CC BY
0КРИМИНАЛИСТЪ. 2024. № 2 (47). С. 164-172 • CRIMINALIST. 2024;2(47):164-172
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ)
НАУКИ
Научная статья УДК 342.9
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Луиза Сираджеддиновна БУЛГАКОВА
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал)Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, 6luiza@yandex.ru
Аннотация. В статье предпринята попытка определить понятие компетенции субъектов административной деятельности в сфере экологической безопасности. Автор анализирует мнения ученых-административистов по данному вопросу, а также понятийный аппарат, используемый в законодательстве Российской Федерации. Сделан вывод о необходимости систематизации и совершенствования законодательства в рассматриваемой области, которое должно раскрывать содержание предметов ведения и устанавливать полномочия соответствующих субъектов административной деятельности.
Ключевые слова: экологическая безопасность, субъект административной деятельности, экология, экологическое законодательство, полномочия органов исполнительной власти
Для цитирования: Булгакова Л. С. К вопросу об определении компетенции субъектов административной деятельности в сфере экологической безопасности // Криминалистъ. 2024. № 2 (47). С. 164-172.
Original article
ON THE ISSUE OF DETERMINING THE COMPETENCE FOR THE SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE ACTIVITIES IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL SAFETY
Luiza S. BULGAKOVA
St. Petersburg Law Instityte (branch) of the University of prosecutor's office of the Russiаn Federation, St. Petersburg, Russiа, 6luiza@mail.ru
© Булгакова Л. С., 2024 Криминалистъ. 2024. № 2 (47)
Abstract. The article attempts to define the concept of competence for the administrators in the field of environmental safety. The author analyzes the different viewpoints of the administrative law scholars in this matter as well as the conceptual framework to be found in the legislation of the Russian Federation. As the result of the study, the conclusion is made that it is necessary to systematize and improve legislation in the field under consideration, which should disclose the content of competence and establish powers for the appropriate administration authorities.
Keywords: environmental safety, subject of administrative activity, ecology, environmental legislation, powers of executive authorities
For citation: Bulgakova L. S. On the issue of determining the competence for the subjects of administrative activities in the field of environmental safety. Criminalist. 2024;2(47):164-172. (In Russ.).
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Единая система предполагает определенную связь по вертикали и означает не что иное, как совокупность различных субъектов управления, подведомственных соответствующему центру. При этом согласно ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы.
До настоящего времени среди уче-ных-административистов не сложилось единого мнения о том, какие же субъекты исполнительной власти входят в систему органов государственной власти [1, с. 238].
Важнейшим элементом административно-правового статуса любого органа публичной власти являются его полномочия, совокупность которых составляет содержание его компетенции.
Компетенция субъектов права определяется в статусных и тематических законах, иных нормативных правовых актах (положениях). Первоочередным
способом установления и изменения компетенции субъектов права, обладающих государственно-властными полномочиями, является нормативное закрепление их предметов ведения, прав и обязанностей (полномочий).
Однако, выделяя к рассмотрению особенности установления компетенции субъектов административной деятельности в законодательстве в области экологической безопасности, следует иметь в виду, что в силу отсутствия легального определения понятия «компетенция», а также производного характера определения понятия «полномочия» от сложного в определенной степени для понимания понятия «предметы ведения» вопрос о сущности понятия «компетенция» до сих пор остается в юридической науке достаточно дискуссионным.
В Словаре русского языка С. И. Ожегова понятие «полномочия» толкуется как право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь, а понятие «компетенция» — как круг чьих-нибудь полномочий, прав [2, с. 248, 479].
На этой основе данные понятия служили инструментами в рассуждениях о «мере власти» многих дореволюционных процессуалистов (Н. М. Коркунов, М. И. Свешников, Б. Н. Чичерин и др.).
В административном праве достаточно долгое время использовалось определение компетенции, данное Б. М. Лазаревым еще в начале 70-х годов прошлого века, в соответствии с которым компе-
тенция органа управления — это «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти... она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции. применительно к этим объектам» [3, с. 101].
Е. В. Белоусова, говоря о компетенции в рамках управленческой деятельности, выделяет два основных подхода к ее определению в юридической науке: широкий и узкий [4, с. 124 — 131], и отмечает:
в рамках широкого подхода, применяемого к субъектам как публично-правовых, так и частноправовых отношений, компетенция определяется как «совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях» [5, с. 105 — 106];
в рамках узкого подхода, относящегося только к сфере публичной власти, компетенция определяется как «совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)» [6, с. 293].
Т. М. Бялкина, обобщив множество существующих в юридической науке подходов к определению понятия компетенции, выделяет три основные позиции:
содержание компетенции определяется как совокупность властных полномочий;
компетенция включает в себя два элемента: властные полномочия и предметы ведения;
компетенция определяется как совокупность полномочий органа власти
по определенным предметам ведения с учетом его места в системе государственного управления, а также цели, задач и функций его деятельности [7, с. 81].
Поскольку основными элементами административно-правового статуса органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области экологической безопасности, являются цель и задачи их деятельности, функции и полномочия, второй подход для уяснения сущности компетенции субъектов административной деятельности в рассматриваемой области является предпочтительным.
В Конституции Российской Федерации и российском законодательстве понятия «предметы ведения» и «полномочия» используются, но легально не определяются. Ранее соответствующие дефиниции приводились в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако Закон содержал логическую ошибку — предметы ведения определялись через понятие компетенции, которое само при этом нуждалось в определении. С 2003 года данный Закон прекратил свое действие, однако это не означало отказ от использования в праве рассматриваемых понятий. Наоборот, вопрос об их содержании, в частности предметов ведения, получил в правовой науке еще большую дискуссионность. Как справедливо отмечает Л. А. Тихомирова, этому способствовало и то, что «предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно — они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются
полномочия органов государственной власти» [8, с. 6].
Ю. А. Тихомиров трактует предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия [9, с. 188]. Критикуя такую точку зрения, еще в 70-х годах прошлого века Б. М. Лазарев подчеркивал, что «управляемые объекты являются элементами управляемой среды... а не элементом компетенции» [3, с. 46]. А. Ф. Козлов отмечал, что «правом регулируются общественные отношения между субъектами. а не между субъектами и объектами» [10, с. 99].
Исходя из того, что в Конституции Российской Федерации под предметом ведения понимается лишь сфера общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, предмет ведения — это сфера общественных отношений, законодательно отнесенная соответственно к предметам ведения Российской Федерации, к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов либо к предметам ведения субъектов Российской Федерации.
В качестве второго элемента компетенции применительно к субъектам административной деятельности в области экологической безопасности можно выделить властные полномочия, т. е. права и обязанности соответствующего органа специальной компетенции, характерной особенностью которых, по образному выражению Ю. А. Тихомирова, является их «соединенность» между собой в «правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах» [9, с. 189].
Таким образом, определяя особенности компетенции субъектов административной деятельности в области экологической безопасности, следует исходить из того, что компетенция субъектов административной деятельности — это возложенный на них объем публичных дел, при этом содержание компетенции
составляют полномочия, а сферу деятельности — предметы ведения.
Анализ показывает, что в законодательстве в области экологической безопасности понятие «предметы ведения» отсутствует, а вместо него используются:
в Водном кодексе Российской Федерации — понятие «отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения)»;
в Лесном кодексе Российской Федерации — понятие «лесные отношения» и т. д.
В целом данные юридические понятия достаточно четко обозначают общественные отношения, которые выделяются в качестве объекта властных действий субъекта соответствующей компетенции, в том числе применительно к содержанию административной деятельности. В то же время, исходя из того, что лесным законодательством регулируются отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также лесных земель, как покрытых лесной растительностью, так и не покрытых ею, по нашему мнению, понятие «лесные отношения» нуждается в большей детализации.
В статусном Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» наряду с понятием «отношения, связанные с охраной окружающей среды» используются понятия «вопросы охраны окружающей среды», «вопросы окружающей среды», «вопросы, касающиеся охраны окружающей среды».
Термин «полномочия» используется в законодательстве в области экологической безопасности применительно к органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в области экологической безопасности и отдельные полномочия
Российской Федерации в рассматриваемой области на основе выполнения специальных функций управления, связанных с экологическими видами нормирования, мерами воздействия за нарушение природоохранных требований, государственным экологическим надзором, ответственностью за нарушение законодательства в области экологической безопасности, охраны окружающей среды.
С учетом этого основные полномочия, составляющие содержание компетенции субъектов административной деятельности в области экологической безопасности, наиболее полно можно определить через призму функций органов государственного управления, предписанных в законодательных актах для реализации того или иного способа или акта управленческой деятельности, путем их дробления на подфункции, действия и операции административно-процедурных и административно-юрисдикционных видов деятельности и последующей систематизации в рамках содержания административной деятельности.
Для этого вполне подходят используемые в административном праве характеристики:
распорядительных действий — тремя юридическими формулами: «решает», «устанавливает», «утверждает»;
регулирующих действий — четырьмя юридическими формулами: «предлагает», «координирует», «согласовывает», «рассматривает»;
организационно-контрольных действий — тремя юридическими формулами: «организует», «обеспечивает», «контролирует»;
исполнительных действий — двумя юридическими формулами: «разрабатывает», «подготавливает» [11, с. 23 — 72, 112 — 128].
Перечень указанных в ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» полномочий органов государственной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, достаточно большой. Он является открытым с указанием на осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.
Анализ содержания данных полномочий с использованием приведенных выше юридических формул показывает, что хотя большая их часть и связана с распорядительными действиями органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области экологической безопасности, содержание компетенции субъектов административной деятельности в рассматриваемой области составляют лишь некоторые из них. В их числе:
обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
организация и проведение государственной экологической экспертизы и лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, иное.
По внешним признакам полномочий видно их неполное соответствие составу возложенных на органы исполнительной власти специальных функций управления в области экологической безопасности. В частности, это относится к деятельности, связанной с привлечением к ответственности за нарушение законодательства в названной области.
Необходимо обратить внимание на использование термина «полномочия» применительно к специально уполномоченным государственным органам по охране, федеральному государственно-
му надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, поскольку в отношении уполномоченных федеральных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих иные виды государственного экологического надзора, применяется понятие «компетенция» и на основании этого сферы административной деятельности в рассматриваемой области становятся более очевидными.
В этом же контексте следует рассматривать и использование понятия «компетенция» применительно к органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, которые осуществляют организацию охраны животного мира и среды их обитания (ст. 19 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»).
Также важно отметить, с одной стороны, использование в экологическом законодательстве понятия «полномочия» применительно к участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и развитии особо охраняемых природных территорий федерального значения, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в той или иной сфере в области экологической безопасности, с другой стороны, использование термина «пределы полномочий» (в частности, в Федеральном законе от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и в Федеральном законе от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»), который несет в себе ограничительную смысловую нагрузку для объемов властных полномочий органов государственной власти.
Термин «компетенция» используется в экологическом законодательстве применительно к федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области экологической безопасности в рамках выполнения возложенных на них специальных функций управления, связанных с экологическим нормированием, применением мер воздействия за нарушение природоохранных требований, государственным экологическим надзором, ответственностью за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности, а также применительно к иным федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим полномочия в рассматриваемой области, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления как участникам отношений в сфере обеспечения экологической безопасности.
В Федеральном законе от 14 марта 1995 года № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», регулирующем отношения по поводу организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий как объектов общенационального достояния, обозначения правосубъектности как Российской Федерации и ее субъектов, так и их органов не требуется, поэтому термин «компетенция» в нем не используется.
Полномочия применительно к органам публичной власти и их должностным лицам должны рассматриваться как единое целое, как неразрывная связь прав и обязанностей, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Безусловно, зная данную правовую конструкцию, законодатель тем не менее отдельно определил некоторые права ряда субъектов административной деятельности в области экологической безопасности, а именно:
права органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор) в той или иной сфере в области экологической безопасности;
права уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за полнотой и качеством реализации органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных переданных полномочий в той или иной сфере в области экологической безопасности (в частности, в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов);
права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), осуществляющего переданные полномочия в сфере охоты и сохранения охотничьих ресурсов, иное.
В этом же контексте следует рассматривать и определенные обязанности должностных лиц органов государственного экологического контроля (надзора); обязанности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий; обязанность виновных лиц по устранению допущенного нарушения и возмещению причиненного вреда окружающей среде.
Таким образом, наряду с полномочиями для некоторых субъектов административной деятельности в области экологической безопасности в законодательстве установлены отдельные права и обязанности, имеющие особое значение в содержании их компетенции.
Однако, как справедливо отмечает Э. С. Навасардова, нет ясности и в вопросе о праве должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, оспаривать в суде законность применяемых мер от-
ветственности. Также нормативно не закреплена процедура выражения несогласия субъекта Российской Федерации с изъятием переданных ему полномочий, учитывая, что законодательство не связывает неисполнение или ненадлежащее исполнение делегированных полномочий с достаточностью их финансирования, а в ряде случаев с законодательно закрепленным допущением его отсутствия [12, с. 40].
В целом, выделив особенности компетенции субъектов административной деятельности в области экологической безопасности, можно сделать следующие выводы.
Компетенция субъектов административной деятельности в области экологической безопасности — это совокупность конкретных прав и обязанностей (полномочий) данных субъектов, предоставленных им для решения специальных задач и исполнения функций в экологической сфере.
Установленное в п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, охраны памятников истории и культуры должно оставаться неизменным, поэтому понятие «предметы ведения» в законодательстве в области экологической безопасности не определяется и не используется.
В то же время использование в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» наряду с понятием «отношения, связанные с охраной окружающей среды» понятия «вопросы охраны окружающей среды» свидетельствует о том, что законодателем предпринята попытка разграничить предметы ведения по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы го-
сударственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.
В аналогичном контексте следует рассматривать и «отдельные государственные полномочия» органов местного самоуправления применительно к отдельным сферам отношений в области экологической безопасности (в частности, в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; в области охраны и использования животного мира и среды их обитании; в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и др.), которыми они могут наделяться в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Поэтому при установлении предметов ведения и разграничении (передаче для осуществления) полномочий в сфере отношений, связанных с экологической безопасностью, законодательные акты в рассматриваемой области должны раскрывать (т. е. определять) содержание предметов ведения, устанавливать (т. е. определять в общем виде) полномочия по предметам ведения и определять (т. е. раскрывать) их содержание.
Определяемое в законодательстве в области экологической безопасности содержание отдельных предметов ведения (в частности, в сфере лесных отношений) требует детализации.
Законодательство в области экологической безопасности, в частности ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. 33 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», допускает передачу для осуществления отдельных полномочий в рассматриваемой области федеральным законом, а не соглашением, что противоречит ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации.
Устанавливая компетенционные полномочия субъектов административной деятельности в области экологической безопасности, законодательные акты содержат лишь бланкетную норму с определенной функциональной и ограничительной смысловой нагрузкой («в соответствии с компетенцией», «согласно компетенции», «в пределах компетенции», «в рамках компетенции» и т. п.).
При рассмотрении внешних признаков полномочий органов власти в области экологической безопасности видно их несоответствие составу возложенных на органы исполнительной власти специальных функций управления в данной области.
С учетом того, что состав полномочий органов специальной компетенции в области экологической безопасности в значительной части расширяет их конкретизация в других федеральных законах, особое значение имеет систематизация данных полномочий, в частности в рамках активно осуществляемого в современных условиях развития договорных отношений в той или иной сфере в области экологической безопасности.
Список источников
1. Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации : на-уч.-практ. пособие. Москва : Ин-т проблем риска, 2006. 236 с.
2. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 18-е изд., стер. Москва : Рус. яз., 1986.
3. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. Москва : Юрид. лит., 1972. 280 с.
4. Белоусова Е. В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 124-131.
5. Юридическая энциклопедия / Ин-т гос-ва и права Рос. акад. наук ; под общ. ред. Б. Н. Топорнина. 2-е изд., перераб. и доп. Москва : Проспект, 2000. 1267 с.
6. Большой юридический словарь / В. Н. Додонов, В. Д. Ермаков, М. А. Крылов ; под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. Москва : ИНФРА-М, 1999. 790 с.
7. Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. 406,[1] с.
8. Тихомирова Л. А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды : науч.-практ. исследование / материал подготовлен для системы «КонсультантПлюс». 2013. URL: http://base.consultant.ru/ (дата обращения: 15.02.2024).
9. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. Москва : Тихомиров, 2008. 696 с.
10. Козлов А. Ф. Предметные полномочия суда первой инстанции // Проблемы защиты субъективных прав и советское гражданское судопроизводство : межвуз. темат. сб. / Яросл. гос. ун-т. ; под ред. П. Ф. Елисейкина. Ярославль : Ягу, 1979. 138 с.
11. Бачило И. Л. Административное право и управление производством. Москва : Знание, 1985. 64 с.
12. Навасардова Э. С. О делегированных полномочиях в области охраны окружающей среды и природопользования // Административное право и процесс. 2007. № 5. С. 40 — 43.
Информация об авторе
Л. С. Булгакова - старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации.
Information about the author
L. S. Bulgakova - Senior Lecturer at the Department of public law disciplines of the St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation.
