CC BY
13Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
К ВОПРОСУ ОБ УТОЧНЕНИИ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ФИСКАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЯХ
МИРЗАЕВ Рустам Мирзаевич,
аспирант отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП), ведущий специалист по налоговому учету ООО «ГЛОВИС РУС». E-mail: rusgood1987@gmail.com
Краткая аннотация: Рассматриваются вопросы внесения поправок в Конституцию Российской Федерации с целью совершенствования конституционных положений о фискальных полномочиях. Имеющиеся в Конституции РФ лаконичные формулировки, регулирующие вопросы налогообложения и бюджетной системы, создают некоторую неопределенность, приводящую к определенным проблемам в правовом регулировании на законодательном уровне. Предлагается дополнить Конституцию РФ статьей, закрепляющей бюджетную систему Российской Федерации и гарантии субъектам РФ и органам местного самоуправления по сохранению уровня финансовой обеспеченности в случае принятия федеральными органами власти решений, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Также предлагается уточнить предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения с целью устранения неопределенности касательно вопроса разграничения фискальных полномочий между Российской Федерацией и её субъектами.
Abstract: Questions on corrections of clauses of te Constitution of the Russian Federation are review in paper to improve constitutional provisions about fiscal powers. Short formulas of the Constitution on questions of taxation and budget system create some uncertainty leads to issues in legal regulation. Adding of article in the Constitution are proposed to set budget system and warranties to the regions of the RF and local authorities to secure financial sustainability in case of decisions of the federal authorities to increase expenses or reduce income of the budgets of the regions of the RF and local budgets. Subjects of study's correction is proposed to eliminate uncertainty in question of separation of fiscal powers among Russian Federation and regions.
Ключевые слова: Конституция, предметы ведения, бюджетная система, доходы бюджетов, фискальные полномочия.
Keywords: Constitution, subjects of study, budget system, budget income, fiscal powers.
Не так давно началась работа по подготовке предложений о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации. Изменения связаны с озвученным в Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 15.01.2020 совершенствованием организации публичной власти, также предлагается закрепить ряд социальных обязательств Российской Федерации. Эффективное выполнение поставленных задач невозможно без финансового обеспечения деятельности всех уровней власти, в связи с чем в настоящей статье предлагаем рассмотреть ряд улучшений конституционных положений, регулирующих бюджетную и налоговую системы в части осуществления фискальных полномочий Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления.
Фискальные полномочия как полномочия по формированию доходов бюджетов бюджетной системы государства заключается в возможности введения платежей, обязательных к уплате в пользу публичных фондов частными субъектами. При этом необходимым элементом реализации фискальных полномочий является разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы государств, а также иными публичными фондами [20]. Конституция РФ содержит крайне мало норм, регулирующих фискальные полномочия. Лаконичность формулировок Конституции РФ по вопросам фискальных полномочий порождает недосказанность касательно взаимоотношений субъектов РФ в сфере формирования доходов бюджетов, пределов осуществления субъектами РФ своих фискальных полномочий. Взаимоотношения федерации и её субъектов строятся на основе принципов верховенства федерального законодательства и отсутствия суверенитета у последних [26. С.115-125]. Вместе с тем, определенная децентрализация полномо-
чий в федеративном государстве требует финансовой обеспеченности полномочий, переданных субъектам федерации на основе принципа федерализма [28. С.27-29].
Фундаментом для осуществления фискальных полномочий является статья 57 Конституции РФ, в которой указано, что установление налогов и сборов является исключительной прерогативой законодателя, который в своих решениях относительно введения новых налогов или изменения имеющихся ограничен лишь пространственными пределами фискального суверенитета Российской Федерации (статья 14) и временными рамками (недопустимо придавать обратную силу законам, вводящим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков). Статьи 71 и 75 развивают это положение, относя федеральные налоги и сборы к исключительной компетенции федерального законодателя.
Налоги и сборы являются источником формирования доходов бюджета. Конституция РФ упоминает федеральный бюджет в статье 71, а также местные бюджеты в статье 132. Упоминание бюджетов субъектов РФ в Конституции мы не встречаем, оно содержится в федеральном законодательстве. Значит ли это, что бюджетная система РФ устанавливается федеральным законом (Бюджетным Кодексом РФ), и им же может быть изменена? Конституция РФ не упоминает бюджетную систему как предмет ведения, однако упоминает финансовое регулирование, которое относится к ведению Российской Федерации. Именно это даёт повод утверждать, что Российская Федерация посредством Бюджетного Кодекса РФ обеспечивает единство правового регулирования бюджетных отношений, и, как следствие, единство финансового регулирования [21. С.76]. Учитывая, что в статье 71 в качестве самостоятельного предме-
та ведения отдельно от финансового регулирования указан федеральный бюджет, данная позиция создаёт некоторую неопределенность, в то же время, можно сказать, что конституционный законодатель не отождествляет финансовое регулирование и бюджетную систему, как предметы ведения. Отражение в Конституции основных положений о бюджетной системе и разграничении фискальных полномочий помогло бы преодолеть данное противоречие.
Наличие у субъектов РФ собственных бюджетов подразумевается, исходя из наличия у них собственных предметов ведения (статья 73), а также полномочий в рамках предметов совместного ведения (статья 72). Децентрализация полномочий, передача их на уровень субъектов РФ требуют и обеспеченности данных полномочий необходимыми финансовыми ресурсами, прав на собственные доходы [27. С.7-8], что обусловливает наличие самостоятельного бюджета. В то же время, отсутствие в Конституции РФ упоминания о бюджетах субъектов РФ, а также о пределах их фискальных полномочий приводит к ряду перекосов в законодательстве, когда определение основ формирования доходов, их распределение может быть отнесено исключительно к полномочиям федеральных органов власти на основании федерального закона [7].
В федеративных государствах могут существовать различные модели распределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации [12]. Не во всех федеративных государствах данный вопрос находит своё отражение в тексте конституции, который, прежде всего, закрепляет основы, общечеловеческие и важные для страны ценности [25. С.59]. Вместе с тем, в последнее время встречается и более широкий подход, когда в конституцию включаются вопросы, например, основ экономической системы общества, которые ранее были предметом обычного закона [25. С.60].
Можно встретить в конституциях современных федеративных государств и упоминание о бюджетной системе. Например, в Конституции Индии упоминаются консолидированный фонд Индии и консолидированные фонды штатов [9]. В Конституции Пакистана упоминаются Центральный консолидированный фонд и консолидированные фонды провинций [10]. Встречается и более детальное описание бюджетной системы и фискальных полномочий в конституционном тексте. Так, например, Конституция ФРГ устанавливает самостоятельное и независимое друг от друга бюджетное хозяйство Федерации и земель и разграничивает их фискальные полномочия в отношении конкретных налогов [11]. Конституция Бразилии также весьма подробно разграничивает фискальные полномочия и источники доходов между Союзом и штатами [8]. В целом, можно отметить, что перечисление конкретных налогов и разграничение фискальных полномочий между федерацией и субъектами непосредственно в конституции не является целесообразным, так
как законодатель должен иметь гибкость в решении данных вопросов соответственно текущей налоговой политике [19], в то время как в конституции может найти своё место бюджетная система государства и основы разграничения фискальных полномочий между федерацией и её субъектами.
В связи с чем, главу 3 Конституции РФ возможно дополнить статьей, устанавливающей бюджетную систему РФ, как состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также социальных внебюджетных фондов, образуемых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом, субъекты РФ должны иметь право на финансовое обеспечение, достаточное для осуществления полномочий в рамках предметов собственного и совместного ведения, за счет региональных налогов и иных доходов бюджетов. Субъекты РФ должны иметь право на получение дополнительных доходов за счет федерального бюджета с целью финансового обеспечения полномочий, переданных органам субъектов РФ федеральными органами власти по предметам ведения федерации или в рамках полномочий федеральных органов власти по предметам совместного ведения.
Требует решения на конституционном уровне и вопрос компенсации возможного снижения доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в результате принятия решений федеральными органами власти. Данный вопрос связан с необходимостью сохранения финансовой устойчивости субъектов РФ, так как устойчивость субъектов РФ как частного служит основой для финансовой устойчивости всей Российской Федерации как целого [13; 23; 24. С.35]. Как пример, данный вопрос актуален в отношении налоговых льгот по региональным и местным налогам, устанавливаемых федеральным законодательством. Фактически федеральный законодатель регулирует величину дохода, поступающего в бюджет субъекта РФ, с целью поддержки каких-либо категорий налогоплательщиков либо стимулирования видов деятельности в вопросах, имеющих общегосударственное значение. Обеспечение данных льгот, учитывая их общегосударственное значение, должно осуществляться не за счет бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов, а за счет федерального бюджета, как бюджета того уровня власти, который взял на себя решение вопроса о введении льготы. Ни Налоговый Кодекс РФ, ни Бюджетный Кодекс РФ не предусматривают какой-либо общий механизм решения данного вопроса в пользу субъектов РФ, оставляя его на усмотрение федерального законодателя либо правоприменителя при каждом конкретном случае введения налоговой льготы. Отмечается, что правовые нормы Бюджетного Кодекса РФ, составлены как нормы-дефиниции, а не как нормы, предусматривающие права и обязанности сторон [16; 17; 18], в связи с чем, в Бюджетном Кодексе РФ отсутствует упоминание о праве получателей межбюджетных трансфертов (а компенсацию снижения до-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 3(183)
ходов одного бюджета за счёт другого бюджета можно отнести к межбюджетным трансфертам) требовать их предоставления и о возможностях защиты получателями межбюджетных трансфертов данного права [14. С.90-91]. Хотя в рамках темы о фискальных полномочиях нас интересует, прежде всего, формирование доходов, возможно также и увеличение расходов бюджета субъекта РФ в результате решений федеральных органов власти. В связи с чем предлагаемая к введению статья о бюджетной системе требует дополнения положением о недопустимости снижения доходов или увеличения расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в результате принятия решений федеральными органами власти без соответствующей компенсации из федерального бюджета.
Основным источником пополнения доходов бюджетов служат налоговые доходы [22]. Конституция РФ предусматривает федеральные налоги как предмет ведения Российской Федерации (пункт з статьи 71), а также указывает, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом (часть 3 статьи 75). Данные понятия тождественными признать нельзя, поскольку, исходя из анализа соответствующих положений Налогового Кодекса РФ и Бюджетного Кодекса РФ, не все федеральные налоги взимаются в доходы федерального бюджета, например, НДФЛ, который является федеральным налогом, но в доходы федерального бюджета в соответствии с нормами Бюджетного Кодекса РФ не поступает вовсе. В то же время, исходя из части 1 статьи 76 Конституции РФ, следует заключить, что все, а не только те, которые зачисляются в федеральный бюджет, федеральные налоги также регулируются федеральными законами, что требует устранения несогласованности двух норм.
Ещё одним противоречием является отнесение к предмету совместного ведения общих принципов налогообложения и сборов (пункт и части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76), при этом, в случае отсутствия федерального закона вплоть до его издания в части предмета совместного ведения действует закон субъекта РФ. В то же время, в части 3 статьи 75 указано, что общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом, что не допускает ни субсидиарного, ни опережающего законотворчества субъектов РФ. Принципы налогообложения и сборов, как и любые правовые принципы, являются понятием объективно существующим, стабильным и универсальным, иными словами, не зависящим от субъективного усмотрения [15], что исключает различие подходов к их установлению на территории государства. Необходимость установления общих принципов налогообложения и сборов исключительно федеральным законом объективно обусловлена неделимостью фис-
кального суверенитета (часть 1 статьи 4), необходимостью сохранения единого экономического пространства (часть 1 статьи 8) и недопустимостью потенциальной возможности возникновения препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (часть 1 статьи 74). Действительно, невозможно представить ситуацию, в которой каждый субъект РФ устанавливал бы на своей территории свои собственные принципы налогообложения и сборов в дополнение, а то и взамен принципов, действующих на всей территории Российской Федерации. В связи с чем, установление общих принципов налогообложения и сборов следует отнести к предметам исключительного ведения Российской Федерации.
В то же время, субъекты РФ, как публично-правовые образования, имеющие право на собственный бюджет, как уже упоминалось, должны иметь и право на собственные налоги. Право вводить и взимать налоги является признаком государственного суверенитета, который принадлежит исключительно Российской Федерации (часть 1 статьи 4). Конституция РФ упоминает только федеральные налоги как предмет ведения Российской Федерации (пункт з статьи 71), и местные налоги, как одну из гарантий местного самоуправления (часть 1 статьи 132). Региональные налоги в Конституции РФ не упоминаются, что позволяет допустить вывод об отнесении их в соответствии со статьей 73 Конституции РФ к предметам собственного ведения РФ и субъектов. В то же время, в отсутствие каких-либо конституционных параметров, самостоятельное и неограниченное введение региональных налогов (самых разнообразных, как показала практика 90-х годов) приведёт к нарушению единства экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, и, далее, к нарушению суверенитета Российской Федерации. В связи с чем Конституционным Судом РФ были сделаны выводы о пределах законотворчества субъектов РФ по региональным налогам с целью обеспечения конституционных положений в их системе и взаимосвязи. В Постановлении от 07.06.2000 № 10-П Конституционный Суд РФ пришел к важнейшиму выводу об отсутствии какого-либо суверенитета у субъектов РФ, и фискального суверенитета, в частности. Из Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 № 5-П следует, что в целях обеспечения положений Конституции РФ в их взаимосвязи федеральный законодатель должен ограничивать пределы законотворчества субъектов РФ в области налогообложения, как путём установления перечня региональных налогов, так и путем ограничения пределов регулирования субъектами РФ ставок налогов и иных элементов налогообложения.
Соответственно, объективным толкованием конституционных положений в их взаимосвязи обусловливается необходимость включения в предметы ведения федерации установления системы налогов и сборов Российской Федерации. В пред-
меты совместного ведения следует включить региональные и местные налоги и сборы. Статья 75 Конституции РФ, таким образом, требует уточнения, а именно, следует исключить систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, из объектов установления федеральным законом, и включить туда систему налогов и сборов Российской Федерации. Также в статью 75 Конституции РФ следует добавить, что регулирование региональных налогов осуществляется законами субъектов РФ в пределах, определенных федеральными законами, и в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов в Российской Федерации. Аналогичную оговорку следует включить в статью 132 Конституции РФ касательно местных налогов. Вместо слов "установление местных налогов" следует включить "регулирование местных налогов в пределах, определенных федеральными законами, и в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов Российской Федерации". При этом, указанное конституционное ограничение регулирования субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении региональных и местных налогов не должно пониматься, как право федерации федеральными законами полностью исключать какое-либо реальное усмотрение регионального законодателя и органов местного самоуправления.
Таким образом, с целью гарантирования на конституционном уровне финансовой обеспеченности субъектов РФ и определенных пределов фискальных полномочий РФ, требуются как уточнения имеющихся конституционных положений, так и добавление новых. Предлагается уточнить, что к предметам ведения Российской Федерации относятся как установление системы налогов и сборов, так и установление общих принципов налогообложения, в то время как к предметам совместного ведения отнести регулирование региональных и местных налогов и сборов. Система налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации должны устанавливаться исключительно федеральным законом, в то время, как региональные и местные налоги должны регулироваться законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления соответственно в пределах, установленных федеральным законом. Также в главу 3 Конституции РФ предлагается добавить статью, устанавливающую строение бюджетной системы РФ, состоящей из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также социальных внебюджетных фондов, при этом бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты должны иметь право на компенсацию из федерального бюджета снижения доходов, вызванного решениями федеральных органов власти.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)// СЗ РФ, 04.08.2014, № 31, ст.4398
2. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ// СЗ РФ, 03.08.1998, № 31, ст.3823
3. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ// СЗ РФ, № 31, 03.08.1998, ст.3824
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»// Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 1997
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Вестник Конституционного Суда РФ, № 5, 2000
6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020// Российская газета, № 7, 16.01.2020
7. Проект Бюджетного Кодекса Российской Федерации (ред. от 07.02.2018)// Доступ: https://www.mmfm.ru/ru/perfomance/budget/bud_codex/?id_65=121600-proekt_byudzhetnogo_kodeksa_rossiiskoi_federatsii
8. Конституция Бразилии// Доступ: https://worldconstitutions.ru/?p=563
9. Конституция Индии// Доступ: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/india/india--r.htm#sub_para_N_12100
10. Конституция Исламской республики Пакистан// Доступ: https://worldconstitutions.ru/?p=34
11. Основной закон Федеративной Республики Германия// Доступ: https://www.1000dokumente.de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&l=ru&object=translation
12. Васильева Н.В. Распределение доходов между различными уровнями публичной власти// lex russica. 2014. № 12. С.1411 -1419
13. Вершило Т.А. К вопроcу об устойчивости бюджетной системы как основы финансовой безопасности государства// Финансовое право. 2016. № 8. С.14-18
14. Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств/ А.В. Ильин. М.: Инфотропик Медиа, 2011. 200 с.
15. Коновалов А.В. К вопросу о понятии принципов права// Lex russica. 2018. № 8. С.81-87
16. Кудряшова Е.В. Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства// Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С.38-40
17. Кудряшова Е.В. Принципы финансового права: особенности юридической техники// Юридическая техника. 2020. № 14. С.194-198
18. Кудряшова Е.В. Юридическая техника Бюджетного Кодекса РФ как фактор повышения его стабильности// Финансовое право. 2019. № 1. С.18-20
19. Кучеров И.И. Государственная налоговая политика: цели и методы осуществления// Финансовое право. 2005. № 4. С.4-9
20. Мирзаев Р.М. О категории «фискальные полномочия»// Финансовое право. 2019. № 6. С.41-46
21. Петрова Г.В., Конюхова Т.В., Горева А.В. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации; под ред. Г.В. Петровой; СПб: Юрид. Центр пресс, 2003. 833 с.
22. Поветкина Н.А. К вопросу о признаках доходов бюджета// Российская юстиция. 2015. № 6. С.19-22
23. Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации// Журнал российского права. 2015. № 8. С.77-89
24. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: монография./ под ред. И.И. Кучерова. М.: ИЗиСП, Контракт, 2016. 344 с.
25. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография/ Т.Я. Хабриева. М.: Наука РАН, 2016. 318 с.
26. Чиркин В.Е. Законодательная власть/ В.Е. Чиркин. М.: Норма: Инфра-М, 2019. 336с.
27. Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ/ Н.А. Шевелева. СПб: Изд. дом СПБГУ, 2004. 278 с.
28. Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в России и в США: сравнительно-правовой аспект/ А.А. Шугаев. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2008. 237с.
