CC BY
12
Шепелева А.А.
К вопросу о защите трудовых прав работников Федеральной инспекцией труда
В соответствии со ст. 354 Трудового кодекса РФ (далее по тексту - ТК РФ) и Положению [1] Федеральная инспекция труда - единая централизованная система государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, на территории Российской Федерации. В субъектах РФ действуют государственные инспекции труда, которые включаются в систему органов федеральной инспекции труда.
В качестве основной функции Федеральной инспекции труда выделяется государственный надзор и контроль, осуществляемый этим органом исполнительной власти в пределах компетенции. Между тем в литературе обращается внимание на возможность Федеральной инспекции труда рассматривать и разрешать трудовые споры [2, с. 34; 3, с. 5]. В частности, несколько статей ТК РФ (п. 2 ст. 83, ст. 327, ст. 373 ТК РФ и другие) позволяют предположить (заметим, только предположить!), что Федеральная инспекция труда является органом по рассмотрению и разрешению трудовых споров. Тем не менее подобное сочетание функций государственного контроля и надзора и рассмотрения и разрешения трудовых споров, с одной стороны, достаточно положительно сказывается на результатах работы инспекции, но, с другой стороны, вызывает обоснованные опасения о соединении в одном органе функций, присущих двум разным ветвям власти - исполнительной и судебной. Недопустимо со стороны законодателя устанавливать взаимоисключающий характер функций в одном федеральном органе исполнительной власти. Выявление действительной основной функции Федеральной инспекции труда позволит нам совершенствовать правовой механизм защиты трудовых прав и законных интересов федеральной инспекцией труда.
Необходимо отметить, что полномочия инспекции по рассмотрению и разрешению трудовых споров проявляются, в том числе в виде требования фактического восстановления на работе незаконно уволенных работников, если инспектором труда были выявлены нарушения законодательства, выразившиеся в незаконном увольнении. Однако позволяет ли данное полномочие говорить о предоставлении инспекции труда статуса органа по рассмотрению и разрешению трудовых споров?
Традиционно в науке трудового права анализируются две позиции. Согласно первой все трудовые споры возникают лишь тогда, когда за их рассмотрением и разрешением лицо обратилось в юрисдикционный орган [4, с. 171, 173]. До этого момента спор считается всего лишь разногласием.
Суть второй позиции заключается в том, что на любой стадии возникновения трудовой спор считается таковым независимо от того, передан ли он на рассмотрение и разрешение в юрисдикционный орган. Иными словами, разногласия тождественны трудовому спору [5, с. 739, 757, 759].
Действующее законодательство достаточно интересно трактует понятия индивидуального трудового спора и коллективного трудового спора. Первый в силу ст. 381 ТК РФ означает неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Коллективный трудовой спор - неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии локальных нормативных актов (ст. 398 ТК РФ).
Несложный анализ этих понятий показывает, что законодателем при определении индивидуального трудового спора воспринята первая позиция ученых, а при определении коллективного трудового спора -вторая. Возникает вполне закономерный вопрос, в связи с чем индивидуальный трудовой спор считается спором, если о нем заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров, а коллективный трудовой спор признается спором с момента его возникновения? Тем самым трудовые разногласия носят сугубо материально-правовой характер, и для восстановления нарушенных трудовых прав и законных интересов можно воспользоваться такими формами и способами защиты, как непосредственное обращение к работодателю, самозащита или защита путем обращения в профсоюз или Федеральную инспекцию труда. В случае подачи жалобы в КТС или искового заявления в суд возникает процессуальный характер спора.
Между тем анализ действующего законодательства показывает, что на самом деле законодатель разграничивает непосредственные переговоры (материальный характер спора) и момент начала коллективного трудового спора - день сообщения решения работодателя (его представителя) об отклонении всех или части требований работников (их представителей) или несообщение работодателем (его представителем) своего решения (процессуальный характер спора). В то же время определение коллективного трудового спора не предусматривает такого разграничения.
На необходимость единства неюрисдикционной (материально-правовая) и юрисдикционной (процессуальная) форм защиты обратили внимание М.В. Лушникова и А.М. Лушников, считающие все разногласия трудовыми спорами [5, с. 739, 757, 759].
Известный ученый П. Елисейкин следующим образом охарактеризовал содержание предмета любого правового спора: он сводится к требованию соблюдения (либо подтверждения) конкретного субъективного права, вызванного его нарушением [6, с. 22-23].
Действительно, разногласия и споры с точки зрения их фактического содержания должны выступать как тождественные понятия. В случае нарушения трудовых прав и законных интересов между сторонами возникает разногласие, суть которого можно представить также и в виде спора. Часть разногласий разрешается сторонами самостоятельно и без обращения в компетентные органы, другая часть разногласий может быть разрешена, если определенные органы исполнительной власти вмешаются в процесс урегулирования разногласий. Таким образом, если органы, не являющиеся органами по рассмотрению и разрешению трудовых споров, урегулируют трудовые разногласия между работником и работодателем, то, совершенно очевидно, что юридический спор не возникнет. Это очень удобная позиция для разделения компетенции между органами исполнительной и судебной власти в области защиты трудовых прав и законных интересов. В результате органы исполнительной власти урегулируют трудовые разногласия, а органы судебной власти - рассматривают и разрешают трудовой спор. Очевидно, что баланс публичных и частных интересов соблюден в полной мере. Между тем сущность разногласия не меняется в зависимости от того, какой орган его будет урегулировать: Федеральная инспекция труда или комиссия по трудовым спорам, суд.
Споры о восстановлении на работе рассматриваются и разрешаются непосредственно в судах (ст. 391 ТК РФ). Тем не менее анализ ст. 83 и ст. 193 Трудового кодекса Российской Федерации показывает, что Федеральная инспекция труда также имеет право восстановления работника на работе. Только это право инспекции проявляется в виде требования отмены незаконных приказов работодателя об увольнении работника. Разница между полномочиями этих органов заключается в двух аспектах их деятельности. Во-первых, только суд может потребовать от работодателя выплаты среднего заработка за время вынужденного прогула. Во-вторых, в ТК РФ не урегулирован вопрос о сроках исполнения предписания государственного инспектора труда, в том числе и в случае требования отмены незаконных приказов работодателя об увольнении работника.
Так, за период с 1995 по 2006 годы включительно по требованию государственных инспекторов труда было отменено 28,4 тысяч незаконных приказов об увольнении работников, что составляет 2,35 тысяч незаконных приказов об увольнении в год*.
Данное право инспектора труда нещадно критикуется многими учеными [2, с. 34; 3, с. 5; 7, с. 167-170; 8, с. 6]. О.В. Абрамова категорически требует лишить государственные инспекции труда несвойственных им как органам исполнительной власти полномочий по разрешению споров о праве, поскольку наделение их правом разрешать трудовой спор административно-правовым способом является ярким примером вмешательства исполнительной власти во власть судебную [9, с. 42; 2, с. 34]. Ее поддерживают Т.А. Сошникова и Т.Ю. Барышникова [10, с. 209; 11, с. 140].
А.М. Куренной замечает, что это способствует подмене судебной власти «деятельностью органа власти исполнительной, то есть государственной инспекции труда. Это недопустимо и должно быть исправлено!» [17].
Е.А. Федорова, наоборот, возражает против этого, считая общие рассуждения о «разделении властей» в данной ситуации неуместными [12, с. 144].
А.Ф. Нуртдинова утверждает, что инспекция труда необоснованно является параллельным органом рассмотрения индивидуальных трудовых споров, поскольку административным органам не свойственны эти функции и происходит дублирование компетенции органов, что, в конечном счете, приводит к противоречивой практике [3, с. 5].
Еще Д.М. Чечот отмечал, что размежевание функций государства приводит к созданию двух государственно-правовых форм защиты права: административной и судебной. В результате возникают органы, единственной задачей которых является юрисдикционная деятельность (органы правосудия). Но полная передача этих функций административным органам не может иметь место. Поэтому в силу особого характера некоторых прав и правообладателей государство оставляет часть функций по защите в ведении административных органов или передает другим органам [13, с. 54-55].
В свое время С.А. Иванов и Р.З. Лившиц предлагали уточнить компетенцию инспекции (применительно к правовой инспекции труда профсоюзов), «...с достоверностью убедившись в явном нарушении закона, выслушав объяснения администрации и признав нарушение бесспорным, инспектор может дать предписание о восстановлении на работе. В этих случаях есть очевидное нарушение, и оно устраняется предписанием. Подменять же комиссии по трудовым спорам, ФЗМК и суд и разрешать споры между работниками и администрацией инспектор не может ни при каких условиях» [14, с. 184]. В настоящее время их предложение учтено законодателем. В соответствии с ч. 2 ст. 357 ТК РФ к компетенции государственной инспекции труда относится и возможность выдавать предписания, обязательные для исполнения работодателями, по вопросу индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением суда), находящемуся на рассмотрении соответствующего органа. Предписание выдается только при выявлении очевидного нарушения. Если же дело находится на рассмотрении суда, то, соответственно, предписание не выдается.
Позволим себе предположить, что законодатель старался максимально использовать формы и способы защиты трудовых прав и законных интересов работников. Учитывая профессионализм государственных инспекторов труда, законодатель косвенно предоставил государственной инспекции труда функции органа по рассмотрению и разрешению трудовых разногласий. О чем это свидетельствует? Полагаем, законодатель предоставил квалифицированную помощь судебным органам в защите трудовых прав работников в лице органов исполнительной власти, к которым относится и федеральная инспекция труда.
Безусловно, бывают ситуации, когда достаточно трудно определить незаконность увольнения. Инспектор труда не обладает всем арсеналом правовых средств, способных выявить данное незаконное увольнение. В этих случаях необходимо обращаться в суд. Между тем возникают и такие ситуации, когда очевидно нарушение трудовых прав работника. Зачем же использовать судебную форму защиты, если можно восстановить нарушенное право работника практически немедленно? Тем более, что цель деятельности суда и федеральной инспекции труда едина - восстановить нарушенное право. В противном случае теряется роль предписания инспектора как средства защиты.
Именно с этих позиций мы полностью согласны с утверждением Т.А. Нестеровой о том, что инспектором труда может быть выдано любое предписание, в том числе и при незаконном увольнении, и если не признавать такого права, то надо последовательно не соглашаться и с его полномочиями требовать устранения многих иных правонарушений. Тогда деятельность инспекции не будет способствовать защите трудовых прав работников и конечная цель государственного контроля -восстановление нарушений законов - не будет выполнена [15, с. 20].
Ориентируясь на действующее законодательство, можно констатировать, что Федеральная инспекция труда юридически является органом по рассмотрению и разрешению трудовых разногласий, но не трудовых споров. Условно ее можно назвать органом по урегулированию разногласий в сфере труда, поскольку, во-первых, она так или иначе, но участвует в рассмотрении и разрешении трудового разногласия в связи с поданной работником жалобой, во-вторых, она является своеобразным «арбитром» при рассмотрении и разрешении коллективных трудовых разногласий. Федеральная инспекция труда является тем органом, который не позволяет перерасти трудовому разногласию в трудовой спор. В. Панкратов справедливо отмечал, что основным показателем работы инспектора должно быть не количество рассмотренных с его участием трудовых споров, а количество трудовых конфликтов, урегулированных им до того, как они переросли в категорию трудового спора [16, с. 14-15].
Литература
1. Положение о Федеральной инспекции труда: утверждено постановлением Правительства РФ от 28.01.2000 с изменениями и дополнениями // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 760.
2. Абрамова О.В. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2004. № 6.
3. Нуртдинова А.Ф. Защита трудовых право работников // Хозяйство и право. 2002. № 12.
4. Анисимов Л.Н., Анисимов А.Л. Трудовые договоры. Трудовые споры. М.: Бератор-Пресс, 2002.
5. Лушникова М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр "Пресс"», 2006.
6. Елисейкин П. Понятие спора о праве в гражданском процессе // Советская юстиция. 1969. № 12.
7. Карабельников Б.Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М., 2003.
8. Савельева Т.А. Правоприменительная деятельность и досудебный порядок разрешения индивидуальных трудовых споров: Автореф. . канд. юрид. наук. Томск, 2002.
9. Абрамова О.В. Судебная защита трудовых прав граждан // Трудовое право. 2005. № 1.
10. Сошникова Т.А. Правовой механизм защиты конституционных прав и свобод в сфере труда: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006.
11. Барышникова Т.Ю. Формы и способы защиты трудовых прав и охраняемых законом интересов в российском трудовом праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2005.
12. Федорова Е.А. Защита трудовых прав работников: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
13. Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л.: Изд-тво Ленинградского университета, 1968.
14. Иванов С.А., Лившиц Р.З. Личность в советском трудовом праве. М.: Наука, 1982.
15. Нестерова Т.А. Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 2005.
16. Панкратов В. В поисках истины // Охрана труда и социальное страхование. 2001. № 10.
17. Куренной А.М. Грядут перемены? // «эж-ЮРИСТ». 2003. № 24.
