CC BY
130
К вопросу об определении платы за проезд по автомобильным дорогам
Е.И. Шебунин
сотрудник Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии при Министерстве экономического развития Российской Федерации (г. Москва)
В.В. Сопряков
генеральный директор агентства «Региональные платные дороги» (г. Москва) Евгений Ильич Шебунин, e.i.shebunin@mail.ru
«Решение об использовании автомобильной дороги на платной основе может быть принято при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда по автомобильным дорогам общего пользования или при условии, если возможность альтернативного бесплатного проезда будет обеспечена до ввода в эксплуатацию строящейся или реконструируемой платной автомобильной дороги.»
Пункт 1 статьи 37 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты
Актуальность проблемы
Автомобильные дороги являются наиболее капиталоемким элементом транспортной инфраструктуры государства. В европейских странах расходы на их содержание и реконструкцию, по данным Всемирного банка за 2008 год, колеблются от 0,8 до 2 процентов от валового внутреннего продукта (ВВП) [1]. В России аналогичные расходы составляют около 2 процентов от ВВП [2], но являются недостаточными в силу несоответствия унаследованной от РСФСР дорожной сети размеру ВВП Российской Федерации.
Темпы развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации не соответствуют ни темпам автомобилизации населения (парк автомобилей растет на 4-5 процента ежегодно), ни объемам грузоперевозок (с 1990 по 2009 год абсолютный рост грузопотоков, перевозимых транспортом, вырос в 18 раз).
Российской Федерации»
Автомобильный транспорт - ключевой элемент транспортной системы, на него приходится почти весь конечный спрос населения на грузоперевозки, им выполняется около 50 процентов объемов грузо- и пассажироперевозок в стране. Транспортные расходы составляют значимую часть в структуре цены потребляемых товаров и услуг как внутреннего производства, так и импортных. Указанные расходы включают не только стоимость строительства или реконструкции, содержания и ремонта автомобильных дорог, но и операционные расходы, которые увеличиваются с ухудшением технического состояния дорог (ремонт транспортных средств, аварийность и т. д.).
Сложившаяся ситуация может быть изменена за счет создания новой системы финансирования и управления дорожной отраслью, предполагающей привлечение частных инвестиций в рамках государственно-частного партнерства и переложение бремени содержания феде-
ральных автомобильных дорог на пользователей в соответствии с принципом «пользователь платит». С одной стороны, такой подход высвобождает государственные ресурсы для развития и модернизации дорожной сети, с другой стороны, представляет собой готовый механизм рефинансирования частных инвестиций.
Крупные транспортные проекты приносят значительную выгоду, как прямую, так и косвенную, однако в кризисной ситуации ресурсы государства ограничены. В результате возникают новые формы организации и процедуры, благодаря которым заинтересованные стороны могут прямо или косвенно участвовать в финансировании дорожных проектов. Такими сторонами являются:
• участники дорожного движения;
• пассажиры;
• органы государственной и муниципальной властей;
• местные жители и предприятия, расположенные в зоне реализации проекта;
• владельцы земли и недвижимости, расположенной в транспортном коридоре проекта;
• инвестиционные институты, заинтересованные в доходном вложении средств.
Финансирование дорожных проектов, как правило, осуществляется в следующих формах:
• прямые инвестиции;
• передача землеотвода для строительства дорог и придорожной инфраструктуры;
• предоставление необходимых товаров и услуг, включая интеллектуальные права на результаты проектных работ;
• создание благоприятных условий для денежных расчетов и предоставления кредитов на строительство автомобильных дорог и в других формах.
Цель инвесторов (государства и (или) частных лиц), финансирующих создание объектов транспортной инфраструктуры, -получение выгод. Для государства - это создание общественного блага, рост благосостояния населения, стимулирование
занятости и производства ВВП, для частных инвесторов - последующее рефинансирование инвестиций в созданный объект транспортной инфраструктуры за счет взимаемых платежей.
Введение платности на автомобильных дорогах обеспечивает ряд преимуществ:
• создается новый источник финансирования дорожной отрасли, являющийся альтернативой получению доходов от налоговых сборов. Например, в Норвегии доходы от платных автомобильных дорог и дорожных объектов составляют 32 процента от бюджета национальной дорожной системы, в Испании - 46 процентов, и эти средства направляются на развитие транспортной инфраструктуры;
• стабилизируется финансирование отрасли, так как доходы от пользования дорогами стабильны и регулярны по сравнению с бюджетными субсидиями;
• изменение ставок дорожной платы по регионам позволяет концентрировать доходы в регионе с наиболее неразвитой дорожной сетью с целью ее реконструкции;
• введение платности стимулирует частный бизнес к участию в развитии транспортной инфраструктуры страны;
• совершенствуется финансовая система (длинные кредиты, новые инструменты финансирования и т. д.).
Зарубежная практика показывает, что платность может вводиться как применительно к проектам государственно-частного партнерства, так и к государственным проектам дорожного строительства. Например, во Франции и в США платные дороги создаются в том числе в рамках государственных проектов, то есть являются государственной собственностью. В Японии проекты строительства платных дорог в сельской местности (более 9 000 км) реализовывались государственной компанией на базе привлеченных средств государства и частного сектора (за счет размещения облигаций компании). Основная часть дорожных проектов в Юго-Восточной Азии была
реализована за счет участия частного капитала в рамках концессий по модели BOT (Build - Operate - Transfer» - строительство - эксплуатация - передача), которая используется в дорожной отрасли мира уже более 30 лет.
Существуют несколько методов финансирования (рефинансирования) дорожных проектов (частных и (или) государственных), различающихся формой правового регулирования, схемой администрирования платежей, удельными издержками на единицу дохода (трудоемкостью взимания платежей и т. д.), эффективностью и другими показателями. Выбор метода часто обусловлен политическими, институциональными, правовыми и социальноэкономическими факторами, которые не связаны непосредственно с финансированием проекта, но могут существенно влиять на его привлекательность. Выбранный метод, с помощью которого определяются те или иные способы формирования стоимости проезда, реализуемые теми или иными техническими средствами, в значительной степени определяет саму систему взимания платы.
Принципы определения размера дорожных платежей. Современная теория
Классическая теория определения стоимости пользования объектами транспортной инфраструктуры исходила из принципа, что пользователи должны оплачивать стоимость создания и реконструкции таких объектов в зависимости от типа транспортного средства и мощности двигателя. Считалось, что за счет акцизов на горюче-смазочные материалы (ГСМ), сборов за мощность двигателей и взимания транспортного налога достигается социальная справедливость в распределении финансирования строительства автомобильных дорог. Эта теория актуальна до сих пор. Бесплатные дороги, создаваемые государством, финансируются именно так.
Однако с ростом интенсивности дорожного движения появились новые факторы, которые не могли быть учтены в рамках
классической теории. Рост интенсивности влияет на износ дорожного покрытия, сокращаются межремонтные сроки. Реконструкция, увеличение полосности не способны разгрузить дорогу. Об этом свидетельствуют грандиозные пробки на всех магистралях, входящих в трансевропейские транспортные коридоры. Таким образом, помимо затрат на реконструкцию и содержание существующих дорог, необходимы средства на строительство новых высокоскоростных магистралей, способных разгрузить дороги, проходящие в основном вблизи населенных пунктов, от транзитного большегрузого транспорта.
Очевидно, в сложившейся ситуации финансирования таких программ только взимать сборы и налоги недостаточно. Во всем мире уже порядка 100 лет такие проблемы успешно решаются за счет того, что на вновь создаваемых трассах вводится плата за проезд (в ряде стран плата взимается только с водителей грузового транспорта) и используются механизмы государственночастного партнерства. Традиционно для большинства стран (в Европе, США, Азии, Латинской Америке и даже в России) речь идет о финансировании государством около 50 процентов средств, необходимых для строительства дороги, остальные деньги предоставляются частным сектором, который впоследствии эксплуатирует и обслуживает дорогу, взимая плату с пользователей. В России практика введения платности пока имеет единичный характер (например, в Липецкой области существует участок платной дороги М-4 Дон - обход села Хлевное). Однако государство приняло решение реализовать еще ряд проектов строительства платных дорог (новая скоростная магистраль Москва -Санкт-Петербург, Центральная кольцевая автомобильная дорога, несколько участков трассы Москва - Беларусь). Однако прежде чем приступать к претворению этих планов в жизнь, необходимо решить одну из основных задач - определение справедливой платы за проезд.
С экономической точки зрения основой платы за пользование дорогой является стоимость ресурсов, израсходованных на
ее обслуживание. Соизмеряя плату со стоимостью поездки, пользователь принимает решение о «покупке» поездки или о покупке другой услуги (или товара). Когда цены отражают затраты, ресурсы будут эффективно распределены между дорожными поездками: между одним видом дороги и другим, разными видами транспорта, разными маршрутами и т. д.
Определение соответствующей стоимости является критическим для современной теории. При совершении поездки пользователь оплачивает лишь некоторые из элементов стоимости: он платит за израсходованное топливо, износ автомашины, шин, риск чрезвычайных и непредвиденных расходов (если такие риски не возложены на страховую компанию), наконец, он выплачивает заработную плату водителю (для коммерческих видов транспорта). Эти расходы составляют частную стоимость поездки, которая является лишь частью полной стоимости, и возникают при проезде по любой дороге.
В результате движения транспортное средство наносит ущерб дорожным одеждам, но затраты на восстановление дороги лежат на ее владельце. Стоимость восстановления дороги образует часть социальной стоимости поездки (социальная стоимость определяет размер затрат других лиц на поездку транспортного средства).
Применительно к движению без пробок сумма частных и указанных социальных затрат образует полные затраты на поездку. Важно понимать, что полная стоимость не включает затраты, которые непосредственно не связаны с поездкой транспортного средства (постоянные издержки на техническое обслуживание и восстановительный ремонт), так как владелец дороги несет их независимо от того, будет совершена поездка или нет.
Применительно к движению с дорожными заторами складывается иная ситуация. При наличии затора поездка транспортного средства дополнительно ухудшает дорожную ситуацию. Транспортное средство будет мешать другим транспортным средствам, что приведет к увеличению их затрат, поскольку они проведут в пробке боль-
ше времени и понесут большие затраты на топливо и техническое обслуживание в расчете на километр пути. Решение владельца транспортного средства об использовании переполненного шоссе приводит к увеличению эксплуатационных расходов не только самого владельца, но и других пользователей, то есть к увеличению частной и социальной стоимостей поездки. Издержки дорожных заторов относятся непосредственно к поездке транспортного средства, так как если бы поездки не было, эти дополнительные издержки не были бы понесены другими участниками движения.
Оценка зависимости размера платы за проезд от интенсивности движения
Теоретические основы платного пользования автомобильными дорогами формировались в 60-х годах прошлого века под влиянием трудов французского экономиста и инженера Жюля Дюпюи (1804-1866 годы), английского экономиста сэра Алана А. Валтерса (1926-2009 годы), математика Франка А. Хайта (1919-2006 годы) и других ученых. Необходимым условием рыночного ценообразования в области дорожной деятельности является свобода выбора, обеспечиваемая наличием альтернатив, которая понимается как выбор между различными путями или способами передвижения.
В настоящее время вопрос зависимости размера платы за проезд от интенсивности дорожного движения хорошо изучен. Этой проблеме посвящено большое число научных теоретических работ (см., например, список литературы к работе Тимоти Д. Хау [3]). Поскольку плата за проезд соответствует стоимости дополнительных затрат участников дорожного движения, вызванных дорожными заторами, она является элементом средней стоимости поездки.
Предположим, что участник дорожного движения свободно движется с оптимальной скоростью Бтах с точки зрения баланса времени передвижения и затрат на поездку, принимая во внимание расход топлива, качество дорожного покрытия и риск аварий (рис. 1А). С выездом на дорогу каждого нового участника плотность потока d (количе-
Рис. 1 А и Б. Зависимости скорости (й), потока (/) и плотности потока (ф) транспортных
средств при движении по автодороге [3]
ство транспортных средств (ТС) на 1 километр пути) возрастает, скорость движения транспортных средств (й, км/ч.) в результате возрастающего риска дорожных аварий снижается (рис. 1А), то есть плотность транспортного потока определяет скорость, а не наоборот. С увеличением плотности потока уменьшается величина отклонения скорости движения отдельных транспортных средств от средней скорости движения (уменьшается дисперсия распределения транспортных средств по скоростям), таким образом, скорость движения начинает определяться скоростью наиболее медленных транспортных средств. Перестроения в транспортном потоке представляют собой локальные возмущения, которые приводят к дополнительному уменьшению средней скорости движения.
Проводя параллель с гидродинамикой, транспортный поток (/ - количество ТС, прошедших по одной полосе в час) зависит от скорости ТС и от плотности потока. Типичная зависимость потока ТС от скорости и опосредовано от плотности потока, поскольку ранее показано, что этот фактор является первичным и определяющим скорость движения ТС, представлена на рисунке 1Б.
Как видно из графика, представленного на рисунке 1А, при увеличении плотности
потока скорость ТС постепенно уменьшается, но при этом транспортный поток, являясь результирующей величиной этих двух факторов, растет (пунктирная часть кривой на рисунке 1Б), достигая максимума ^та) что соответствует пропускной способности полосы движения или дороги в целом при определенной скорости (Бт).
При последующем увеличении плотности потока начинают образовываться дорожные заторы и возникать затруднения на трассе, что приводит к дальнейшему уменьшению скорости ТС, что, естественно, приводит к уменьшению количества ТС, проходящих в единицу времени через какое-либо сечение дороги, то есть к снижению величины транспортного потока (левая часть кривой на рис. 1Б).
При проектировании дорог инженеры, выбрав фиксированное расстояние (например 1 километр автодороги), переводят графики, представленные на рисунке
1, в кривую зависимости времени в пути от интенсивности движения (см. рис. 2). Зная эту функциональную зависимость и стоимость единицы времени, можно определить полную стоимость поездки, которая включает частную стоимость (операционные затраты владельцев транспортных средств) и социальную стоимость (затраты владельца дороги на ее содержание). Затраты вла-
дельца автомобильной дороги растут пропорционально интенсивности движения. В результате увеличения плотности транспортного потока и снижения скорости движения ТС увеличиваются операционные расходы и затраты времени участников дорожного движения (задержка в пути; см. рис. 2). Например, расходы на ГСМ возрастают вследствие движения рывками (периодического ускорения и торможения), одновременно возрастают износ механизмов транспортного средства, шин и т. п. и в конечном счете - средние расходы на ремонт. Все эти стоимостные показатели образуют кривую средней стоимости поездки (Average Variable Cost - AVC; см. рис. 3).
Рис. 2. Зависимость времени в пути от
интенсивности движения на дороге [3]
После достижения максимальной пропускной способности дороги (Ртах) эффективный транспортный поток начинает убывать, так как с образованием затора поток уменьшается за счет снижения скорости, и пропускная способность дороги становится меньше ее инженерной пропускной способности, одновременно увеличиваются издержки участников движения и полная стоимость поездки. Интенсивность движения Р0 соответствует актуальной стоимости поездки Р0 (стоимость поездки при достижении равновесного спроса -ордината точки равновесия и на кривой спрос - предложение). Кривая спроса Оф пересекает кривую ЛУО в некоторой точке и: Р0 = ЛУО(Р0), называемой точкой равновесия спроса и предложения пропускной
способности. Исходя из значения издержек в этой точке пользователи принимают решение платить или не платить за пользование дорогой. В случае когда величина предельных издержек (например в точке Y) незначительно отличается от издержек в точке U, большинство пользователей примут решение не платить.
Кривая предельных затрат (Marginal Cost Curve - МС; см. рис. 3) отражает максимальные издержки, возникающие вследствие роста интенсивности движения, с учетом риска аварий и непредвиденных расходов. С ростом интенсивности движения предельные расходы (МС) растут быстрее, так как так как при этом учитываются случайные факторы.
Для определения издержек владельцев транспортных средств (частная стоимость) экономисты складывают стоимость их операционных расходов и стоимость времени, потраченного на ремонт и поездку в обычных условиях (на графике рисунка 3 значение T), когда нет дорожного затора. Далее к издержкам автовладельцев прибавляется стоимость текущих расходов на содержание дороги (первая часть социальной стоимости), которая зависит от типа покрытия и не связана с инвестиционными затратами на ее реконструкцию или создание. Для определения времени поездки в зависимости от расстояния и интенсивности движения, как правило, используются полуэмпи-рические и аппроксимирующие формулы (справедливы в определенном диапазоне скоростей). Например, в работе [4] приведены следующие линейные зависимости средней скорости движения от интенсивности потока легковых транспортных средств (которые мы перевели из сухопутных миль в час в км/ч.) для узких скоростных интервалов (табл. 1 на с. 93).
Согласно экономической теории платности увеличение средней стоимости поездки означает, что предельная стоимость поездки лежит над ней, так как предельная стоимость может быть получена из следующего конечно-разностного выражения:
МС = = AVC(f) + f “Щ) = Avo(f)(i + e,
где С@) - функция стоимости конкретной поездки;
в - показатель «эластичности» кривой ЛУОр), которая отражает изменение затрат на поездку с увеличением интенсивности движения / на 1 процент.
Собственно, второй член выражения и
представляет собой размер платы за проезд по автомобильной дороге с дорожными заторами (С , ):
С = Г
польз.
АЛУЄ(ґ)
М '
Разница между МС и ЛУО представляет собой вторую часть социальной стоимости
ЛУО - кривая средней стоимости поездки плюс стоимость операционных расходов и средняя стоимость содержания дороги
МО - кривая предельных затрат на поездку плюс стоимость операционных расходов и средняя стоимость содержания дороги - кривая спроса Р0 - актуальная стоимость поездки Рт - полная стоимость поездки и - точка равновесия V- точка образования дорожного затора Т- стоимость времени ОР - стоимость операционных расходов
Р0 - поток ТС, при котором достигается актуальная стоимость поездки Р Е - поток ТС, при котором достигается полная стоимость поездки
Рис. 3. Зависимость затрат на поездку от потока машин на дороге с заторами [3]
Таблица 1
Линейные зависимости средней скорости движения от потока легковых транспортных
средств (!) [4]
Городские магистрали Междугородные шоссе
в = (40,2336-0,00225/) км/ч. в = (77,24-0,0096!) км/ч.
Доверительный интервал скоростей 30-50 км/ч. Доверительный интервал скоростей 60-80 км/ч.
и равна оптимальной плате за пользование дорогой.
Таким образом, размер дорожной платы представляет собой компенсацию затрат времени всех участников движения, вызванных участием в движении одного автовладельца, которое приводит к увеличению количества дорожных заторов и росту издержек всех участников движения. Оптимальная плата за пользование дорогой включает в себя плату за дорожные заторы и компенсацию расходов на текущий ремонт и обслуживание дороги. За счет платы, взимаемой за дорожные заторы, покрываются инвестиционные затраты на строительство дороги. Подчеркнем, что согласно общепризнанной теории плата за проезд может взиматься только при наличии дорожных заторов, так как представляет собой компенсацию связанных с заторами дополнительных затрат участников дорожного движения.
В общем случае размер платы за проезд по платной дороге зависит от инженерной пропускной способности дороги и интенсивности движения, которая изменяется в течение суток. Размер платы определяется индивидуально для каждой дороги на основе эмпирических данных.
Таким образом, затраты на поездку транспортного средства состоят из трех основных элементов:
1) расходы на поездку, которые несет сам владелец транспортного средства (частная стоимость);
2) расходы на восстановление дороги, которые несет общество в связи с повреждением дороги в процессе движения транспортного средства (первая часть социальной стоимости);
3) расходы, которые несут другие пользователи дороги в результате совершения поездки (вторая часть социальной стоимости).
Главная проблема при определении размера платы за пользование дорогой состоит в том, чтобы определить значение обеих частей социальной стоимости, то есть расходы (2) и, особенно, расходы (3). Расходы самого владельца (1) можно игнорировать, так как это самофинансирование. Поскольку сумма трех элементов включает ресурсы (время и расходы владельца транспортного средства, расходы владельца дороги, время и расходы других участников движения), «потребляемые» владельцем транспортного средства при совершении поездки (или растрачиваемые по его вине), соответствующие расходы ресурсов (с правовой точки зрения - это правомерно причиняемый вред) должны возмещаться теми, кто причиняет вред. Если эти затраты не покрываются, то каждая поездка будет способствовать образованию дорожных заторов и увеличивать расходы других участников движения, в то время как общество заинтересовано в более эффективном использовании ресурсов. Плата за пользование дорогой обеспечивает рациональное использование и расширенное воспроизводство недостаточных ресурсов - поощряет закупку ресурсов, если выгоды превышают альтернативное использование средств, и стимулирует создание ресурсов, пользующихся спросом и оцениваемых наиболее высоко. По этой причине размер платы за пользование дорогой должен корреспондировать со стоимостью дорожных заторов для участников движения. Если плата оказывается существенно меньше действи-
тельной (полной) стоимости поездки, то в результате несоответствия возникают дорожные заторы и дополнительные расходы участников движения, свидетельствующие о неэффективном использовании ресурсов. Если же плата будет превышать сумму переменных издержек на обслуживание дороги и стоимость дорожных пробок, то владельцы транспортных средств могут отказаться от совершения поездки по платной дороге, так как плата за проезд будет превышать полезность поездки.
В связи с этим плата за пользование автомобильной дорогой должна отражать социальные затраты, то есть должна быть суммой переменной стоимости обслуживания и стоимости дорожных заторов. Тогда частная стоимость участия транспортного средства в дорожном движении (включая плату за проезд) будет соответствовать частным и социальным последствием решения использовать дорогу.
Важность учета перечисленных затрат при решении об использовании дороги может быть проиллюстрирована на примере распространенной ошибки, совершаемой при определении размера платы [4]. Полагая, что дополнительная поездка транспортного средства заставляет владельца дороги вкладывать новые инвестиции в реконструкцию дороги, делают вывод, что эти инвестиции должны включаться в стоимости поездки транспортного средства. Фатальная ошибка в цепи рассуждений - утверждение, что поездка транспортного средства является причиной дополнительных инвестиций. На самом деле владелец дороги сам принимает решение об инвестировании средств и несет связанный с этим риск (соответствующие инвестиционные расходы покрываются владельцем дороги за счет платы за удобство передвижения по дороге без заторов). Даже если интенсивность движения увеличилась, владелец дороги вправе принимать иное решение об инвестировании своих средств. Мотивы решения о реконструкции дороги весьма отличаются от мотивов владельцев транспортных средств, побуждающих их к использованию дороги. Эти решения независимы, и путать их нельзя. Неверный анализ ведет к уста-
новлению экономически неразумной платы за использование дороги и ее неэффективному использованию. Если расчет платы устанавливается с учетом инвестиционной стоимости, то плата будет слишком высокая на международных шоссе и слишком низкая на пригородных трассах.
Плата за пользование дорогой базируется на понятиях «стоимость» или «ценность», но если «стоимость» определена неправильно, то она не будет способствовать тому, чтобы владельцы транспортных средств приняли решению о поездке по платной дороге.
В целом концепция платных дорог идеально подходит для обслуживания туристического трафика, а не для маятниковой миграции крупных областных центров (где сосредоточена большая часть активного населения), но именно маятниковая миграция является основной причиной дорожных заторов. Вот почему фактор «платежеспособный спрос населения» должен быть критерием «верхнего уровня» при формировании платы за проезд.
О характеристиках спроса на пропускную способность автомобильных дорог
В России характеристики спроса на пропускную способность дорог в значительной степени обусловлены парадоксальной предысторией его возникновения: в нашей стране численный рост парка личного легкового транспорта происходил на фоне снижения (а не роста!) благосостояния населения. В 2005 году ВВП Российской Федерации по паритету покупательной способности составлял 1 697,5 миллиарда долларов США при среднедушевом доходе 11 861 доллар США [5], тогда как ВВП РСФСР (1988 год) [6], приведенный к курсу доллара в 2005 году (коэффициент пересчета покупательной способности - 1,6 [7]), составлял 2 373 миллиарда долларов США при среднедушевом доходе 15 824 долларов США. Фактором численного роста парка личного транспорта было перераспределение доходов домашних хозяйств (социальное расслоение), которое исчер-
пало свой потенциал к концу 1990-х годов. С начала 2000-х годов ему на смену пришли программы автокредитования, поддержавшие темпы роста покупательной способности. Эти два обстоятельства породили ситуацию, когда рост автомобильного парка оказался неадекватен росту благосостояния населения, что делало неприменимыми оценочные подходы, обычно используемые в западных странах. Например, с 1988 года парк легкового транспорта увеличился более чем в 3 раза, тогда как ВВП страны сократился, причем в 1 990-х годах сокращение было катастрофическим.
С одной стороны, с увеличением нагрузки на автомобильные дороги расходы дорожного хозяйства вышли за пределы типичной для европейских стран пропорции с ВВП, что создавало иллюзию вопиющей неэффективности существовавшей системы дорожного хозяйства, которая и без того была неэффективной. С другой стороны, формировался неплатежеспособный спрос на все платные услуги, связанные с перемещением, в том числе платные дороги.
По данным опроса водителей транспортных средств, проведенного в 2005 году на трассе М10 «Москва - Санкт-Петербург», спрос на пропускную способность со стороны грузового транспорта обладает большей эластичностью, что связано с переложением издержек грузоперевозки на грузоотправителей. В европейских странах за проезд
по платной дороге с владельцев грузового транспорта взимается вдвое большая плата, чем с владельцев легкового транспорта. Таким образом, преобладание коммерческого транспорта в структуре автомобильного парка создает благоприятные условия для строительства платных дорог.
В Российской Федерации в течение продолжительного времени стимулировалось приобретение личного транспорта и дести-мулировалось приобретение коммерческого (налог на пользователей автомобильных дорог - 2,5 процента от выручки предприятий, дорожный налог - 1 процент от выручки, налог на приобретение транспортных средств - 20 процентов для грузового транспорта и 40 - для автобусов и легкового транспорта; граждане не являлись плательщиками этих налогов). В результате такой транспортной политики в России росло количество легкового транспорта в основном за счет бывших в употреблении иностранных легковых машин, что предопределило возрастную структуру парка. На конец 2007 года парк легковых автомобилей составлял 29 249 тысяч машин, однако, несмотря на численный рост, возрастная структура парка по отношению к 90-м годам прошлого века менялась медленно [8]. Одновременно рост парка легкового транспорта сопровождался сокращением парка общественного транспорта и компенсировал его деградацию (табл. 2).
Таблица 2
Объемы пассажироперевозок транспортом общего пользования
Перевезено по России, млн чел. Годы
1970 1980 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
по железным дорогам 2 500 2 971 3 143 1 833 1 419 1 306 1 271 1 304 1 335 1 339 1 347 1 278
автобусами 15 053 23 356 28 626 22 817 22 033 20 883 19 620 17 898 16 552 11 297 ~9 575* ~8 220*
трамваями 5 370 5 695 6 000 7 540 7 421 7 354 6 982 6 321 5 804 4 123 3 267 2 660
троллейбу- сами 3 358 4 739 6 020 8 475 8 759 8 604 8 181 7 291 6 680 4 653 3 775 2 972
метро 2 047 3 036 3 695 4 150 4 186 4 205 4 200 4 205 4 211 3 574 3 644 3 528
* Без учета автобусного транспорта, находящегося в собственности физических лиц1.
1 По данным Государственного комитета Российской Федерации по статистике.
Так, в России объем пассажироперево-зок общественным автобусным транспортом сократился с 28,6 миллиарда человек в 1990 году до 8,2 миллиарда человек в 2008 году, то есть почти на 20,4 миллиарда человек, при том что значительную часть перевозок составляли трудовые поездки. Например, в московском регионе по данным государственного унитарного предприятия «НИиПИ градостроительства Московской области» за 2005 год, ежедневные трудовые поездки в Москву совершали около 800 тысяч жителей Московской области.
Вопросы ограничения максимальной платы за проезд. Социальные права граждан
С переложением бремени содержания автомобильных дорог на пользователей возникает ряд правовых проблем, обусловленных сущностью института государственной собственности и природой автомобильных дорог общего пользования как общественного блага. Со времен Древнего Рима дороги общего пользования предоставляются в свободное пользование гражданам государства. Понятие общественного блага распространяется только на граждан и не распространяется на юридических лиц и предпринимателей. В основе различия гражданско-правовых оснований взимания платы с владельцев личного легкового и с владельцев коммерческого транспорта, осуществляющего грузовые и пассажирские перевозки, несколько причин.
1. Блага, образующие ВВП государства, создаются трудом граждан, а не юридических лиц. Согласно общепринятой научной концепции юридическое лицо есть фикция, которая выполняет несколько функций, в том числе организационную, распределительную и фискальную [9]. С экономико-правовой точки зрения юридические лица не только ничего не потребляют, но и ничего не производят, организуя человеческий труд, в том числе овеществленный в средствах производства, они превращают одни блага в другие.
2. Правовая связь гражданина с государством (гражданство) отличается от правовой связи предпринимателя с госу-
дарством. Гражданин вправе осуществлять предпринимательскую деятельность после государственной регистрации в качестве предпринимателя, что указывает на иной характер правовой связи предпринимателя с государством (это не гражданство). Для юридических лиц государственная регистрация является условием их гражданской правоспособности. В соответствии с гражданским законодательством все юридические лица частного права, включая некоммерческие организации (за исключением учреждений, которые не являются собственниками своего имущества), вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в рамках общей (статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации) или специальной правоспособности (абзац 2 части 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации). Указанное право установлено законом, существует объективно, то есть независимо от его ограничения в уставных документах организаций.
З. В соответствии с абзацем 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации отношения между оператором автомобильной дороги и пользователями, осуществляющими предпринимательскую деятельность, регулируются исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой страх и риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом. Грузовые и пассажирские транспортные средства, предназначенные для оказания услуг (проведения работ), опосредуют пользование автомобильной дорогой в процессе предпринимательской деятельности, сопряженной с умалением полезных свойств дороги и присвоением части общественного богатства. По этой причине регулирование, применимое к гражданам, пользующимся дорогой для личных, семейных и иных целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, не может совпадать с регулированием, применимым к предпринимателям.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона только
в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. С этой точки зрения ограничение максимальной платы, предусмотренное пунктом 4 статьи 40 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», может быть объяснено только целями защиты нравственности, прав и законных интересов граждан в сравнении с другими пользователями автомобильной дороги.
Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что использование единственного подхода к определению платности дорог противоречит основам гражданского законодательства Российской Федерации.
Обеспечение альтернативного проезда
Выбор организационной модели плат-
ного пользования дорогой определяется свойствами спроса и характеристиками транспортного потока, например, поток, вызванный маятниковой миграцией вблизи крупного города, и транзитный транспортный поток туристов, направляющихся к побережью, существенно отличаются размерами, составом и платежеспособностью пользователей. Это различие выражается, например, в следующем. По данным ASECAP (Association Europeenne des Con-cessionnaires d'Autoroutes et d'Ouvrages a Peage), суточный трафик по платным дорогам и объектам (тоннели, мосты и т. п.) Норвегии (455 293 машины) составляет 52 процента от суточного трафика по всем платным дорогам и дорожным объектам стран - членов ASECAP [10] и почти в 17 раз больше суточного трафика по платным дорогам и объектам Франции (27 417 машин; см. рис. 4), хотя численность населения Норвегии - всего 4,62 миллиона человек2, а Франции - около 62,82 миллиона человек. В Норвегии средняя норма прибыли оператора дороги на одного пользователя в сутки
ш
Рис. 4. Суточный трафик по всем платным дорогам европейских стран [10]
2 Плотность населения Норвегии 50 чел./кв. км, во Франции - 108 чел./кв. км. (для сравнения: плотность населения Ленинградской области - 75,4 чел./кв. км, Московской области - 140,4 чел./кв. км). Всего в странах Евросоюза проживает около 378,5 миллиона человек.
I B00
I-
о
CQ
О
CL
“ 600
£
_a
ю
s
= 400
го
0
1
200
1^
CO
1^
0
2
2
B
6
Ю
CO
CO
Ю
B
2
Ю
6
2
со
<o
B
2
CO
2
6
6
6
6
CL
к
о
CQ
<
_a
c;
ф
l_Q
I-
ro
CQ
О
X
I
TO
I
TO
С
О
I
TO
CL
0
Ф
I
Ф
CQ
c;
ro
i-
ф
CQ
0
1
_a
і
ro
c;
ф
ro
3
_a
c;
о
С
с;
го
i_
о
1=
X
го
I-
s
ю
о
S
с;
ф
ш
х
ф
са
о
с;
О
го
ш
О
с;
О
Рис. 5. Средняя норма прибыли оператора платных дорог на одного
пользователя в сутки [10]
0
составляет 2,32 евро, во Франции - 737,8 евро, то есть в 318 раз больше (см. рис. 5).
При интерпретации данных следует учитывать, что «платные кольца» норвежских городов (Осло, Берген, Ставангер и других) рассматриваются ASECAP в качестве платных дорожных объектов, но фактически это открытые платные дороги, на которых плата взимается только в одном пункте и при проезде в одном направлении, то есть платными являются все пригородные дороги, ведущие в город, а размер платы не зависит от расстояния (за въезд взимается фиксированная плата). Наряду с этим в Норвегии есть платные в классическом смысле и дороги (664,2 километра в 2008 году, в 2004 году протяженность таких дорог составляла 807 километров), и дорожные объекты. Таким образом, по статистике ASECAP, протяженность платных дорог Норвегии занижена.
Существуют два основных подхода к определению платности автомобильных дорог. Сущностью первого подхода является применение принципов рыночной экономики к сфере оборота специфического товара - пропускной способности автомобильных дорог, поскольку в случае выбора
такого подхода предполагается строительство новых дорог, привлекающих платежеспособных пользователей возможностью комфортного проезда без дорожных заторов. В рамках этого подхода пользователи приобретают услугу лучшего качества и по большей цене. Сеть платных дорог существует независимо от сети бесплатных, и у пользователя есть свобода выбора проезда по той или иной дорожной сети как на своем, так и на общественном транспорте. Владелец платной дороги может быть заинтересован в развитии общественного транспорта, так как это приводит к уменьшению для ряда пользователей стоимости поездки и росту дополнительного спроса на пропускную способность платной дороги.
Потребителем услуг платных дорог является так называемый средний класс, а также туристы, совершающие нерегулярные поездки. Например, платные дороги Франции имеют характерную географию и ведут к атлантическому и средиземноморскому побережьям, переходя в платные дороги Испании и Италии. Еще более рельефно это видно на платных дорогах Испании, которые идут вдоль побережий и соединяют атлантическое побережье со средизем-
номорским, причем в некоторых районах Франции и Испании, через которые проходят платные дороги, плотность населения составляет менее 20 человек на один квадратный километр. Такая география характерна для туристического трафика. Примечательно, что эта модель получила развитие в странах с исторически развитой сетью местных дорог.
В действительности бывает так, что при отсутствии сравнимой по качеству альтернативы спрос на пропускную способность пригородных дорог вызывается необходимостью поездок граждан к месту работы. Например, в Норвегии часто нет альтернативы платным тоннелям, мостам и горным дорогам. В России сравнимая по качеству альтернатива может отсутствовать в результате неразвитости дорожной сети.
Еще более проблемным является сочетание отсутствия альтернативных дорог с низким уровнем жизни населения и неразвитостью или перегруженностью общественного транспорта, что приводит к низкому спросу на платные дороги.
Рассматриваемый подход реализуется в европейских странах при суточном трафике более 10 тысяч машин. В России таких дорог не много, и проходят они, как правило, вблизи «городов-миллионников». Однако проблема в том, что в нашей стране подушевой доход минимум в два-три раза ниже подушевого дохода большинства европейских стран, то есть если плата будет соответствовать доходам населения, то транспортный поток должен быть в два-три раза больше, но таких автомобильных дорог в России чрезвычайно мало.
Отметим, что необходимым условием применимости принципа «платит пользователь» является наличие дорожных заторов, так как в этом случае строительство новой дороги и введение платы за ее использование позволяют управлять спросом. Рыночный механизм предполагает, что платной дорога общего пользования может быть только при дефиците пропускной способности, когда плата выступает средством сокращения объема спроса, потерь участников движения и повышения общественного благосостояния. Там, где нет дорожных заторов, отсутствуют
и вызываемые ими потери участников движения. Анализ мирового опыта свидетельствует, что в различных странах проблема дефицита пропускной способности дорог решается по-разному и далеко не всегда таким решением является строительство новых дорог. В равной степени положительный эффект может быть достигнут в результате реконструкции автомобильных дорог, введения дифференцированной платы и эффективного использования имеющейся пропускной способности в пользу общественного транспорта, что может быть сферой государственно-частного партнерства.
Сущностью второго подхода является применение принципов рыночной экономики к сфере оборота другого товара - услуг проезда, поскольку при применении этого подхода осуществляются реконструкция и содержание автомобильных дорог, а также развитие альтернативных видов транспорта, привлекающих пользователей возможностью относительно дешевого и быстрого проезда по той же дороге, что значительно повышает ее социальную полезность. Например, в среднем по России автомобилизация населения составляет около 195 машин на 1 000 человек (в Москве - около 260 машин на 1 000 человек), причем не все из них совершают регулярные поездки, то есть большая часть населения пользуется общественным транспортом и не обязательно автомобильным. Властные структуры различных уровней заинтересованы в развитии видов транспорта, обладающих наибольшей социальной полезностью, что отвечает интересам большинства населения. Подход ориентирован на маятниковый трафик пригородных дорог. Аналогичный подход реализован в виде «платных колец» вблизи норвежских городов, имеющих относительно небольшую численность населения: Осло (495 тыс. чел.), Берген (224 тыс. чел.), Ставангер (106 тыс. чел.), Кри-стиансанн (70 тыс. чел.).
Этот подход применяется в условиях дефицита ресурсов, когда государство не в состоянии обеспечить быстрое развитие дорожной сети. В рамках такого подхода средства от эксплуатации платной дороги направляются на ее содержание (что вы-
свобождает государственные ресурсы для строительства новых дорог), рефинансирование затрат на реконструкцию (которые значительно ниже затрат на строительство новой дороги), а также на развитие общественного транспорта. Этот путь позволяет сравнительно быстро и с меньшими затратами достичь требуемого результата, а при использовании дифференцированных тарифов - эффективно решать проблему дорожных заторов на уже существующих дорогах и городских улицах. Система взимания платы, ориентированная на маятниковый трафик, обычно функционирует только в рабочие дни с 6.00 до 22.00. Например, в Норвегии при создании платного кольца Бергена тарифы были «плоскими», то есть не зависели от времени проезда в период его работы. Планировалось, что трафик сократится на 3 процента, но в первый год он сократился на 6-7 процентов.
Обратим внимание, что «платные кольца» норвежских городов создавались не с целью сокращения трафика, а с целью получения средств на содержание и ремонт дорог, а также с целью развития общественного транспорта. С введением же дифференцированных тарифов, например в Стокгольме (Швеция), трафик сократился на 25 процентов. В Бергене было подсчитано, что 70 процентов утреннего трафика - это абоненты системы AutoPASS (им предоставляется скидка до 40 процентов от оплаты), совершающие систематические поездки (то есть, собственно, маятниковый трафик). Для сравнения: 78,8 процента суточного транспортного потока по трассе М10 вблизи Московской кольцевой автомобильной дороги (МКАД) составляет легковой транспорт, то есть большая его часть - маятниковый трафик.
Безусловно, оба подхода, так хорошо зарекомендовавшие себя на Западе, представляют большой интерес и для России, поскольку позволяют существенно сократить издержки развития дорожного хозяйства и увеличить темпы строительства. Более того, в настоящее время существуют экономические основания и правовая возможность для реализации этих подходов. Однако необходимо принимать во внимание специфику России: невысокая покупательская спо-
собность, высокая стоимость строительства автомобильных дорог, короткий срок их службы. Учитывая это, необходимо более серьезно подходить к определению экономически целесообразной платы за проезд.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Cesar Queiroz, Barbara Rdzanowska, Robert Garbarczyk and Michel Audige. Road user charges: current practice and perspectives in Central and Eastern Europe // The World Bank Group, Washington, D.C., Transport papers TP-23 (doc. 46730), November 2008. P.2.
2. Timothy D. Hau Economic Fundamentals of Road Pricing. A Diagrammatic Analysis // Infrastructure and Urban Development Dept. World Bank. December 1992.
3. Walters A.A. The Economics on road user charges // Johns Hopkins Press, Baltimore, Maryland. 1968, Library of Congress Catalog Card Number 68-8702.
4. Paul R. Gregory. Soviet Economic Structure & Performance. New York, Harper & Row, 1990. P. 501.
5. Savigny. System des heutigen romischen Rechts. T. II. 1840.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ. Часть третья от 26 ноября 2001 года № 146-ФЗ. Часть четвертая от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ.
7. Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ.
8. URL: http:Zwww.informavtodor.ru/conf2005
9. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/b02_18/ IssWWW.exe/Stg/d000/i040070r.htm
10. URL: http:/glazev.rosija.info/viewtopic. php?t=3738&view=previous&sid=7192f8f5 eded821288a7f3e10da97f60
11. URL: www.autostat.ru/Old/default.asp? Sect=3728&Art=3493#aT
12. URL: www.asecap.com
13. URL: www.worldbank.org/data/icp
14. URL: www.rosavtodor.ru/information. php?id=248&counter=2
