следует отметить, что формирование нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности на воздушном транспорте происходит системно и в большинстве случаев сориентировано на требования Международной организации гражданской авиации - ИКАО.
Практическая помощь государствам в создании систем безопасности была оказана путем создания «Руководства по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» (Doc. 8973).
Первое Руководство было издано 1 ноября 1971 года. В последующем оно выдержало 7 изданий, каждое из которых вбирало в себя практику защиты гражданской авиации различных стран - членов международного сообщества.
В Руководстве сформулированы пути и способы обеспечения авиационной безопасности, которые могут быть приняты конкретным государством.
Учитывая, что формирование инструктивного материала базируется на огромном международном опыте защиты гражданской авиации от опасных посягательств, практически все государства, даже не члены ИКАО, берут за основу этот акт при формировании нормативной правовой базы в этой сфере.
Правовое обеспечение деятельности по защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в Российской Федерации на разных уровнях происходит путем разработки и принятия нормативных правовых актов разной юридической силы.
С 1 апреля 1997 года вступил в силу Федеральный закон Воздушный кодекс РФ, в котором впервые на уровне закона было сформулировано понятие «авиационной безопасности» и обозначены средства ее обеспечения.
В нем под авиационной безопасностью понимается состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.
В свою очередь, Федеральным законом «О транспортной безопасности» под транспортной безопасностью понимается «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства».
В чем здесь разница? Ни в законах, ни в подзаконных актах внятного объяснения этому нет.
Несмотря на то, что Правительство Российской Федерации, Министерство транспорта РФ принимают конкретные акты, регулирующие обеспечение транспортной безопасности, в этих актах не определено соотношение систем авиационной безопасности и систем транспортной безопасности, не определено, кто является основными субъектами обеспечения транспортной безопасности, как будут учтены в дальнейшем правила ИКАО, в которых вообще не применяется термин «транспортная безопасность». Эти и многие другие вопросы требуют точного понимания и юридического закрепления.
С одной стороны, мы имеем четко выверенную систему обеспечения авиационной безопасности, включающую: нормативное правовое, информационное, ресурсное, материально-техническое обеспечение, систему подготовки специалистов.
С другой стороны, систему транспортной безопасности только предстоит создать, то ли в рамках уже существующей системы авиационной безопасности, то ли в виде отдельного направления.
Отсутствие четкости в разграничении понятий «авиационная безопасность» и «транспортная безопасность» на воздушном транспорте приводит к тому, что на местах и, прежде всего, в авиакомпаниях, обеспечение транспортной безопасности возлагается на должностных лиц и службы, отвечающие за авиационную безопасность.
Большим тормозом в части исполнения Федерального закона «О транспортной безопасности» является изначально заложенный дисбаланс системы управления процессом обеспечения транспортной безопасности.
Большое количество структур, занимающихся проблемами безопасности на воздушном транспорте, а также обилие нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы, создают значительные трудности при выстраивании отношений между государством и другими участниками системы обеспечения авиационной безопасности. Это, прежде всего, отношения между уполномоченными органами государственного регулирования в области авиационной безопасности и юридическими и физическими лицами - эксплуатантами и пользователями воздушного пространства.
Федеральный закон «О транспортной безопасности» так распределяет функции ответственности между участниками системы транспортной безопасности:
- функции по разработке государственной политики и формированию нормативной правовой базы возложены на уполномоченный орган (Министерство транспорта Российской Федерации);
- ответственность за обеспечение транспортной безопасности возложена на владельцев транспортных средств и объектов инфраструктуры гражданской авиации, которые в конечном итоге несут основные затраты по обеспечению транспортной безопасности.
Принимая во внимание, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств реализуется на основе публичного договора по определенным тарифам между физическим или юридическим лицом и специализированными аккредитованными организациями, создается по сути конкретный сегмент рынка Российской Федерации. Этот новый вид экономической деятельности внесен в общероссийский классификатор видов экономической деятельности.
Таким образом, хозяйствующему субъекту навязывается государственная услуга, от которой он не может отказаться и фактически обязан профинансировать всю цепочку процедуры оценки уязвимости.
Кроме того, значительные расходы эксплуатанта (кроме обязательных затрат на техническое оборудование и технические средства) связаны с разработкой и реализацией планов по обеспечению транспортной безопасности, обучению персонала и т.д.
Если для ведущих авиакомпаний России такая финансовая нагрузка сопоставима с получаемыми доходами, то для большинства авиационных компаний эти затраты приведут к значительному ухудшению показателей коммерческой деятельности, а в некоторых случаях сопряжены с самим фактом существования этой компании.
Учитывая, что Международная организация гражданской авиации ИКАО прямо определяет ответственными за подобного рода деятельность сами государства, представляется целесообразным предусмотреть и юридически закрепить механизм либо прямого финансирования со стороны государства мероприятий по обеспечению транспортной безопасности, либо разработать и принять систему компенсаций, субсидий для авиационных предприятий различных форм собственности.
Следует заметить, что формулируемая в настоящее время нормативная правовая база, регулирующая вопросы транспортной безопасности, нередко входит в противоречие с действующим Федеральным законодательством.
Так, в частности, Апелляционная коллегия Верховного суда Российской Федерации, рассмотрев кассационную жалобу ЗАО «Международный аэропорт Домодедово» к ЗАО «Домодедово поссенджер терминал» признало противоречащими действующему законодательству пункты 7.9, 8.10, 9.10, 12.10, 13.10, 15.9, 16.10, 17.10, 19.9, 20.10, 21.11 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса Российской Федерации от 8.02.2011 г. № 40, в части установления времени передачи выявленных нарушителей и идентифицированных и распознанных предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, к представителям компетентных органов.
В результате указанные позиции признаны недействующими как противоречащие действующему законодательству.
Многие позиции входят в противоречие с Федеральными авиационными правилами «Требования авиационной безопасности к аэропортам», актами МВД, ФСБ, устанавливающими проведение оперативно-розыскной деятельности, и другими Федеральными авиационными правилами, разработанными на основании Федерального закона от 19.03.1997 г. №60-ФЗ Воздушный кодекс Российской Федерации.
Создается впечатление, что идет постепенное вытеснение термина «авиационная безопасность» и замена его на «транспортную безопасность» в «угоду» Федеральному закону «О транспортной безопасности».
Следует признать, что сам закон «О транспортной безопасности» вызывает много вопросов.
Особенность нормативного правового регулирования деятельности на воздушном транспорте, в том числе и в сфере обеспечения транспортной безопасности, в большей степени, чем на других видах транспорта, связана с необходимостью учета требований международного права.
Сложившаяся система требований по авиационной безопасности обусловлена рядом международных конвенций по борьбе с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.
Международная организация гражданской авиации ИКАО разработала новую стратегию обеспечения безопасности гражданской авиации, ориентированную на переход всех государств-членов ИКАО к глобальному нормативному регулированию авиационной безопасности на основе рекомендаций международного сообщества.
Более того, отведен конкретный срок (до ноября 2013 года) на приведение национальных систем обеспечения безопасности в гражданской авиации государств-членов ИКАО в соответствие с Правилами ИКАО.
Меняя терминологию и подходы к защите от актов незаконного вмешательства, мы можем оказаться в международной изоляции, так как практически все страны мира, даже не члены ИКАО, стремятся выполнять Стандарты этой Международной организации гражданской авиации досконально либо путем прямого применения, либо путем внесения изменений в национальное законодательство. Вводя новые понятия мы, к сожалению, идем другим путем.
Несмотря на различные специфические качества, связанные с объектом регулирования, с географическими, национальными, культурными особенностями стран, в основу программ по обеспечению безопасности полетов различных государств положено признание, что единственными Стандартами международного уровня, на основе которых должна производиться оценка деятельности авиационных компаний, могут быть только Стандарты ИКАО, описанные в Приложениях к Чикагской конвенции.
Примером такого подхода является признанная на международном уровне (в том числе Российской Федерацией) система параметров оценки безопасности авиаперевозок (ЮSA).
Программа оценок составлена из определенных чек-листов, подходов и технологий, которые были отобраны и обработаны из аудиторских программ безопасности множества стран. Был учтен опыт ведущих авиакомпаний США, Европы, России и других стран.
Стандарт ЮSA четко структурирован по видам авиационной деятельности: организация системы управления, производство полетов, организационное обеспечение полетов, техническое обслуживание, кабины экипажа, наземное обслуживание, грузовые операции. Недавно в перечень основных видов авиационной деятельности включена авиационная безопасность.
Учитывая изложенные обстоятельства, можно сделать следующие выводы:
- в настоящее время в нормативном правовом регулировании обеспечения транспортной безопасности имеются существенные противоречия, вызванные, в том числе, произвольным использованием терминов «авиационная безопасность» и «транспортная безопасность»;
- ни в одном из актов законодательной или исполнительной власти, регулирующих деятельность авиации и использования воздушного пространства, не обозначены (сформулированы) основные различия между понятиями «авиационная безопасность» и «транспортная безопасность»;
- до сих пор не проведена четкая дифференциация обязанностей специалистов в области авиационной и транспортной безопасности;
- при формировании нормативной правовой базы, регулирующей транспортную безопасность, не в полной мере учтены международные обязательства России, касающиеся требований международной организации ИКАО, которые положены в основу системы обеспечения авиационной безопасности в Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Приложение 17 к Чикагской конвенции.
2. Воздушный кодекс РФ, № 60-ФЗ от 19.03.97 г. в действующей редакции.
3. О транспортной безопасности: Федеральный закон № 16-ФЗ от 09.02.2007 г. в действующей редакции.
4. Определение Верховного суда РФ от 9.02.2012 г. № КАС 12-13. О частичной отмене решения Верховного суда РФ от 05.12.2011 г. № ГКПИ11-1718 и признании частично недействующими Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта: утв. Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 г. № 40.
5. Об уровнях безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о порядке их объявления (установления): Постановление Правительства РФ № 940 от 10.12.2008 г.
6. Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы): Федеральная целевая программа: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. № 848 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 20 мая 2008 г. № 377).
7. Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте: Распоряжение Правительства РФ № 1285-р от 30.07.2010 г.
8. Об утверждении Федеральных авиационных правил Требования авиационной безопасности к аэропортам: Приказ № 142 от 22.11.2005 г. Минтранса РФ.
9. Об утверждении Федеральных авиационных правил Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации: Приказ № 128 от 31.07.2009 г. Минтранса РФ.
10. О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств: Приказ № 194 от 03.11.2009 г. Минтранса РФ.
11. Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств: Приказ № 34 от 11.02.2010 г. Минтранса РФ.
12. Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта: Приказ № 40 от 08.02.2011 г. Минтранса РФ.
ON THE QUESTION OF PROVIDING THE TRANSPORT SECURITY ON AIR TRANSPORT
Svirkin V.A.
In the article there is analyzed the current regulatory legal base in the sphere of ensuring the security on air transport, particularly, there is given the comparison of such terms as «transport security» and «aviation security». There are examined the state and the conceptual apparatus in the field of protecting the aviation as a mode of transport from the acts of unlawful interference. There is considered the current position of the International Organization of Civil Aviation on this issue and correspondence of national legislation to it.
Key words: standard legal base, transport security, aviation security, act of the illegal intervention.
Сведения об авторе
Свиркин Вячеслав Анатольевич, 1940 г.р., окончил Кубанский государственный университет (1973), академию гражданской авиации (1978), почетный работник высшего профессионального образования РФ, кандидат технических наук, профессор кафедры Государственного регулирования и права МГТУ ГА, профессор кафедры безопасности полетов и жизнедеятельности МГТУ ГА, автор более 50 научных работ, область научных интересов - воздушное право, проблемы безопасности на воздушном транспорте.
