CC BY
76
УДК 342.7
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ РАБОТАЮЩИХ НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ ПРИ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОМ ПОДХОДЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С.В. Воронкова
Рассматривается охрана здоровья работающих как ключевая стратегическая категория функционирования государства. Автором проанализированы различные подходы к обеспечению прав работающих с точки зрения охраны труда, гигиены труда и медицины труда. Выделены особенности функционирования административно-надзорной деятельности Роструда, Роспотребнадзора и Росздравнадзора при риск-ориентированном подходе, а также аспекты взаимодействия органов исполнительной власти.
Ключевые слова: охрана здоровья работающих, контрольно-надзорная деятельность, риск-ориентированный подход
Состояние здоровья работающего населения в Российской Федерации является ведущим направлением, характеризующим Стратегию национальной безопасности страны [1]. В Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию в декабре 2016 года особое место уделяется вопросам развития отечественного здравоохранения, и связанное с этим широкое внедрение информационных технологий.
В соответствии с Конституцией [2], в России охраняются труд и здоровье людей, а также устанавливаются государственные гарантии медицинской помощи и социальной защиты.
В современных условиях развития производственных технологий приоритеты государства направлены на сохранение здоровья работающих, профилактику профессиональных и профессионально-обусловленных заболеваний, травматизма, острых отравлений и несчастных случаев на производстве. Вопросы здоровьесбережения в течение трудовой жизни входят в систему взаимодействия как непосредственно работника и работодателя, так и при активном участии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, внебюджетных фондов, профессиональных союзов.
На сегодняшний день, по данным Федеральной службы статистики, в России промышленные предприятия насчитывают около 460 тысяч более чем в 11 отраслевых комплексах, с численностью работающих «почти 71 млн. 400 тыс. человек, из них 34 млн. 900 тыс. - это женщины, при этом каждый третий работник работает в условиях, которые не отвечают санитарно-гигиеническим нормам. Особенно много небезопасных рабочих мест на добывающих и обрабатывающих предприятиях, в строительстве, на транспорте. Наибольшие риски - у шахтёров, нефтяников, металлургов, машиностроителей, целого ряда других профессий» [3].
В связи с этим обоснована необходимость административного регулирования и повышенного внимания к проблемам сохранения здоровья
55
работников, охраны труда, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса.
Понятие «охрана здоровья работающих» включает в себя охрану здоровья граждан в течение трудовой деятельности, и выступает как совокупность мер по охране здоровья и охране труда политического, экономического, правового, социального, медицинского, санитарно - гигиенического и противоэпидемического характера. Большой массив нормативно -правовых актов раскрывает основные принципы в охране здоровья работающих, к которым относятся, в первую очередь, государственные гарантии в соблюдении прав граждан в области охраны здоровья, приоритет профилактических мер, доступность медико-санитарной помощи, социальная защищенность, а также ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и организаций вне зависимости от формы собственности, должностных лиц.
Говоря о реформе в органах власти, нельзя забывать о непосредственной обязанности государства в обеспечении и гарантировании безопасного труда, охраны здоровья, охраны окружающей среды, создание благоприятных условий труда, быта и отдыха, доступной медицинской помощи.
Всего в России на сегодняшний день выделяют более 200 видов контроля, осуществляемых более чем 40 государственными органами власти. Кроме ведомственных контролирующих структур (Федеральное медико -биологическое агентство, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и другие), полномочиями в сфере охраны здоровья работающих обладают Министерство труда и социальной защиты, Министерство здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в пределах своих компетенций.
Междисциплинарный и межотраслевой статус категории здоровья человека в целом и, в частности, здоровья работающих как категории научного исследования, позволяет говорить о его интеграции в модели административного обеспечения в контексте охраны труда, гигиены труда и медицины труда.
Всемирная организация здравоохранения указывает[4] на принятие «необходимых действий для обеспечения соответствующей взаимосвязи между охраной здоровья работающего населения и другими близкими видами деятельности, такими, как техника безопасности, защита окружающей среды, первичные и специализированные виды медицинской помощи и социального обеспечения».
Для более полного определения области контроля можно рассматривать управление здоровьем работающих с точки зрения научных и практических подходов в определениях медицины труда, гигиены труда, охраны труда:
Медицина труда - интегрированная область профессиональной и лечебной медицин, целью которой является управление состоянием здоровья
человека труда, а предметом - научное обоснование и практическое внедрение средств и методов его сохранения и укрепления [5, с. 15];
Гигиена труда - это медицинская наука, изучающая воздействие окружающей среды, характера трудовой деятельности на организм работающего с целью разработки санитарно-гигиенических параметров и практических мероприятий, направленных на устранение неблагоприятных производственных факторов, предупреждение ил ослабление их влияния на организм человека для укрепления здоровья и повышения работоспособности [6];
Охрана труда - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально -экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия [7].
Все эти сферы тесно взаимосвязаны в вопросах сохранения здоровья работающих, как и существующие функции надзорных органов, например в контроле за организацией и проведением обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров.
Проблемы практической реализации государственного регулирования этого вида отношений субъектов и дублирование полномочий, равно как и невозможность должного обеспечения контролирующими органами качества и безопасности данных медицинских услуг, в научной литературе рассматривались не раз [8].
Между тем, при наличии многосторонней административно-надзорной и контрольной деятельности нескольких государственных и общественных структур, профессиональная заболеваемость снижается ввиду ее низкой выявляемости [9], состояние здоровья работающих ухудшается, а руководители промышленных предприятий не видят целесообразности в выделении средств на мероприятия по охране труда[10]. Зачастую основным, если не единственным, мотивирующим фактором для работодателей, служит лишь неотвратимость привлечения к административной ответственности при несоблюдении законодательно закрепленных превентивных мер [11].
В настоящее время в России происходит смена парадигм управления, то есть определение и управление рисками под лозунгом «От контроля к управлению и обеспечению качества и безопасности», применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности, смещение акцента с «модели санкций» к «модели управления» [12].
Основными причинами для внедрения такой модели государственного управления явилась ограниченность ресурсов органов исполнительной власти, как трудовых, так и материальных. Внедрение в административно-надзорную деятельность инновационных принципов, таких, как самооценка -предлагаемая форма взаимодействия между государством и обществом, подразумевает обязательный внутренний самоконтроль предприятий. Цитируя Росинформониторинг, можно сказать, что «тот, кто сотрудничает, проводит
самооценку, исправляется - имеет более низкую вероятность столкнуться с проверкой».
Внедрение Федеральной службой по труду и занятости внутреннего контроля субъекта к управлению и ликвидации рисков предполагает наличие возможности на добровольной основе работодателям самим отслеживать нарушения трудового законодательства.
Реализуя данную модель, Роструд утверждает, что «борьба с рисками является задачей субъекта, порождающего риски. Основную роль играют хозяйствующие субъекты, которые своими действиями или бездействием создают риски нарушения законодательства».
Концепция Федеральной службы по труду и занятости, разработанная совместно с работодателями и Профсоюзами, направлена на построение новой системы обеспечения требований трудового законодательства.
Дифференциация требований происходит в соответствии с категорией риска предприятий, а ключевыми параметрами выступают класс условий труда, отрасли хозяйствующих субъектов, масштаб деятельности.
Согласно статистике, государственной инспекцией труда в Российской Федерации в 2015 году с помощью сервиса «электронный инспектор» в пилотном режиме выявлена 41 тысяча нарушений на сумму 1257 млрд. рублей, даны конкретные рекомендации по их устранению. Данный факт свидетельствует о крайне низкой грамотности работодателей и не готовности уменьшения рисков нарушения законодательства при осуществлении деятельности.
На основании статистических данных результатов административно -надзорной деятельности Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге за 2015 год, ранжирование выявленных нарушений, связанных с охраной труда и здоровья работающих в общей структуре нарушений следующее: обучение и инструктирование работников по охране труда 12,4 %; обеспечение работников средствами индивидуальной и коллективной защиты 7,22 %; соблюдение установленного порядка проведения специальной оценки условий труда 5,22 %; проведение медицинских осмотров работников 3,37 %; расследование, оформление и учет несчастных случаев на производстве 2,74 %. К административной ответственности привлечено 167 руководителей организаций, на общую сумму 1 876 тыс. рублей.
На основании представленных данных можно говорить о том, что основная мотивация проведения обязательных медицинских осмотров и других мероприятий по охране здоровья работающих в большинстве случаев заключается в необходимости усиления административной ответственности работодателей за нарушения в области охраны труда.
Однако в перечне мероприятий реформирования административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти важное место занимает предотвращение и сокращение числа нарушений в условиях определенности, прозрачности, понятности требований, переносе акцентов в работе с реагирования на предупреждение и профилактику нарушений
законодательства. Предполагается, что управление рисками причинения вреда станет систематической работой, предусматривающей постоянную непрерывную актуализацию данных и оценку эффективности применяемых мер.
Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в рамках разработки риск-ориентированного надзора предлагаются методические подходы к классификации субъектов надзора по критериям потенциального риска причинения вреда здоровью в области санитарно-эпидемиологического благополучия, подразумевающего, в том числе, надзор за условиями труда, а также в сфере защиты прав потребителей медицинских услуг, получающих работающими.
Классификация субъектов надзора является основанием для определения периодичности плановых проверок с учетом ресурсов органов и организаций Роспотребнадзора и затрат на проведение надзорных мероприятий [13].
Основной целью внедрения риск-ориентированного подхода контрольно-надзорной деятельности ведомства является повышение эффективности деятельности и сокращение издержек. К объектам низкого риска с выводом их из-под планового надзора отнесены около 54 % объектов транспортной инфраструктуры и транспорта, около 44 % объектов, предоставляющих коммунальные и персонально-социальные услуги, около 33 % промышленных предприятий и порядка 6% детских и подростковых организаций. Следствием внедрения риск-ориентированного подхода стало снижение на 30 % (в первую очередь на объектах низкого риска для населения) плановых проверок в 2016 году по сравнению с 2015 годом [14].
Обнаруженные при исследованиях пробелы в функционировании (например, отсутствие достаточной и достоверной информации, характеризующей субъект надзора с позиций гигиены труда и ограничение ведомственных форм) осложняют корректную классификацию объектов надзора. Разобщенность потоков статистической информации различных ведомств (Федеральная служба государственной статистики, Фонд социального страхования, Государственная инспекция труда) является препятствием в оценке риска причинения вреда здоровью работникам предприятий. Структура ведомственной отчетности Роспотребнадзора не позволяет устанавливать частоту нарушений статьи 34 Федерального закона №52-ФЗ [15] («Обязательные медицинские осмотры») [16].
По имеющимся данным [17], «на каждом девятом предприятии работодатели экономят на сотрудниках и не отправляют их на обязательные медицинские обследования. За последние три года количество работодателей, не соблюдающих условия труда для сотрудников, выросло вдвое. В ведомстве (Роспотребнадзоре - прим. автора) сейчас обсуждают итоговый размер штрафов для работодателей-нарушителей: предполагается, что для должностных лиц штраф составит 5-10 тыс. рублей, для юридических лиц — до 40 тыс. рублей. Планируется внесение в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации отдельную статью 6.3.1,
предусматривающую «административную ответственность за нарушения санитарных требований к факторам производственной среды и трудовому процессу, а также к порядку проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на работах с вредными и(или) опасными условиями труда».
Обеспечение как всего населения, так и работающих качественной медицинской помощью является гарантией государства, направленной на профилактику, диагностику, лечение заболеваний, реабилитацию [18].
Контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи осуществляется путем проведения медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы, экспертизы качества медицинской помощи [19].
В пилотном проекте Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения с 2017 года начинается осуществление административно -надзорной деятельности в рамках риск-ориентированной модели, которая позволит перейти от сплошного контроля к дифференцированному. В зависимости от оценки риска потенциального вреда жизни и здоровью, подконтрольные объекты будут разделены в результате многофакторного анализа на 4 класса риска. Таким образом предполагается усилить надзор за объектами повышенного риска и освободить от плановых проверок добросовестных поставщиков медицинских услуг. Показателями деятельности Росздравнадзора в условиях нового подхода будет размер предотвращенного ущерба (ранее показатели выражались в количестве выявленных нарушений и размерах штрафных санкций) [20].
При проведении плановых поверок предполагается применение опросных чек-листов дифференцированных для каждой группы объектов, а именно для: медицинских организаций, производителей (российских и зарубежных) медицинских изделий, фармацевтической деятельности, обслуживающие медицинскую технику, различных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов. Критерии риска по данным опросникам должны рассматриваться по наличию в организации системы управления качеством.
Проведение обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров проводится работодателем за свой счет и не входит в программу государственных гарантий обязательного медицинского страхования. Тем не менее, предупреждение нарушений требований к качеству, а также осуществление Росздравнадзором государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности путем проведения экспертизы качества является неотъемлемой составляющей в обеспечении соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья.
Вводимые с 2017 года изменения в статьи КоАП должны помочь повысить эффективность и результативность контрольно-надзорной работы Росздравнадзора, а также предупредить различные нарушения в здравоохранении, в том числе нарушений качества и безопасности
медицинской деятельности и услуг, получающих работающими. Усиление административной ответственности позволит применять меры воздействия при выявлении в ходе проверок должностными лицами Росздравнадзора нарушений качества и безопасности медицинской деятельности [21].
В целях дальнейшего совершенствования и повышения результативности деятельности, в Постановлении коллегии Росздравнадзора от 21.07.2016 года предлагаются следующие мероприятия:
— сформировать «офис стратегических инициатив развития контроля (надзора) в сфере здравоохранения» и «проектный офис Росздравнадзора» с участием представителей экспертного, предпринимательского и профессионального сообщества, внутренних референтных групп;
— определить приоритетные направления в деятельности «офиса стратегических инициатив развития контроля (надзора) в сфере здравоохранения»;
— разработать и сформировать новые подходы к организации и проведению контрольно-надзорной деятельности: перейти от обвинительного уклона в сторону профилактики и предотвращения совершения правонарушений;
— разработать информационно-аналитическое решение по формированию автоматизированной платформы оценки результативности и эффективности контрольной деятельности Росздравнадзора и риск-ориентированной технологии государственного контроля и надзора [22].
Обобщая все вышесказанное, можно с уверенностью утверждать, что здоровье работающих представляет собой сложную многогранную категорию, а трудовой потенциал рассматривается как стратегическое направление в развитии страны. По мнению многих ученых-административистов, «пришло время разработки и внедрения принципиально новых инструментов и подходов государственного управления. России требуется создать систему государственного управления и права, способную признать и осуществить цель-миссию постоянного повышения качества жизни народа и тем оказать влияние на развитие позитивных отношений в мировом сообществе. Устранение патологий системы управления и права, то есть приближение к показателям эталонной модели, может способствовать достижению желаемой цели. Наука об управлении сама в какой-то мере проявляет способность к самоорганизации» [23].
Административно-правовые отношения, которые создаются в результате применения императивных и рекомендательных норм, должны содержать в себе не только соответствующие права и поощрительные режимы, но и в обязательном порядке сохранять обязанности и ответственность участников правоотношений.
Выделена серьезная проблема раскоординации и несогласованности методологических, организационных критериев к целям, методам риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности различных ведомств. Системы учета случаев причинения вреда для жизни и здоровья работающих граждан в органах исполнительной власти разнятся, преобладает
субъективный подход из-за неопределенности понятия «угроза причинения вреда». Соответственно, сравнительный анализ эффективности деятельности разных органов исполнительной власти Российской Федерации в режиме риск -ориентированного подхода контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны здоровья работающих и сопоставление показателей в настоящее время невозможны.
Сколь долго не продлился бы период реформирования и поиска новых способов управления, государство обязано гарантировать обеспечение прав работающих на охрану здоровья при риск-ориентированном подходе контрольно-надзорной деятельности. Необходимо дальнейшее исследование в затронутой области.
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 04.01.2016. N 1 (часть II), ст. 212.
2.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014. N 31. Ст. 4398.
3. Доклад Д.А. Медведева. Заседание Правительственной комиссии по вопросам охраны здоровья граждан. 2014 // URL http://government.ru/news/12944
4. Декларация ВОЗ «По охране здоровья всего работающего населения» (1994 год) // URL: http://www.euro.who.int/ru/publications/policy-documents (доступно на 10.02.2017).
5. Измеров Н.Ф., Кириллова В.Ф. Гигиена труда - учебник для вузов с приложением на компакт-диске. М., 2008.
6. Охрана репродуктивного здоровья работников. Основные термины и понятия (утв. Минздравом России 02.10.2003 № 11-8/13-09) // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=366297#0 (доступно 10.02.2017)
7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
8. Воронкова С.В. Проблемы практической реализации нормативно-правовой базы при организации и проведении предварительных и периодических медицинских осмотров работников // Медицина труда и промышленная экология. 2015. №2. С. 1-5.
9. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу. Государственный доклад «О состоянии санитарно -
эпидемиологического благополучия населения в Санкт-Петербурге в 2015 году» // URL: http://78.rospotrebnadzor.ru/ (доступно 10.02.2017).
10. Заключение Минэкономразвития России от 28.05.2015 N 13875-ОФ/Д26и «Об экспертизе приказа Минздрава России от 12 апреля 2011 года N 302н «Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, .... и Порядка проведения ... работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда» // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_181737 (доступно 10.02.2017).
11. Мельцер А.В., Воронкова С.В. Административная ответственность за нарушения требований охраны труда как основная мотивация работодателей // Мечниковские чтения-2016. 89-я конференция студенческого научного общества: сборник материалов / под ред. проф. А.А. Силина, проф. С.В. Костюкевича. Ч.1. СПб., 2016. С.71-72.
12. Распоряжение Правительства РФ от 05.06.2015 N 1028-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 - 2020 годы)» // Собрание законодательства РФ, 15.06.2015. N 24. Ст. 3508.
13. Научно-методические подходы к классификации хозяйствующих субъектов по риску причинения вреда здоровью граждан для задач планирования контрольно-надзорных мероприятий / А.Ю. Попова, Н.В. Зайцева, И.В. Май, Д.А. Кирьянов, А.С. Сбоев // Анализ риска здоровью. 2014. №4. С.4-13.
14. Обмен лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности. Аналитическая записка //
URL:http://ac.gov.ru/files/content/8052/obobschayuschaya-zapiska-obmen-praktikami-knd-17-03-16-pdf.pdf (доступно 10.02.2017).
15. Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ, 05.04.1999. N 14. Ст. 1650.
16. Зайцева Н.В., Май И.В., Костарев В.Г., Башкетова Н.С // Медицина труда и промышленная экология. 2015. № 8. С. 1-6 // Научно-исследовательский институт медицины труда (Москва).
17. Газета «Известия», выпуск 30.09.2015г. // URL: http://izvestia.ru>news/592152 (доступно 10.02.2017).
18.Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ(ред. от 03.07.2016) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 28.11.2011. № 48. Ст. 6724.
19. Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.12.2010. № 49. Ст. 6422.
20. Иванов И., Берсенева Е. Проверки. Разработчики новой системы контроля от Росздравнадзора рассказали, к чему готовиться // Здравоохранение. 2017. №2. URL: http://www.zdrav.ru/news/101772-qqn-16-m5-23-05-2016-roszdravnadzor-dal-novye-rekomendatsii-dlya-glawrachey-po-kontrolyu-kachestva (доступно 10.02.2017).
21. Добролюбова Е.И., Южаков В.Н. Оценка результативностии эффективности контрольно-надзорной деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 41-64.
22. http://www.roszdravnadzor.ru/spec/documents/33075 (доступно 10.02.2017).
23.Понкин И.В. Теория девиантологии государственного управления: Неопределённости, риски, дефекты, дисфункции и провалы в государственном управлении. М., 2016.
Воронкова Светлана Владимировна, магистр общественного здравоохранения (МРН). заместитель главного врача клиники профпатологии по развитию, [email protected], Россия, Санкт-Петербург, Северо-Западный институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
ENSURING THE RIGHTS OF WORKERS TO HEALTH PROTECTION WITHIN A RISK - BASED APPROACH CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES
S. V. Voronkova
The article deals with the protection of health workers as a key strategic category of the functioning of the state. The author analyzes various approaches to ensuring the rights of working from the point of view of occupational safety, occupational hygiene and occupational medicine. Features of functioning of administrative and Supervisory activities of Rostrud, Rospotrebnadzor and Roszdravnadzor, given the risk-based approach, as well as aspects of interaction of bodies of Executive power.
Key words: health workers, Supervisory activities, risk-based approach
Voronkova Svetlana Vladimirovna, Master of Public Health (MPH), Vice doctor-in-charge on research and development,[email protected], Russia, Saint-Petersburg, North-West Management Institute of the Russian Presidential Academy of National Economyand Public Administration
