CC BY
42
К вопросу об охране здоровья трудоспособного населения
Новиков Андрей Борисович,
д.ю.н., доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права, ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный экономический университет» E-mail: docanovikov@mail.ru
Дорохова Алина Юрьевна,
студент, Северо-Западный государственный медицинский университет имени И.И. Мечникова E-mail: alina.dorohowa@yandex.ru
В статье рассматриваются элементы концепции охраны здоровья трудоспособного населения и современная модель административной деятельности государственных органов в данной сфере. Указывается на различие понятий охрана здоровья населения, охрана здоровья трудоспособного населения, управление здоровьем работников. Дается характеристика понятиям трудоспособное население и производственная медицина. Уточнена классификация административных действий государственных органов. Установлена связь понятий профилактика, контроль, надзор, меры административного реагирования в данной сфере. Утверждается, что профилактика может включать принудительные и непринудительные меры. Непринудительные меры могут носить характер государственных услуг, а также государственно-частного партнерства Проблемы охраны здоровья субъектов, ведущих экономическую деятельность, рассматриваются на основе обеспечения национальной безопасности и минимизации угроз. Дается характеристика риск-менеджменту в данной сфере. Указывается соотношение понятий «управление здравоохранением», «управление здоровьем работников» и «охрана труда». Представлена роль современных трендов административных реформ для оптимизации административного воздействия государства в данной сфере. Показано, что охрана здоровья трудоспособного населения -важная часть административного режима предпринимательской деятельности с использованием наемной рабочей силы.
Ключевые слова: охрана здоровья; трудоспособное население; концепция и модель охраны; производственная медицина; профилактика; контроль; меры административного воздействия.
В настоящее время административные реформы в различных сферах публичного управления продолжают привлекать значительное внимание ученых и практиков. Не является исключением и модернизация системы здравоохранения в России. Конституционные права граждан на жизнь, охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, в том числе формирующуюся в условиях экономического роста, подлежат безусловному гарантированию и реализации. В то же время возникает множество экономико-правовых проблем, связанных с особенностями охраны здоровья разных групп населения. Так, по нашему мнению, являются неоднородными и тем более не идентичными меры, направленные на охрану материнства и детства, решение демографических проблем, формирование здоровых, стабильных трудовых коллективов, продление активной фазы общей жизнедеятельности граждан, на заботу о пожилых гражданах. При этом безусловно, что эти меры находятся в системной связи, отражая общую экономико-правовую культуру в сфере медицины [11,12].
Здоровый и жизнерадостный человек - опора гражданского общества, семьи, главный актор экономического развития, не зависимо от того, ведет он собственное дело или функционирует на рынке наемного труда. Активный и плодотворный, творческий труд является своеобразным индикатором здоровья. В этой связи заметное внимание исследователей привлекает вопрос об охране здоровья трудоспособного населения [6] и управления здоровьем работников [7].
Система здравоохранения не может обойтись без правового регулятора и актора (исполнителя) в лице государства[10]. Большую значимость приобретает деятельность органов государственного управления, когда речь идет о реализации права на качественную медицинскую помощь и охране здоровья человека труда, занятого в различных секторах отечественной экономики, в том числе во вредных и/или опасных для здоровья условиях.
В свете сказанного представляется необходимым установление различия понятий охрана здоровья населения, охрана здоровья трудоспособного населения, управление здоровьем работников. Полагаем, что охрана здоровья населения непосредственно означает реализацию указанных выше конституционных прав и свобод человека и гражданина. В то же время охрана здоровья трудоспособного населения ориентирует на восприятие особой системы мер по гарантии устойчивой трудовой деятельности лиц, вовлекаемых в экономические процессы. А управление здоровьем работников - совокупность административных мер
5 -о
сз
<
по принуждению и стимулированию работников к ведению здорового образа жизни, соблюдению гигиены труда, а также медицинской поддержке работоспособного состояния сотрудников.
В связи с этим уделяется внимание понятиям трудоспособное население и производственная медицина. Так, трудоспособное население должно включать всех субъектов, привлекаемых к труду в отечественной экономике. В этой связи интересным аспектом исследования является учет контингента трудовых мигрантов, без которых сейчас уже не мыслится экономический процесс в широком спектре его проявлений.
В свою очередь, как нам представляется, «производственная медицина» как категория, не охарактеризованная надлежащим образом в специальных исследованиях [8,13], должна означать совокупность мер чисто медицинского характера, направленных на управление здоровьем работников. Синонимичным понятием является «медицина труда», включая «гигиену труда».
Концепция охраны здоровья трудоспособного населения базируется на руководящих правовых документах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в указанной сфе-ре[3]. Угрозы безопасности оцениваются в рамках риск-ориентированного подхода к управлению процессами. При этом выделяются конфигурации областей риска, виды рисков, индткаторы рисков и меры минимизации рисков. Однако эффективный результат применения указанного подхода видится в общем развитии механизма риск-менеджмента [4] в исследуемой сфере, а не в ограниченных нормативно закрепленных положениях «риск-ориентированного подхода» [1], надо признаться, отстающих от передовых практик государственного управления [9].
Возрастает роль современных трендов административных реформ для оптимизации административного воздействия государства в исследуемой сфере. Концептуально важно, что охрана здоровья трудоспособного населения - важная часть административно-правового режима экономической деятельности с использованием наемной рабочей силы (отечественной и иностранной). В этой связи «охрана труда» существенно выходит за рамки трудового права. При этом существенно, что административно-правовой режим предусматривает наличие системы административных процедур. Однако нам представляется, что медицинская защита экономически самостоятельного населения (ведущего собственного дело) во многом остается без особого правового режима. Действительно, индивидуальные предприниматели, «самозанятые» субъекты фактически самостоятельно осуществляют управление своим здоровьем и способностью к труду. — В рамках административных реформ понятие 2 «управление здравоохранением» должно восприниматься как деятельность уполномоченных госу-° дарственных органов, в целом обеспечивающая ав конституционные права граждан в соответству-
ющих административно-правовых режимах. При этом, с одной стороны, система уполномоченных государственных органов в соответствии с требованиями административной реформы должна быть оптимизирована, а с другой стороны, сама деятельность не может сводиться к разнообразным формам контроля, надзора, учета, регистрации, лицензирования, аккредитации и т.п. Соответственно, дискуссии о том, какой государственный орган будет концентрировать руководство контрольно-надзорной деятельностью[5], не ведут непосредственно к решению выявленных проблем. И действительно, при всей важности указанных процессов можно констатировать, что непосредственно в производственной среде работник чаще ощущает именно контроль за собой, например, в виде допуска к работе, контроль за работодателем, а не заботу о здоровье работника и стремление к преобразованиям, направленным на кардинальное преобразование условий для созидательного труда. Так, работник фактически не обретает никаких благ, услуг и улучшений в результате реализации административной ответственности, применяемой к работодателю в рассматриваемой сфере. В этом аспекте нам представляется, что современное активное продвижение механизмов бизнес-менеджмента во всех его проявлениях пока во многом затмевает внимание собственно к человеку труда, к сохранению «трудоспособной нации» в широком и высоком смысле этого термина.
Современная модель административной деятельности государственных органов в исследуемой сфере выстраивается в совокупности нескольких составляющих: 1) оптимальная группа уполномоченных органов с оптимальным распределением функций; 2) распределение функций, (правильно воспринятых в современных условиях обеспечения национальной безопасности (нормотворчество, контроль и надзор, государственные услуги, управление государственными активами, правоохранительная деятельность). Не вызывает сомнений, что ослабление внимания хотя бы к одной из приведенных функций может инициировать нежелательную деформацию всей системы управления здравоохранением и охраны здоровья (управления здоровьем) самых разных групп населения.
В современных исследованиях уделяется внимание классификации административных действий государственных органов, направленных на эффективную реализацию модели. Соответственно, необходимо устанавливать связь понятий профилактика, контроль, надзор, меры административного реагирования в данной сфере. Мы развиваем подход, в соответствии с которым профилактика может включать принудительные и непринудительные меры [2]. Непринудительные меры могут носить характер государственных услуг, а также государственно-частного партнерства.
Полагаем, что государственно-частное партнерство в исследуемой сфере представляет перспективное направление и правовой механизм
реализации важнейших Национальных проектов. Однако для успеха, как нам представляется, следует отказаться, с одной стороны, от нормативного понимания договоров государственно-частного партнерства как гражданско-правовых договоров, а с другой стороны, от характеристики государственно-частного партнерства как сделки.
В рамках указанной проблематики упомянутая сделка, которая должна быть направлена на решение вопросов охраны здоровья трудоспособного населения, является либо гражданско-правовой или административно-правовой (административным соглашением). При этом утверждаем, что подмена понятия «административно -правовое соглашение (договор)» понятием «административная сделка» ведет к резкому повышению конституционных рисков метаморфозы конституционного государства в коррупционное[10], которое интересуется не конституционной охраной здоровья граждан, а восполнением «рабочей силы» для реализации прибыльных проектов.
Все, изложенное выше, не претендует на «истину в последней инстанции», является лишь скромным критическим экономико-правовым очерком обобщения современных ситуационных проблем в исследуемой сфере, но служит перспективному концептуальному осмыслению актуальных вопросов на изучаемой площади национальных проектов в целях их эффективного разрешения на благо человека и гражданина, что объявлено высшей ценностью в Конституции Российской Федерации.
Литература
1. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (с изменениями на 13 июля 2020 года)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ч.1. Ст. 6249.
2. Федеральный закон от 23.06.2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 26. Ч.1. Ст. 3851.
3. Указ Президента РФ от 06.06.2019 № 254 «О Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 23. Ст. 2927.
4. Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: монография / А.А. Арямов. 2-е изд., пере-раб. и доп. _- М.: РАП; Волтерс Клувер, 2010.208 с.
5. Воронкова С.В. Государственный контроль и надзор в сфере охраны здоровья трудоспособного населения: административно-правовые аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2020.- 30 с.
6. Воронкова С.В. Управление деятельностью в сфере охраны здоровья работающих на основе государственного регулирования [Текст] / С.В. Воронкова// Вестник Евразийской академии административных наук.- 2016.- № 4 (37). - С. 69-76.
7. Воронкова С.В., Лахгайм Б. Глобальное управление здоровьем работников в современном мире: опыт Российской Федераци и ФРГ [Текст] / С.В. Воронкова, Б. Лахгайм // Научные труды Северо-Западного института управления - филиала РАНХиГС. Том *. Выпуск 1 (28). Материалы Второй международной научно-практической конференции по вопросам государственного управления и общественного развития «Горчаковские чтения» (28 февраля 2017 г.) в двух томах: Том 1 / под ред.д.э.н. проф. А.И. Балашова. - СПб: СЗИУ -филиал РАНХиГС, 2017. - С. 26-33.
8. Глущенко А.Н. Административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2016.- 23 с.
9. Новиков А.Б. Риск-менеджмент и государственный контроль: опыт таможенного регулирования. Научно-практическое пособие. -СПб.: Инфо-Да, 2007.- 122 с.
10. Новиков А.Б., Рагозина Н.А. Исполнительная деятельность в конституционной концепции правового государства // Вопросы российского и международного права. - Том 8, № 10А, 2018. - Издательство «Аналитика Родис». -С. 84-89.
11. Тимофеев И.В. Право и медицина: конституционно-правовые. Организационные вопросы доступности и качества медицинской помощи: ученое пособие для врачей и юристов. - СПб.: Изд-во ДНК, 2017.- 448 с.
12. Тимофеев И.В. Доступность и качество медицинской помощи: конституционно-правовое измерение / И.В. Тимофеев. . - СПб.: Изд-во ДНК, 2019.- 360 с.
13. Шилюк Т.О. Административно-правовое регулирование в области здравоохранения: дис. . канд. юрид. наук. М., 2010.- 232 с.
TO THE SAFEGUARDING OF THE WORKING POPULATIONS HEALTH
Novikov A.B., Dorohova A.Y.
St.-P. State University of Economics, North-Western State Medical University named after I.I. Mechnikov
In the article there are considered the elements of a concept of safeguarding of the working population's health and a modern model of administrative activity of the state bodies in this sphere. It is indicated a difference between notions safeguarding of national health of a population, safeguarding of a working population, management of a workers' health. There is given a characteristic of a working population and medicine of a working process. There is clarified a classification of administrative actions of a state bodies. There is stated a connection between notions of prevention measures, control, monitoring, measures of administrative actions in this sphere. There is asserted that preventing measures may include voluntary and involuntary measures. Involuntary measures may have a character of the state services and a state private partnership. The problems of the health safeguarding measures of the subjects leading the eco-
5 -a
C3
<
nomic activity are considered on the basis of national security maintenance and minimization of threats. There is given a characteristic of risk management in that sphere. There is shown a correlation of «management of a public health service», «management of the workers health», «protection of labor». There is represented a role of the modern trends of administrative reforms for optimization of administrative influence of state in this sphere. It is shown that the safeguarding of working population's health - an important part of administrative regime of the business activity with the help of the hired staff.
Keywords: safeguarding of health, working population, concept and model of safeguarding, medicine of working process, prevention measures, control, measures of administrative action.
References
1. Federal Law of December 26, 2008, No. 294-FZ "On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control (as amended on July 13, 2020)" // Collected Legislation of the Russian Federation. 2008. No. 52. Part I. Art. 6249.
2. Federal Law of 23.06.2016, No. 182-FZ "On the Foundations of the System for the Prevention of Offenses in the Russian Federation" // Collected Legislation of the Russian Federation. 2016. No. 26. Part I. Art. 3851.
3. Decree of the President of the Russian Federation of 06.06.2019 No. 254 "On the Strategy for the Development of Healthcare in the Russian Federation for the Period until 2025" // Collected Legislation of the Russian Federation. 2019. No. 23. Art. 2927.
4. Aryamov A.A. General theory of risk: legal, economic and psychological analysis: monograph / A.A. Aryamov. 2nd ed., Rev. and add. - M.: RAP; Walters Clover, 2010.- 208 p.
5. Voronkova S.V. State control and supervision in the field of health protection of the working population: administrative and
legal aspects: author. dis. ... Cand. jurid. sciences. Nizhny Novgorod, 2020.- 30 p.
6. Voronkova S.V. Management of activities in the field of health protection of workers on the basis of state regulation [Text] / S.V. Voronkova // Bulletin of the Eurasian Academy of Administrative Sciences.- 2016. - No. 4 (37). - P. 69-76.
7. Voronkova SV, Lakhheim B. Global management of workers' health in the modern world: experience of the Russian Federation and Germany [Text] / SV. Voronkova, B. Lachheim // Scientific works of the North-West Institute of Management - a branch of RANEPA. Volume *. Issue 1 (28). Materials of the Second International Scientific and Practical Conference on Public Administration and Social Development "Gorchakov Readings" (February 28, 2017) in two volumes: Volume 1 / ed. Dan. prof. A.I. Balashov. - SPb: SZIU - RANEPA branch, 2017. - pp. 2633.
8. Glushchenko A.N. Administrative and legal regulation of public health protection in the Russian Federation: author. dis. . Cand. jurid. sciences. Voronezh, 2016.- 23 p.
9. Novikov A.B. Risk management and state control: experience of customs regulation. Scientific and practical guide. - SPb.: Info-Yes, 2007.- 122 p.
10. Novikov A.B., Ragozina N.A. Executive activity in the constitutional concept of a legal state // Issues of Russian and international law. - Volume 8, No. 10A, 2018. - Publishing house "Analytics Rodis". - S. 84-89.
11. Timofeev I.V. Law and medicine: constitutional and legal. Organizational issues of accessibility and quality of medical care: a scholarly guide for doctors and lawyers. - SPb.: Publishing house of DNA, 2017.- 448 p.
12. Timofeev I.V. Availability and quality of medical care: constitutional and legal dimension / I.V. Timofeev. ... - SPb.: Publishing house of DNA, 2019.- 360 p.
13. Shilyuk T.O. Administrative and legal regulation in the field of healthcare: dis. ... Cand. jurid. sciences. M., 2010.- 232 p.
CM O)
