CC BY
54
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-134-142 NIION: 2003-0059-6/21-091 MOSURED: 77/27-003-2021-06-290
К вопросу об основах правовой теории сецессии
Николай Николаевич Карпов
Университет прокуратуры Российской Федерации, Москва, Россия, nnkarpov@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются вопросы о приоритетности либо права государства на территориальную целостность, либо права народа на самоопределение. Обращается внимание на необходимость исследования теоретической базы понятий «право народа на самоопределение» и «сецессия». Рассматривается комплекс причин сецессии и ее исторические корни. Исследуются международно-правовые основы и для ряда государств внутригосударственные конституционно-правовые основы права на сецессию. Разрабатываются основы общей теории сецессии, в том числе такие ее элементы, как поводы, основания и условия сецессии.
Ключевые слова: право государства на территориальную целостность, право народа на самоопределение, причины и исторические корни сецессии, международно-правовые основы сецессии, внутригосударственные конституционно-правовые основы права на сецессию, основы общей теории сецессии, элементы сецессии, поводы, основания и условия сецессии
Для цитирования: Карпов Н. Н. К вопросу об основах правовой теории сецессии // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 6. С. 134-142. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-134-142.
Original article
On the question of the foundations of the legal theory of secession
Nikolay N. Karpov
University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Moscow, Russia, nnkarpov@yandex.ru
Abstract. The article deals with the priority of either the right of the state to territorial integrity, or the right of the people to self-determination. Attention is drawn to the need to study the theoretical basis of the concepts of "the right of a people to self-determination" and "secession". The complex of reasons for secession and its historical roots are considered. The article examines the international legal basis and, for a number of States, the domestic constitutional and legal basis of the right to secession. The foundations of the general theory of secession, including its elements such as the reasons, grounds and conditions of secession, are developed.
Keywords: right of the state to territorial integrity, right of the people to self-determination, reasons and historical roots of secession, international legal foundations of secession, domestic constitutional and legal foundations of the right to secession, foundations of the general theory of secession, elements of secession, the reasons, grounds and conditions of secession
For citation: Karpov N. N. On the question of the foundations of the legal theory of secession. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021;(6):134-142. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-134-142.
Одной из, пожалуй, самых актуальных, сложных, и, в целом, не в полной мере исследованных проблем современного как международного, так и конституционного права является не получившая до настоящего
времени надлежащего правового разрешения дискуссия о приоритетности либо права государства на территориальную целостность, либо права народа на самоопределение.
© Карпов Н. Н., 2021
Его научное исследование позволяет определить ряд серьезных проблем правового характера, без решения которых поставленный автором ранее вопрос так и останется дискуссионным.
Так, отметим, что в том случае, когда речь идет о выходе из состава государства отдельной его части (государственной территории) применяется термин сецессия. Указанный термин происходит от латинского слова secessio (уход, отделение, движение, перемещение). В целом, указанный термин («сецессия») может быть применим к классическому правовому термину международного права «право народа на самоопределение», но, на наш взгляд, оба термина не являются в полной мере тождественными и вопрос об их сходстве и различиях требует серьезного теоретического исследования. Дело в том, что понятие «народ» в своем классическом понимании предполагает устоявшиеся веками (или, по крайней мере, десятилетиями) экономические, социальные, этнические, культурные, в определенной мере религиозные, и иные контакты различных категорий и групп населения, проживающих на определенной территории. Народ в таком понимании, безусловно, имеет право на самоопределение. Отделение части государства от его целого не есть реализация права народа на самоопределение, если только народ, проживающий на предполагаемой к отделению территории, не имеет еще более устойчивых (более обособленных) связей по отношению к связям, возникшим у него ранее с «народом», проживающим на территории всего государства. В настоящей статье мы в связи с изложенным, несколько условно, под сецессией будем понимать право народа именно отдельной части государства на самоопределение, понимая под народом в данном конкретном случае народ (население) отдельной части государства, предполагаемого к отделению от основной части указанного государства, характеризующийся устоявшиеся веками (или, по крайней мере, десятилетиями) экономические, социальные, этнические, культурные, в определенной мере религиозные, и иные контакты различных категорий и групп населения, проживающих на определенной территории.
Кроме того, в настоящее время не существует принципиального подхода к разграничению обоих понятий, то есть права народа на самоопределение и права отдельной части государства на отделение (сецессия), в мировой практике применяются и объясняются именно сецессией практические действия отдельных частей суверенных государств, направленные на отделение от него, выход из его состава. Вопрос же о том, имеет ли право проживающий на отдельной административно определенной территории (автономное сообщество, субъект федеративного или даже унитарного государ-
ства и т. д.) «народ» позиционировать себя народом, которому мировым сообществом предоставлено право на самоопределение, и добиваться реализации данного права широкой дискуссии не подвергался.
В доктрине международного права нет единого мнения по поводу соотношения принципов территориальной целостности и самоопределения народов. Эта проблема является одной из наиболее дискуссионных в международном праве и мировой политике [3].
По мнению Т. Я. Хабриевой, в международном праве отсутствует однозначное установление приоритета между принципами территориальной целостности государств и самоопределения народов. Это вызывает спор в научной литературе о доминирующем положении того или иного принципа1.
Автор ни в коей мере не является ни сторонником субъективных, необоснованных доводов в пользу как сохранения государственной целостности в ущерб права народа на самоопределение, так и подходов в защиту се-цессии, которая может отыгрываться отдельной группой лиц в интересах приобретения власти или иных личных преференций. Объективный подход к решению данной проблемы заключается в разработке правовой теории сецессии, которая должна быть невосприимчивой к различного рода политическим, националистическим, псевдоэкономическим и иного рода воздействиям.
При этом существо проблемы заключается, прежде всего, в том, что постулаты, доктринальные положения международного права, по существу, не воспринимаются нормами конституционного права отдельных, назовем их так, «заинтересованных» государств в части именно приоритетности в случае предполагаемой сецессии либо права народа, нации, отдельной части государства на самоопределение, либо права государства на территориальную целостность.
Возникновение и первые случаи сецессии обоснованно связываются с сецессией Объединенных провинций Нидерландов от Испании в XVI—XVП вв., сецессиями в период освобождения от власти метрополий почти всего американского континента в течение ХУШ—Х1Х вв. [1, с. 131].
Из наиболее ярких примеров попыток реализации сецессии за последнее время следует отметить попытку выхода Шотландии из состава Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, а также Каталонии из состава Испании. Менее известными, но не менее значимыми в плане постановки правовой проблемы являются информационные сообщения об
1 Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно правовое исследование. М., 2010. С. 44. Цит. по Караев Р. М. О соотношении принципов территориальной целостности государств и равноправия и самоопределения народов / Журнал российского права. 2020. № 10. СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 21.04.2021).
активизации движений за отделение от базовой части государства, к примеру, в Австрии (Тироль), Германии (Бавария), Дании (Фарерские острова) и в ряде других государств.
В связи с изложенным, вполне можно согласиться с В. И. Лафитским, замечающим, что вся история современной цивилизации — это непрестанный процесс образования, развития и полного либо частичного распада государств [4, с. 30].
Односложно объяснить причины сецессионно-го процесса представляется невозможным. Изучение исторических аспектов сецессии в разных странах позволяет автору предположить, что выделить одну главную причину того или иного отделения части государства от его целого весьма проблематично, основанием процесса является, как правило, несколько факторов, их комплекс.
Наилучшим образом этот вывод характеризует, к примеру, история гражданской войны 1861-1865 гг. (войны «Севера и Юга») в истории Соединенных Штатов Америки, перед началом которой одиннадцать штатов отделились от Союза и создали Конфедерацию. Одной из главных причин отделения Южной Каролины, Миссисипи, Флориды, Алабамы, Джорджии и ряда других штатов (а, собственно, и последовавшей за этим гражданской войны), наряду с различием в позициях по отношению к рабовладению, а также к подготовке и реализации известного «Акта о гомсте-дах», стал, в частности, вопрос о налогах на ввозимые товары в промышленно развитые регионы Севера, и предпринимаемых в связи с этим южными штатами попытках установить беспошлинную торговлю с другими странами (то есть целый комплекс причин).
Задача автора состоит в том, чтобы на основании исследования имеющейся исторической базы, политологических, экономических, социальных и непосредственно правовых подходов к определению сецессии, предложить основы правовой теории се-цессии, которую, как представляется, можно было бы позиционировать и принимать за объективную, депо-литизированную основу той или иной аргументации предполагаемой сецессии. Совершенно очевидно, что в полном объеме сделать это в рамках научной статьи представляется нереальным, в связи с чем мы изложим здесь только основные положения выстраиваемой общей теории сецессии.
Сложность определения приоритетов в вопросах сецессии заключается не только: а) зачастую, в ее политической либо личностной мотивации со стороны отдельных национальных элит, политических партий и социальных групп, но и в б) крайне противоречивой правовой базе урегулирования данной проблемы нормами конституционного (в данном случае внутри-
государственного) права и международного (внешнего по отношению к конкретному государству правового регулирования) права.
Очевидно, что та или иная, пусть даже вполне объективная и справедливая общая правовая теория се-цессии не может встроить внутреннего законодателя того или иного государства в свою схему и обязать его к принятию тех или иных конституционных актов. Однако, будем справедливы, определить именно основные концептуальные правовые основы аргументации и последующей реализации права на сецессию с учетом доктринального международно-правового подхода во избежание в дальнейшем политизированности и субъективизма, как представляется, общей правовой теории сецессии вполне под силу.
Исследуем первоначально правовые основы регулирования права на сецессию международными правовыми актами.
Так, в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 1 Устава Организации Объединенных Наций (в дальнейшем - ООН) ООН преследует, в частности, цели развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов (курсив наш — Н. К.), а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира; осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии.
В ч. 1 ст. 1 Международного Пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 содержится норма о том, что все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Вторая часть указанной статьи устанавливает, что все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права. Ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования.
В третьей части исследуемой нами статьи право на самоопределение и вовсе поощряется, норма выглядит следующим образом «3. Все участвующие в настоящем Пакте государства, в том числе те, которые несут ответственность за управление несамоуправляющимися и подопечными территориями, должны, в соответствии с положениями Устава Организации
Объединенных Наций, поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право (курсив наш - Н.К.)».
Практически дословно указанные нормы воспроизведены и в ст. 1 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года. Отметим, что оба Пакта были приняты Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН.
Однако необходимо отметить, что в ч. 1 ст. 2 Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах содержится интересная для нашего исследования норма о том, что каждое участвующее в данном Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер (курсив везде наш — Н. К.).
Таким образом, по существу, государства, не высказавшие возражений против Резолюции 2200 (XXI) 1496-го пленарного заседания Генеральной Ассамблеи ООН приняли на себя обязательство обеспечить полное осуществление реализации права народа на самоопределение и, в частности, принять для этого необходительные законодательные акты.
В «Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций», принятой 24.10.1970 Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН, Организация объединенных наций, рассмотрев принципы международного права, касающиеся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, торжественно провозгласила семь таких принципов, одним из которых является «принцип равноправия и самоопределения народов».
Декларацией устанавливалось, в частности, что все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава. При этом формами осуществления народом права на самоопределение признавались: а) создание суверенного и независимого государства, б) свободное присоединение к независимому государству или в) объединение с ним, или г) установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом.
Определялось также, что каждое государство обязано воздерживаться от каких-либо насильственных действий, лишающих народы их права на самоопределение, свободу и независимость. В своих мерах против таких насильственных действий и в оказании им сопротивления эти народы, в порядке осуществления своего права на самоопределение, вправе добиваться поддержки и получать ее в соответствии с целями и принципами Устава ООН.
Отдельно оговаривалось, что ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории.
В Декларации заявлялось также, что воплощенные в ней принципы представляют собой основные принципы международного права, и поэтому Организация объединенных наций призывает все государства руководствоваться этими принципами в своей международной деятельности и развивать свои взаимоотношения на основе строгого соблюдения этих принципов.
Таким образом, ключ к решению проблемы сецес-сии очевиден: международно-правовые нормы совершенно недвусмысленно подчеркивают, что все народы имеют право на самоопределение, которое соответствующие суверенные государства должны не только уважать, но и поощрять. Государствам же необходимо обеспечить соответствие норм своего внутреннего (в данном случае конституционного) права своим международным обязательствам всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие необходимых законодательных актов.
Как представляется, согласно логике теории права в таком случае, все главные мировые проблемы сецес-сионных процессов должны быть решены. Разумеется, и эту оговорку необходимо сделать в обязательном порядке: во внутреннем конституционном законодательстве государств с правовой точки зрения необходимо не только односложно закрепить возможность сецессии, но в самой конституции (основном законе), либо отдельно органическом, конституционном законе подробно, детально, поэтапно прописать легитимную процедуру возможной сецессии.
С учетом исследованных нами постулатов международного права представляется возможным адекватно активизировать и авторитет Организации Объединен-
ных Наций для решения указанного вопроса (проведение международных конференций, в том числе, прежде всего, в «проблемных в данной сфере регионах» под эгидой ООН, инициализация рассмотрения вопроса на Генеральной ассамблее, либо в Комитетах и Комиссиях ООН, проведение постоянных консультаций, осуществление необходимого посредничества и др.).
Современная (уже после принятия названных международных правовых актов) история сецессии свидетельствует о различных подходах к решению данной проблемы.
Рассмотрим для примера получившие достаточно широкую мировую известность попытки сецессии в Испании, а также в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии.
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Конституции Испании (Королевства Испании) 1978 года национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства. Вторая статья испанской Конституции устанавливает, что Конституция основана на нерушимом единстве испанской Нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между всеми ними.
В главе 1 Раздела VIII Конституции Испании («О территориальной организации государства») определено, что государство в своей территориальной организации включает муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Все эти единицы пользуются автономией при ведении своих дел (ст. 137). При этом государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, провозглашенного статьей 2 Конституции, наблюдая за установлением адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам.
Таким образом, в тексте Конституции Испании отсутствуют нормы, свидетельствующие о допускаемой ею возможности сецессии, что, проецируя на нее исследуемые нами международно-правовые нормы, позволяет сделать вывод о сложившейся патовой ситуации, не позволяющей без внесения изменения в конституционное законодательство страны, реализации права народа на самоопределение.
Причем данная патовая ситуация заключается как в принципиальной невозможности отделения части территории (в исследуемом случае — Каталонии) от страны (как раз именно этот вопрос и должна решить Конституция страны, либо внутренний органический, конституционный закон), так и в отсутствии определенного порядка, схемы легитимного поэтапного процесса правового решения данного вопроса.
Официальная доктрина по вопросам сохранения единства государства и недопустимости сецессии была сформулирована, прежде всего, в многочисленных решениях Конституционного суда Испании, который неоднократно подчеркивал необходимость соблюдения конституционного принципа неделимости государства1.
Положение ст. 2 Конституции 1978 г., по мнению Суда, не может быть преодолено путем политического соглашения центра и регионов. Это означает, что центр и регионы не могут проводить реформы, радикально меняющие структуру испанского государства. Другой важный аргумент Конституционного суда Испании связан с вопросом о национальном суверенитете. Суд указал в одном из своих решений, что положение п. 2 ст. 1 Конституции Испании («носителем национального суверенитета является испанский народ, источник государственной власти») надо рассматривать как «основание всего нашего правопорядка». Это означает, что национальный суверенитет принадлежит исключительно испанскому народу, который только и может быть источником учредительной власти2, а для того, чтобы региональный референдум по вопросам сецес-сии стал легитимным, требуется проведение реформы Конституции Испании 1978 г.3.
Другие же испанские исследователи вопроса о се-цессии, такие как, в частности, профессор Университета Барселоны М. А. Апарисио Перес, вместе с тем, полагают, что изначальная модель территориального устройства государства, урегулированная в Конституции Испании 1978 г., постепенно трансформировалась в политическом и правовом отношении в нечто отличное от буквы Конституции. Тем самым был нарушен изначальный учредительный договор и создана нефункциональная как политически, так и конституционно система территориальной организации4.
Кроме того, как отмечают испанские исследователи, в 1989, 1998, 2010 и 2011 гг. парламент Каталонии принимал различные решения, которые содержали торжественные заявления о самоопределении народа,
1 Андреева Г Н. Конституционно-правовая доктрина по вопросам сецессии в странах-членах ЕС (на примере Испании, Германии, Италии, Великобритании / Lex russica (Русский закон). 2018. .№ 8 (141). С. 133. Со ссылками на: 12STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 4; STC 42/2014, de 25 de marzo, FFJJ 3-4; STC 31/2015, de 25 de febrero; STC 32/2015, de 25 de febrero; 14STC 6/1981, FJ 3.
2 Bar Cendón A. El proceso independista de Cataluña yla doctrina jurisprudencial: Una vision sistematica// Teoría y Realidad Constitucional. Madrid, 2016. No37. P. 201. Цит. по: Андреева Г. Н. указ. соч. С. 133.
3 Breda V. La devolución de Escociа el referendum de 2014: ¿Cuáles son las repercusiones potenciales en España?// Teoria yrealidad constitucional. Madrid, 2013. No 31. P. 84. Цит. по: Андреева Г. Н. указ. соч. С. 133.
4 Aparicio Pérez M.A. Los últimos cuarenta años de reorganización territorial del estado en España// Ivs Fvgit. Zaragoza, 2017. No20. P. 15-46.19 сй. P. 35.21. Цит. по: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 133-134.
и они не были оспорены Конституционным судом1.
Совершенно по иному вопрос о возможности проведения сецессии решается в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, более того, подход Великобритании к решению указанного вопроса в полном соответствии с нормами международного права является своеобразным образцом для подражания другими государствами.
Сепаратистские настроения в Шотландии существовали задолго до появления ЕС, поскольку до 1707 г. она была независимым государством. Связь с ЕС и экономический кризис усилили эти настроения. В 1998 г. Вестминстерский парламент принял решение о возвращении части полномочий Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии. Деволюция в отношении Шотландии была материализована в виде Акта о Шотландии. В докладе правительства, представленном парламенту в 2012 г. секретарем по Шотландии, подчеркивалось, что правительство не будет препятствовать проведению в Шотландии референдума о независимости и что судьба Шотландии должна быть решена ее народом на референдуме. В конституционно-правовых исследованиях отмечается, что в силу распределения полномочий между Великобританией и Шотландией парламент Шотландии не мог принять решение о референдуме, это была прерогатива парламента Великобритании. Последний мог сам принять это решение или делегировать данное полномочие парламенту Шотландии, что он и сделал2.
Как известно, в результате прошедшего в 2014 году референдума о выходе Шотландии из состава Великобритании, свыше 55 % проголосовавших высказалось за сохранение Шотландии в составе Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии.
С высокой оценкой политической и правовой толерантности со стороны государства-метрополии (Канада) следует подойти и к предоставлению возможности населению франкоязычной канадской провинции Квебек дважды, в 1980 и 1995 годах, легитимно и свободно высказать свое мнение по вопросу выхода из состава Канады. И если в ходе первого референдума 1980 года «только» 40,44 % голосовавших отдали свои голоса за отделение Квебека от Канады, то уже в 1995 году лишь минимальным большинством от общего числа голосовавших (50,58 %) было сохранено нахождение провинции Квебек в составе Канады.
1 Costa J. ¿Tiene Cataluña derecho de autodeterminación? // Портал SEPRID. Martes 26 de septiembre de 2017. URL: https://www.nodo50. org/ceprid/spip.php?article2286 (дата обращения: 20.02.2018). Цит. по: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 134.
2 Montilla Martos J.A. El referendum de secession en Europa// Revista
de Derecho constitucional Europeo. 2016. No 26. URL: http://www.ugr. es/~redce/REDCE26/articulos/11_MONTILLA.htm (дата обращения: 20.02.2018). Цит. по: Андреева Г.Н. Указ. соч. С. 139.
Весьма важным представляется, чтобы при совершенствовании своего внутреннего конституционного законодательства государствами были определены сами понятия «территориальная целостность», «право народа на самоопределение», «сецессия», а также детально урегулирован правовой механизм, последовательная схема легитимного алгоритма реализации права на сецессию.
Как представляется, с теоретической точки зрения право на сецессию может быть признано:
а) за административными территориями, освободившимися от колониальной зависимости.
Обратим внимание на то, что в теории международного права проводится различие между сецессией по освобождению колоний от колониальной зависимости и так называемой «простой сецессией»3;
б) за административными территориями государств (обособленными территориями, субъектами федерации, автономными сообществами и т. д.), которым предоставлена легитимная возможность проведения процедуры сецессии Основным законом (Конституцией) или органическими (конституционными) законами метрополии.
Так, к примеру, ст. 70 Конституции СССР 1977 года было установлено, что Союз Советских Социалистических Республик — единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения (курсив мой - Н. К.) равноправных Советских Социалистических Республик. Ст. 72 указанной конституции провозглашалось, что за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР. Как это явствует из конституционных норм, указанные положения юридически не закрывали союзным республикам СССР возможность на конституционных основаниях свободно выйти из состава Союза ССР.
В то же время, по итогам общесоюзного референдума, состоявшегося 21.03.1991, за сохранение СССР проголосовало 76 % от общего числа голосовавших (при этом отдельные союзные республики отказались проводить референдум), в связи с чем Верховный Совет СССР постановил государственным органам Союза ССР и республик руководствоваться в своей практической деятельности решением народа, принятым путём референдума в поддержку обновлённого Союза Советских Социалистических Республик, исходя из того, что это решение является окончательным и име-
3 Müller A. Th. Steuerung durch Erlaubnisnormen am Beispiel von Sezession und Selbstbestimmungsrecht // Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht. Heidelberg, 2016. Vol. 76. H. 2. P. 475. Цит. по: Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 131.
ет обязательную силу на всей территории СССР. Президенту СССР и Совету Федерации, Верховным Советам республик было рекомендовано, исходя из итогов состоявшегося референдума, энергичнее вести дело к завершению работы над новым Союзным Договором с тем, чтобы подписать его в кратчайшие сроки. Одновременно ускорить разработку проекта новой Конституции Союза ССР.
Сложность оценки положения, создавшегося в начале 90-х годов прошедшего столетия в СССР состоит с одной стороны в том, что с точки зрения юридико-технической общесоюзный референдум формально не отменил ранее нами названных норм союзной конституции 1977 года и не провозгласил новые конституционные положения. С другой стороны, отдельные союзные республики, заявившие о своей независимости, отказались проводить указанный референдум, в связи с чем невозможно учесть мнение (волю) народа указанных республик по поводу сохранения Союза ССР, то есть участия этих союзных республик в союзном договоре, объединения их в союз с другими республиками. Однако, таким образом, в историко-правовой процесс процедуры сецессии опыт Советского Союза внес свою очевидную лепту;
в) за самодостаточными административными территориями государств, которые в настоящее время не разрушают единые государства только по причине большего плодородия земель территории и наличия более развитой промышленности и других экономических возможностей, но экономика которых может функционировать в обособленном от государства-метрополии режиме и которые могут предоставить достаточные весомые доказательства выполнения функции государства-донора в прежней метрополии (то есть в случае, когда данная обособленная часть государства перечисляет в бюджет метрополии гораздо более существенные суммы, нежели, чем получает назад в виде налогов, льгот и иных преференций);
г) за административными территориями государств, которые обладают еще и другими обособлен-ностями, к которым следует в обязательном порядке отнести этнические особенности, собственный государственный (региональный) язык, религиозные отличия и т.д.;
д) за государствами, население которых по этническим, религиозным и иным причинам длительное время подвергается различного характера репрессиям со стороны метрополии, в которых по этой причине нарушаются общепризнанные права и свободы человека и гражданина.
Право народов на самоопределение сегодня всё чаще рассматривается через призму правозащитной (ремедиальной) сецессии - как право, допускающее
одностороннее отделение (сецессию) определённой территории с целью защиты населения последней от массовых, грубых и систематических случаев нарушения прав человека [2, с. 118].
В иных же случаях решение вопроса о возможности сецессии потребует соответствующей дополнительной аргументации.
До настоящего времени не разработана общая, назовем ее так - классическая теория сецессии, которая могла бы на научном, теоретическом уровне, пусть и предварительно, сформировать, определить алгоритм правовой, легитимной сецессия. В полной мере признавая серьезное, пожалуй, даже решающее значение политического фактора при решении указанного вопроса, постараемся, тем не менее, рассмотреть его исключительно с правовой точки зрения.
В соответствии с логикой исследования далее предпримем попытку изложить основы общей теории сецессии.
Составными частями (элементами) указанного правового алгоритма сецессии должны стать, прежде всего:
а) достаточные, аргументированные поводы для начала процедуры сецессии;
б) основания для предполагаемой сецессии;
в) условия подготовки и реализации предполагаемой сецессии.
Рассмотрим указанные элементы правовой теории сецессии подробнее.
Достаточные, аргументированные поводы для начала процедуры сецессии.
К их числу следует отнести:
а) объяснимые, отвечающие как интересам самой предполагаемой к выделению составной части территории государства, так и в максимально возможной мере, самой метрополии1 (государства, из которого предполагается выделение его составной части) цели и задачи предполагаемой сецессии;
б) предполагаемые, аргументированные, научно обоснованные выгоды для населения («народа») отделяющейся территории в политической, экономической, социальной, оборонной и других сферах государственной и общественной жизни;
Аргументация указанных целей и задач предполагаемой сецессии, выгод для населения («народа») предполагаемой к отделению территории должна быть подготовлена инициаторами сецессии и, по возможности, направлена для ознакомления заинтересованным сторонам сецессионного процесса, или их представителям.
1 В настоящей статье под «метрополией» мы несколько условно будем подразумевать государство, от которого планирует отделиться определенная его часть, определенная территория.
Представляется, что крайне уместным было бы привлечение, задействование в указанном процессе возможностей международного сообщества. В первую очередь, необходимо использовать для этого авторитет и полномочия ООН, ОБСЕ, Совета Европы и других региональных международных организаций, международных и внутригосударственных правозащитных организаций
Основания (в том числе политические, экономические, юридические, этнические, религиозные и др.) предполагаемой сецессии;
Так, например, к политическим основаниям сецес-сии необходимо отнести:
а) предварительно выраженную в определенной легитимной форме волю населения предполагаемой к отделению территории (на примере проведения референдумов о предоставлении права отделения Шотландии в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии или провинции Квебек в Канаде, согласованных с центральной властью соответственно Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и Канады).
Предполагается, что такое предварительное мнение населением может быть выражено в ходе местных референдумов, которые необходимо организовать под строгим контролем обеих сторон се-цессионного процесса и приглашенных международных наблюдателей. Эти референдумы (местные голосования) нет необходимости проводить на всей территории предполагаемого к отделению региона, их следует в целях получения достаточно репрезентативной картины происходящего провести в отдельных административных районах предполагаемой к отделению территории, к примеру, охватывающих не менее трети всей территории, или заселенной не менее, чем, к примеру, тридцатью пятью процентами граждан (подданных) от общего их числа. Весьма важно при этом исключить вероятность лоббирования сецессионной позиции отдельными лицами или группами лиц, желающими, вопреки мнения основной части населения, захватить власть или использовать отделение в иных личных политических и экономических интересах. При этом представляется недопустимым проявления выражения воли даже абсолютного большинства населения в нелегитимной форме, что не может не привести к эскалации агрессии, насилия с обеих сторон.
Для привлечения внимания к мнению населения предполагаемой к отделению территории должны использоваться только законные способы, к примеру, публикации и выступления в государственных и зарубежных средствах массовой информации, разработка и передача властным структурам соответствующих
законопроектов, поддержанных (и это крайне важно) значительным количеством подписей граждан (подданных); привлечение внимания органов международного сообщества посредством направления в международные органы и организации (ООН и другие) аргументированных обращений; проведение консультаций, научных форумов для широкого обсуждения проблемы и путей ее решения и т.д.;
б) достаточную известность предполагаемой к отделению территории на международной арене; позиционирование объективной возможности несомненного признания отделившейся территории международным сообществом или его определенной частью, группой государств;
в) существование на предполагаемой к отделению территории полностью или в значительной мере обособленного от территории метрополии этноса, своего национального языка, иной, нежели, чем на основной территории метрополии религиозной общности, наличие дополнительно аргументирующих сецессию исторических предпосылок и других особенностей взаимоотношений метрополии и предполагаемой к отделению территории.
Под экономическими основаниями сецессии следует позиционировать, в частности:
а) экономическую самостоятельность и самодостаточность предполагаемой к отделению территории;
б) наличие неравномерного (в пользу метрополии) перераспределения получаемых предполагаемой к отделению территорией доходов при отсутствии компенсаторного механизма (к примеру, налогового, таможенного и др.) возмещения ей указанной диспропорции.
Так, к примеру, сторонники отделения от Испании одной из ее автономных областей — Страны Басков полагают, что их автономное сообщество вносит в бюджет Испании существенно большую сумму, чем та, которую метрополия выделяет на их регион, о чем даже сложена народная песня;
в) отсутствие очевидного экономического ущерба от сецессии для государства-метрополии;
г) согласованная возможность предоставления для метрополии отделившимся государством преференций, льгот, финансовых, социальных (к примеру, в туристической сфере), торговых (к примеру, продажа товаров по беспошлинной шкале, или по сниженной по сравнению с мировыми ценами стоимости) и иных компенсаций.
К правовым основаниям сецессии необходимо отнести:
• обязательное соблюдение действующего законодательства в ходе подготовки и проведения мероприятий по предполагаемой сецессии, прежде всего, при проведении самой процедуры волеизъявления граждан;
• необходимость точного позиционирования, разграничения и согласования юрисдикцион-ных процедурных вопросов, то есть всех этапов процедуры сецессии, порядка (механизма) ее проведения.
3. Условия подготовки и реализации предполагаемой сецессии представляют собою:
а) способность руководства и администрации отделяющейся территории самостоятельно, без помощи метрополии, организовать экономическую и социальную жизнедеятельность региона, защиту его от внешней агрессии, законность и правопорядок, защиту прав и свобод человека и гражданина;
б) возложение на инициаторов сецессионного процесса обязанности обеспечить гарантии его мирного проведения, не допустить, предупредить конфликтное противостояние, обеспечить соблюдение определенных конституцией и законами государства прав и свобод человека и гражданина.
Разработка завершенной общей теории сецессии представляется невозможной без достаточно подробного анализа ее причин в различных государствах, рассмотрения в исторической ретроспективе ее поводов и механизмов развития, причем как для реализованной, так и для нереализованной сецессии, детальной разработки поводов, оснований и условий для ее проведения, дальнейшего углубленного изучения ее теоретических и правовых нюансов.
В условиях весьма ограниченного объема журнальной статьи рассмотреть все вопросы, связанные с проблематикой права на сецессию не представляется возможным. Однако актуальность проблемы в мировом масштабе требует ее несомненного дальнейшего научного исследования.
Список источников
1. Андреева, Г. Н. Конституционно-правовая доктрина по вопросам сецессии в странах-членах ЕС (на примере Испании, Германии, Италии, Великобритании / Lex russica (Русский закон). 2018. № 8 (141).
2. Калинина, Е. В., Приходько, А. В. К вопросу о праве на отделение (сецессию) в международном праве // Мир политики и социологии. 2018. № 2.
3. Караев, Р. М. О соотношении принципов территориальной целостности государств и равноправия и самоопределения народов // Журнал российского права. 2020. № 10. СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 21.04.2021).
4. Лафитский, В. И. Сецессия в современном мире : конституционно-правовые и международно-правовые аспекты // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 1.
References
1. Andreeva, G. N. Constitutional and legal doctrine on secession in the EU member states (on the example of Spain, Germany, Italy, Great Britain / Lex russica (Russian Law). 2018. № 8 (141).
2. Kalinina, E. V., Prikhodko, A.V. On the question of the right to secession (secession) in international law // World of Politics and Sociology. 2018. № 2.
3. Karaev, R. M. On the correlation of the principles of territorial integrity of states and equality and self-determination of peoples // Journal of Russian Law. 2020. No. 10. SPS "Consultant-Plus" (date of application: 04/21/2021).
4. Lafitskiy, V. I. Secession in the modern world : constitutional-legal and international-legal aspects // Journal of Foreign legislation and Comparative Jurisprudence. 2014. № 1.
Информация об авторе
Н. Н. Карпов - заведующий кафедрой прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском, административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации.
Information about the author
N. N. Karpov - Head of the Department of Prosecutorial Supervision over the Execution of Federal Legislation and Participation of the Prosecutor in Civil, Administrative Proceedings and Arbitration Proceedings of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honorary Employee of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Honored Employee of the Prosecutor's Office of the Russian Federation.
Статья поступила в редакцию 13.07.2021; одобрена после рецензирования 01.10.2021; принята к публикации 25.10.2021.
The article was submitted 13.07.2021; approved after reviewing 01.10.2021; accepted for publication 25.10.2021.
