CC BY
14
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:
методология, правовое обеспечение
Гусев Виктор Сергеевич,
старший референт заместителя Министра, Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России, Российская Федерация, 119991, г. Москва,
ул. Житная, д. 16; адъюнкт 3-го факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров, Академии управления МВД России
ORCID 0009-0008-8727-2530
E-mail: buktop_cnopt@mail.ru
Научная специальность: 5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
УДК 342.736
DOI 10.24412/2072-9391-2023-367-108-117
Дата поступления статьи: 14 июня 2023 г. Дата принятия статьи в печать: 18 сентября 2023 г.
Viktor Sergeevich Gusev,
Senior assistant to the Deputy Minister, Department of Office Management and Work with Appeals of Citizens and Organizations of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russian Federation, 119991, Moscow, Zhitnaya St. 16; Adjunct of the 3rd Faculty (Training of Scientific and Pedagogical Staff), Academy of Management of the Interior Ministry of Russia
ORCID 0009-0008-8727-2530
E-mail: buktop_cnopt@mail.ru
Scientific specialty: 5.1.2. Public Law (State Law) Sciences
К вопросу об ограничении права на обращение в органы публичной власти как временной меры в условиях действия специальных правовых режимов
On the Issue of Restricting the Right to Appeal to Public Authorities as a Temporary Measure under Special Legal Regimes
Аннотация
Актуальность: исследования прав и свобод индивида всегда находились в центре внимания различных ученых. В свою же очередь целесообразность их ограничений, с одной стороны, сомнений не вызывает, однако и в настоящее время является предметом жарких дискуссий в части пределов, форм и их условий не только в «мирное время».
Так, события последних лет показали, что международную эпидемиологическую, воен-
Abstract
The relevance: research on the rights and freedoms of the individual has always been the focus of attention of various scientists. In turn, the expediency of their restrictions on the one hand does not cause doubts, however, and is currently the subject of heated discussions in terms of limits, forms and their conditions not only in "peacetime".
Thus, the events of recent years have shown that the international It is extremely difficult to call
ную, социально-экономическую, политическую ситуацию крайне затруднительно назвать «спокойной». Яркими примерами являются: пандемия СОУЮ-19, различные чрезвычайные ситуации, а также проведение специальной военной операции и многие другие, для преодоления которых вводятся специальные конституционно-правовые режимы1 на определенной территории2.
Соответственно вопрос обеспечения прав и свобод в этих условиях является не менее актуальным, поскольку реализация и защита одних прав всегда сопряжена с проблемами защиты других прав, в первую очередь таких, как право на жизнь и здоровье. В этой связи неслучайны и логичны установления различных ограничений (на свободу передвижения, проведения собраний, митингов и многие другие).
Однако возможность ограничения конституционного права на обращение, установленного ст. 33 Основного закона, нормативного закрепления не получила. В связи с этим, думается, что проблема ограничения конституционного права на обращение человека и гражданина в органы публичной власти в особых условиях функционирования органов публичной власти в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства с учетом ограничений и угроз, связанных со спецификой сложившихся особых условий на конкретной территории, является актуальной. Представляется, что приведенные в статье примеры достаточно убедительно подтверждают основной тезис статьи. Вместе с тем хочется отметить, что речь идет не об умалении прав индивида, а о попытке найти соразмерный баланс интересов личности и государства.
Постановка проблемы: изучение исследований, законодательства и практики в сфере обеспечения права на обращение в органы публичной власти в особых условиях показало, что его реализация не позволяет в полной мере защитить иные права и свободы личности, интересы общества и конституционный строй государства. Возникает необходимость нормативного закрепления возможности ограничения прав человека и гражданина на обра-
1 Мы обобщенно назовем их «специальные конституционно-правовые режимы» функционирования органов публичной власти и будем использовать как синонимы для простоты изложения и ясности понимания, хотя данный подход не совсем корректный, поскольку у вышеуказанных понятий есть свои отличия. Далее также «особые условия», «специальные правовые режимы».
2 Под определенной территорий понимается территория Российской Федерации или отдельные ее участки местности, на которых сложилась чрезвычайная ситуация, введено военное положение или режим повышенной готовности. Далее также «конкретная территория».
the epidemiological, military, socio-economic, and political situation "calm". Vivid examples are: the covid-19 pandemic, various emergencies, as well as the conduct of a special military operation and many others, to overcome which special constitutional and legal regimes are introduced3 in a certain territory4.
Accordingly, the issue of ensuring rights and freedoms in these conditions is no less relevant, since the realization and protection of some rights is always associated with problems of protecting other rights, primarily such as the right to life and health. In this regard, the establishment of various restrictions (on freedom of movement, meetings, rallies, and many others) is not accidental and logical.
However, the possibility of limiting the constitutional right to appeal, enshrined in article 33 of the Basic I have not received a law, regulatory consolidation. In this regard, it seems that the problem of limiting the constitutional right of a person and a citizen to appeal to public authorities in special conditions of the functioning of public authorities in order to protect the foundations of the constitutional system, morality, health, rights and legitimate interests of other persons, ensuring the defense of the country and the security of the state, taking into account the restrictions and threats associated with the specifics of the prevailing special conditions in a particular territory is relevant. It appears that the following the examples in the article quite convincingly confirm the main thesis of the article.
At the same time, I would like to note that this is not about diminishing the rights of the individual, but about trying to find a proportionate balance of interests of the individual and the state.
The problem statement: the study of research, legislation and practice in the field of ensuring the right to appeal to public authorities in special conditions has shown that its implementation does not fully protect other rights and freedoms of the individual, the interests of society and the constitutional system of the state. There is a need for regulatory consolidation of the possibility restrictions on human and civil rights to appeal to public authorities under the conditions of special constitutional and legal regimes in a certain territory, as well as the development of limits and forms of these restrictions, taking into account
3 We will generically call them "special constitutional and legal regimes" of the functioning of public authorities and will use them as synonyms for simplicity of presentation and clarity of understanding, although this approach is not entirely correct because the above concepts have their differences. Further also "special conditions", "special legal regimes".
4 A certain territory means the territory of the Russian Federation or its individual areas of terrain in which an emergency situation has developed, martial law or a high-alert regime has been introduced. Then there is also a «specific territory»
110
щения в органы публичной власти в условиях действия специальных конституционно-правовых режимов на определенной территории, а также выработки пределов и форм этих ограничений с учетом принципов законности, соразмерности и эффективности.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа законодательства, научных исследований и практической деятельности в сфере реализации права на обращение в органы публичной власти в особых условиях выявить проблемные вопросы его обеспечения. Сформулировать предложения по его ограничению в особых условиях как формы обеспечения с целью предотвращения или минимизации последствий от угроз иным правам и свободам личности, интересам общества и конституционному строю государства.
Методы исследования: исследование подготовлено на основе общенаучного диалектического метода. Специальными методами, использованными при подготовке исследования, являются: системно-структурный, формально-юридический, логический и сравнительно-правовой.
Результаты и выводы: в результате исследования автор делает выводы, что вопрос целесообразности ограничения прав индивида в настоящее время сомнений не вызывает. Целью таких ограничений является не умаление прав и свобод, а установление границ и пределов их реализации. В условиях нестабильной международной политической, эпидемиологической и иной обстановки возрастает риск различных угроз, связанных с реализацией права на обращение в органы публичной власти в условиях действия специальных конституционно-правовых режимов, что может представлять потенциальную опасность иным (сопряженным) правам и свободам личности, интересам общества и конституционному строю государства. На основе анализа представленных угроз предпринята попытка выработать комплекс мер, ограничивающих право на обращение с целью обеспечения нормального функционирования процессов жизнедеятельности. Представляется, что в такой ситуации ограничение права на обращение в органы публичной власти в особых условиях - это вынужденная, но необходимая мера.
Тем не менее при террористических угрозах, угрозах различных кризисов и пандемий возрастает опасность произвольного вторжения в конституционные права человека со стороны законодательной власти. Эффективным видится учитывать, что законодательные меры должны быть соразмерны угрозам и не должны вести к нарушению конституционных прав.
В связи с этим выработка предлагаемых основ ограничения права на обращение в особых условиях повысит не только эффектив-
the principles of legality, proportionality and effectiveness.
The purpose of the study and research: is that based on the analysis of research, legislation and experience in the field of the implementation of the right to appeal to public authorities, taking into account proportionality to carry out the development of proposals for its improvement in this area in special conditions.
The research methods: the publication has been prepared on the basis of the general scientific dialectical method. The special methods used in the preparation of the publication are: system-structural, formal-legal, logical and comparative-legal.
The results and key conclusions: as a result of the study, the author concludes that the question of the expediency of restricting the rights of an individual is currently beyond doubt. The purpose of such restrictions is not to detract from rights and freedoms, but to establish the boundaries and limits of their implementation. In in an unstable international political, epidemiological and other situation, the risk of various threats associated with the exercise of the right to appeal to public authorities under special constitutional and legal regimes increases, which may pose a potential danger to other (related) individual rights and freedoms, the interests of society and the constitutional system of the state. Based on the analysis of the presented threats, an attempt has been made to develop a complex measures restricting the right to appeal in order to ensure the normal functioning of life processes. It seems that in such a situation, the restriction of the right to appeal to public authorities in special conditions is a forced but necessary measure.
Nevertheless, with the threats of terrorism, various crises and pandemics, the danger of arbitrary invasion of constitutional human rights by the legislature increases. It seems effective to take into account that legislative measures should be proportionate to threats and should not lead to violation of constitutional rights.
In this regard, the development of the proposed bases for limiting the right to appeal in special conditions will increase not only the effectiveness of ensuring, but also the protection of other individual rights, the interests of society and the sovereignty of the state.
ность обеспечения, но и защиту других прав индивида, интересов общества и суверенитета государства.
Ключевые слова/ обращения граждан; порядок рассмотрения обращений; чрезвычайное положение; военное положение; чрезвычайный режим; ограничение прав человека и гражданина; конституционные права; конституционно-правовой режим; пределы ограничений; формы ограничений.
Keywords: appeals of citizens; the procedure for considering applications; state of emergency; martial law; emergency regime; restriction of human and civil rights; constitutional rights; constitutional legal regime; limit limits; forms of restrictions.
Статьей 2 Конституции Российской Федерации5 (далее — Конституция РФ, Основной закон) декларирована высшая значимость прав и свобод индивида и обязанность государства их защищать и соблюдать.
Можно сделать вывод, что каждый, реализуя свои законные права, не в праве нарушать законные интересы и свободы других. Этот тезис нашел отражение как в международном (ч. 3 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах6), так и в национальном законодательстве (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Далее он получил свое развитие в различных отраслях права (например, в ч. 2 ст. Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»7 (далее - ФЗ № 59)).
Целесообразность ограничений в настоящее время сомнений не взывает. Так, И. В. Гончаров отметил «необходимость и целесообразность принятия подобных ограничительных мер» в условиях пандемии СОУГО-19 [4, с. 96]. А В. В. Лазарев говорил «о процессуальных ограничениях на рассмотрение "жалоб"» [8, с. 216]. В. В. Барбин считает, что «даже демократическое общество не обходится без ограничений прав и свобод» [3, с. 16], а С. П. Степкин, обратил на это внимание в разрезе института права на обращение [13, с. 43-44].
Анализируя работы, посвященные исследованиям законодательства зарубежных
5 Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 декабря 1993 г. : с изм., одобренными в ходе обще-рос. голосования 1 июля 2020 г. // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 21.02.2023).
6 Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 дек. 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН). Документ ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сент. 1973 г. № 4812-VIII с заявлением.
7 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации : Федер. закон № 59-ФЗ : принят Государственной Думой
21 апр. 2006 г. : одобрен Советом Федерации 26 апр. 2006 г. // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_59999/ (дата обращения: 21.02.2023).
стран (стран Содружества Независимых Государств (А. А. Зайцев [6]) и Европейского союза (Е. С. Хозикова [14], А. А. Афанасьева [2])) можно сделать вывод, что их положения также содержат ограничения тех или иных прав индивида для защиты его самого, общественных интересов, а также суверенитета государства и его территориальной целостности.
Вопрос целей и пределов этих ограничений является предметом исследований таких выдающихся ученых, как В. Д. Зорькин [7, с. 207], Б. С. Эбзеев [15, с. 79], С. А. Авакьян [1, с. 9] и др.
Потенциальная возможность ограничений закреплена в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В ней же нашли свое отражение пределы, которые можно охарактеризовать терминами «соразмерность» (границы должны соответствовать предстоящей угрозе), «защищаемые объекты» (конституционный строй, нравственность, жизнь, здоровье и т. д.). Там же закреплена форма нормативного правового акта, дающего законную возможность для ограничений, — федеральный закон.
В конечном счете правовая цель, с одной стороны, сводится к установлению границ реализации прав. Как справедливо отметил Д. Г. Назаров, «пределы того или иного конкретного права не умаляют его, а очерчивают, определяют его контуры, тем самым выявляя содержание этого права» [10, с. 87—91]. Таким образом, происходит профилактика, снижение отрицательной активности участников, с одновременным поощрением полезного поведения для государства, общества и индивида, и как итог — гармоничное обеспечение свобод и законных интересов в установленных законом пределах (границах).
С другой стороны, ограничения прав человека предостерегают его также от возможности действовать в ущерб не только другим лицам, обществу и государству, но и себе. Неслучайно Ш. Л. Монтескье подметил: «Разреши человеку делать все, что он хочет, и ты погубишь его» [9]. Таким образом, ограничения могут также вы-
112
ступать как средство борьбы со злоупотреблениями при реализации права. Как справедливо отметил С. П. Степкин, «обладание правами и свободами человека без их адекватного ограничения приводит к гражданскому эгоизму и конфликтам, в связи с чем право граждан на обращение может быть ограничено в разумных пределах» [18, с. 43—44].
В связи с нестабильной международной эпидемиологической, военной, социально-экономической, политической и иной обстановкой ежедневно мы можем наблюдать негативные события природного, техногенного и антропогенного характера. При таких обстоятельствах нарушается нормальная жизнедеятельность общества, возникают потенциальная8 и реальная9 угрозы интересам государства и индивида. В этом случае происходит смещение обычного баланса прав и обязанностей индивида в пользу расширения полномочий органов публичной власти для ослабления или исключения отрицательных последствий этих действий и восстановления привычного функционирования. Для указанных целей должностные лица органов публичной власти вырабатывают специфичные правовые шаги, которые соразмерны происходящим угрозам и обстоятельствам. В науке у данного правового явления множество понятий.
Анализируя данную проблематику, В. В. Бар-бин отмечает: «Подобные режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций, получили в российской науке конституционного права названия: "государственное состояние", а также "особые", "особые правовые", "особые условия", "чрезвычайные", "конституционно-правовые", "комплексные" режимы» [3, с. 17]. Сюда также можно добавить режим повышенной готовности, который вводили в связи с пандемией СОУГО-19.
Как ранее было отмечено, перераспределение сводится к ограничению прав индивида и расширению полномочий органов публичной власти. Под ограничением прав и свобод человека и гражданина в условиях действия специальных правовых режимов понимаются установленные федеральным законодательством
8 Потенциальными являются угрозы, которые находятся в стадии формирования, еще не представляют реальной опасности и не требуют разработки и применения мер немедленного реагирования. Знание и учет потенциальных угроз необходимы для заблаговременной подготовки мер, направленных на предотвращение или минимизацию возможного ущерба при их реализации.
9 Реальная угроза - это окончательно сформировавшееся явление, когда для нанесения вреда не хватает одного или нескольких факторов или условий. Реальными являются угрозы, происхождение, источники и степень опасности которых известны и требуют принятия адекватных мер реагирования.
определенные рамки или пределы (временной интервал, конкретная территория и т. д.) обеспечения прав и свобод индивида, размер которых соответствует потенциальной или реальной угрозе, а также ее специфике.
В условиях чрезвычайного положения в Российской Федерации основы ограничений прав индивида закреплены ст. 56 Конституции РФ. Также ей установлены цели обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, отмечен временный характер этих мер. В свою очередь, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»10 определяет понятийный аппарат, конкретизирует перечень целей и задач, устанавливает список временных чрезвычайных мер (в виде ограничений и дополнительных обязанностей) для индивида, организаций и общественных объединений.
Такой режим вводится в связи с природными (наводнения, землетрясения, селевые потоки и т. д.), техногенными (различного рода аварии, пожары на химически опасных объектах и т. д.) и антропогенными (религиозные и национальные конфликты, массовые беспорядки и др.) чрезвычайными ситуациями, которые угрожают безопасности граждан и нормальному функционированию процессов жизнедеятельности.
Нормативные основы ограничений прав человека и гражданина в условиях военного положения закреплены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. А в дальнейшем они получили развитие в Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»11. Он устанавливает основные понятия, цели и меры: вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях в связи с агрессией или угрозой агрессии против Российской Федерации. В свою очередь, под агрессией понимаются различного рода вторжения или нападения вооруженных сил иностранного государства, любая военная оккупация территории Российской Федерации, бомбардировка, блокада портов или берегов и пр.
При проведении анализа указанных нормативных правовых актов установлено, что право на обращение в органы публичной власти не входит в перечень прав, не подлежащих ограничению. Вместе с тем в условиях действия специальных правовых режимов какие-либо меры,
10 О чрезвычайном положении : Федер. конституционный закон № 3-ФКЗ : одобрен Государственной Думой 26 апр. 2001 г. : одобрен Советом Федерации 16 мая 2001 г. : в ред. от 29 мая 2023 г. // СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_31866/ (дата обращения: 21.02.2023).
11 О военном положении : Федер. конституционный закон
№ 1-ФКЗ : в ред. от 1 июля 2017 г. : одобрен Государственной Думой 27 дек. 2001 г. : одобрен Советом Федерации 16 янв. 2002 г. //
СПС КонсультантПлюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_35227/ (дата обращения: 21.02.2023).
касающиеся ограничения этого права, или их основы отсутствуют. В то же время иные (в том числе и близкие) конституционные права индивида содержат основания и меры их ограничения: право на свободное передвижение, митинги и т. д. Вместе с тем, как справедливо отметил А. В. Савоськин: «к праву на обращение наиболее близким является конституционное право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации и прочее» [12, с. 104]. Можно сделать вывод, опираясь на метод аналогии, что ограничение права на обращение в особых условиях (в случае каких-либо угроз при его реализации) теоретически возможно и не противоречит положениям Основного закона при условии его законодательной регламентации.
В органы публичной власти, особенно на территориях с особым правовым режимом, поступает значительный объем содержащих обращения почтовых отправлений (письма, бандероли12 и т. д.), которые могут содержать радио активные, химические и взрывоопасные вещества, патогенные биологические агенты, а также травмоопасные предметы (далее — опасные вещества и предметы). Они могут представлять потенциальную угрозу для должностных лиц органов публичной власти, работающих с указанной корреспонденцией, которые, с одной стороны, являются индивидами, а с другой — государственными служащими (в том числе деятелями), иными словами, потенциальный ущерб может наступить как для жизни и здоровья лица (в том числе находящихся в непосредственной близости), так и для суверенитета государства13. В данном случае злоупотребление правом на обращение может являться способом совершения вышеуказанных преступных деяний14. Примером такой ситуации (когда потенциальная угроза превратилась в реальную)
служит история, в которой совершена попытка убийства15 генерал-майора Апты Алаудино-ва и его адъютантов. Последние оказались в госпитале после того, как получили обработанное отправляющим веществом обращение16 от пожилой женщины из Ростовской области с благодарностью ему и другим участникам специальной военной операции17.
Аналогичная ситуация с обращениями в форме электронного документа18. Так, с развитием информационных телекоммуникационных технологий и цифровизации органов публичной власти всеобщую популярность приобретают «электронные обращения». Статистка (опубликованная на сайтах органов публичной власти19) свидетельствует о постоянно растущем числе таких обращений. С сожалением можно констатировать, что правонарушения эту сферу также не обходят стороной. Этому посвящены как научные труды (М. М. Долгиевой [5], А. Л. Осипенко [11] и др.), так и аналитические материалы корпораций, борющихся с кибер-атаками. Так, например, аналитический отчет20 Лаборатории Касперского «Природа инцидентов информационной безопасности», содержащий информацию об атаках, расследованных ей в 2022 г., свидетельствует о том, что почти каждая пятая атака приходится на государственные учреждения (19,39 %). В структуре векторов атак каждая десятая — это вредоносные электронные письма21 (11,9 % третье место среди всех угроз). Такие атаки приводят к различного рода негативным последствиям. Лидирующие позиции занимают: «Шифрование данных» 40,00 % и «Утечка данных» 17,50 %. Первая приводит к фактической потере доступности защищаемых данных из-за их несанкционированного криптографического преобразования нарушителем с помощью известного только ему секретного ключа, что может парализовать работу
12 В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ (ред. от 18.03.2023) «О почтовой связи» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2023) «почтовые отправления - адресованные письменная корреспонденция, посылки, прямые почтовые контейнеры; а письменная корреспонденция - простые и регистрируемые письма, почтовые карточки, секограммы, бандероли и мелкие пакеты». Данная корреспонденция регистрируется и рассматривается как обращения граждан в различных органах государственной власти (например, в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций. См.: Информационно-статистический обзор рассмотренных во II квартале 2023 года обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных президенту Российской Федерации, а также результатов рассмотрения и принятых мер // Президент России : сайт. URL: http://www.letters.kremlin.ru/digests/294; в МВД России регистрация данной корреспонденции как обращений закреплена в подп. 27.1.1 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707).
13 Например, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля.
14 Где обращение, содержащее опасные вещества и предметы, будет средством совершения преступления.
15 По данному факту возбуждено уголовное дело по статье о покушении на убийство двух и более лиц, совершенное общеопасным способом, в связи с осуществлением последними служебной деятельности. URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/640e934d9a79476 4c8054068 (дата обращения: 10.04.2023).
16 На практике обращения, содержащие благодарности, регистрируются, учитываются и рассматриваются как обращения в порядке ФЗ № 59: Обзор рассмотрения обращений МВД России. Второй квартал 2023 г. URL: https://мвд.рф/mvd/ structure1/Departamenti/Departament_deloproizvodstva_i_raboti_s/ Informacija_o_rassmotrenii_obrashhenij (дата обращения: 10.04.2023).
17 URL: https://www.kommersant.ru/doc/5862845 (дата обращения: 10.04.2023).
18 Обзор рассмотрения обращений в Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций (URL: http://www.letters.kremlin.ru/digests/294); МВД России (URL: https://мвд.рф/mvd/structure1/Departamenti/Departament_ deloproizvodstva_i_raboti_s/Informacija_o_rassmotrenii_obrashhenij (дата обращения: 10.04.2023)).
19 Там же.
20 URL: https://content.kaspersky-labs.com/se/media/ru/business-security/Analytical%20Report%20Kaspersky%20IR_RU.pdf (дата обращения: 10.04.2023).
21 Также могут содержать обращения граждан.
114
сервисов (части сервисов) информационного обеспечения деятельности органов публичной власти. Таким образом, это может не только привести к сбоям при реализации различных прав и свобод (отказ в предоставлении государственной услуги), но и к «стиранию» человека из цифровой среды.
Вторая же представляет нарушителям доступ к скрытым/защищаемым каталогам или файлам, что может привести к разглашению персональных данных и любой охраняемой законом тайне. Также подобного рода вредоносное программное обеспечения может использоваться для шпионажа. Мы привели только несколько примеров последствий, к которым может привести «электронная атака»22.
Вопрос организации личного приема в условиях действия специальных правовых режимов (особенно военного положения) не менее актуален. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 13 ФЗ № 59 дата, время, место и данные должностного лица, осуществляющего прием, доводятся до сведения человека в порядке информирования (то есть размещены для общего беспрепятственного доступа третьих лиц на различных стендах, на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, иных ресурсах). Вместе с тем в условиях военного положения органы публичной власти (в первую очередь военные и правоохранительные объекты) представляют собой приоритетную цель для террористов и вражеских группировок. В результате этого проведение личного приема, даже при соблюдении необходимых мер защиты, создает потенциальную опасность жизни и здоровью как должностного лица, проводящего прием, так и иных индивидов (тех, кто пришел на личный прием, кто находится в непосредственной близости), а также нормальной организации работы органа публичной власти (осуществлению его функций).
Думается, что перечисленный список угроз и их последствий убедительно доказывает, что реализация права на обращение при введении военного положения создает потенциальную, а иногда и реальную угрозу иным правам и свободам личности (раздел VII УК РФ «Преступления против личности»23), интересам общества (раздел IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка»24) и конституционному строю госу-
22 С подробным списком угроз и их последствий можно ознакомиться на сайте ФСТЭК России. URL: https://bdu.fstec.ru/threat (дата обращения: 10.04.2023).
23 Уголовный кодекс Российской Федерации : Федер. закон № 63-ФЗ : в ред. от 3 апреля 2023 г. : принят Гос. Думой 24 мая 1996 г. : одобрен Советом Федерации 5 июня 1996 г. // СПС Консультант-Плюс : сайт. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LA W_10699/?ysclid=ln33yvak1q529427079 (дата обращения: 10.04.2023).
24 Там же.
дарства (раздел X «Преступления против государственной власти»25).
В условиях режима повышенной готовности во время пандемии СО^Б-19 сложно вообразить сам факт приема граждан (даже с соблюдением санитарно-эпидемиологических норм), который существенно не повлияет на развитие эпидемиологического процесса и не будет представлять угрозы в первую очередь для жизни и здоровья самих граждан. Также с трудом можно представить реализацию личного приема (особенно на муниципальном уровне) без угрозы для жизни и здоровья индивида в августе 2023 г. в Приморье, где был введен федеральный режим чрезвычайной ситуации из-за па-водка26, в результате которого оказались подтоплены 5 648 жилых домов в 106 населенных пунктах27. Подобных примеров можно привести множество.
В связи с этим можно также констатировать различного рода угрозы при реализации права на обращение в условиях режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Представляется очевидным потребность совершенствования функционирования института права на обращения в условиях специальных правовых режимов. Так, И. В. Гончаров совершенно справедливо отметил необходимость «совершенствования соответствующего "чрезвычайного" законодательства на примере пандемии СО^Б-19» [4, с. 97].
Существует иная точка зрения: недопустимо искать новые причины для установления ограничений различных прав и свобод. Основная задача государства — стремиться реализовать и защитить их при любых условиях. Недостатком такого подхода является тот факт, что ресурсы обеспечения государством прав индивида носят ограниченный характер, где значительная их часть используется для минимизации или исключения самих причин и последствий введения указанных специальных конституционно-правовых режимов. В этой связи «стремление» их обеспечения не гарантирует их полноценную защиту. Думается, что вышеуказанные примеры являются тому доказательством.
Вместе с этим, как справедливо подметил В. Д. Зорькин, «опасность произвольного вторжения законодателя в сферу конституционных прав человека резко возрастает в условиях усиления террористической активности, социально-экономических, экологических кризи-
25 Там же.
26 URL: https://tass.ru/proisshestviya/18613303 (дата обращения: 10.04.2023).
27 URL: https://rg.ru/2023/09/18/reg-dfo/v-primore-vo-vremia-
navodneniia-bylo-podtopleno-bolee-55-tysiachi-domov.html (дата
обращения: 10.04.2023).
сов и пандемий»28. Это находит отражение в ч. 2 ст. 55 Конституции РФ: «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Однако «...термин "умаление" означает не ограничение прав, как нередко считают, а принижение значения их основного содержания, уменьшение их роли как критерия и регулятора для текущего законодательства, девальвацию их ценности для правовой системы в целом»29, — пишет В. Д. Зорькин.
В связи с этим речь не идет об умалении прав, а о выработке основ правил поведения в данных правоотношениях в особых условиях (с учетом ограниченности ресурсов обеспечения), законодательные меры которых должны быть соразмерны угрозам.
Решение видится следующим: в первую очередь необходимо начать с установления и закрепления границ поведения человека при реализации права на обращения (нормативная основа, принципы обеспечения и т. д.). Целью является не умаление прав человека и гражданина, а минимизация или исключение потенциального и реального ущерба прежде всего жизни и здоровью граждан, а впоследствии стабилизация жизнедеятельности общества и государства.
Ограничение права на обращение в особых условиях должно строиться на основании следующих базовых принципов:
Законность: основания, пределы ограничений должны быть закреплены на уровне федерального (конституционного) законодательства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Соразмерность: заключается в том, что, с одной стороны, речь идет о балансе: ограничения должны соответствовать (быть соразмерны) ущербу. Это отметил В. Д. Зорькин: «государство, обеспечивая баланс между ограничениями прав человека и конституционно защищаемыми ценностями, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры» [7, с. 207]. В. В Барбин обратил внимание на «...достижение разумного баланса между интересами личности и интересами государства» [3, с. 16]. С другой стороны, говоря об ущербе, С. А. Ава-кьян выделил важный тезис: «крайне важно иметь в виду конкретную опасность, а не мифические общие категории» [1, с. 19].
Для решения указанной задачи также можно применить риск-ориентированный подход.
Эффективность: ограниченное право необходимо компенсировать реализацией иного рода
28 URL: https://tass.ru/obschestvo/12784427 (дата обращения: 10.04.2023).
29 Там же.
(при возможности). Например, при приостановлении личного приема необходимо обеспечить возможность приема по видео-конференц-связи, направления обращения в форме электронного документа или обращения на телефоны «горячих линий»30.
Так, во время пандемии СОУГО-19 для обеспечения безопасности здоровья населения одновременно с вводимым временным ограничением личного приема индивидов органы публичной власти рекомендовали подавать обращения в электронной форме31. Кроме того, практика показала возможность проведения приема граждан с использованием видео-кон-ференц-связи.
На основании изложенного, по нашему мнению, разумная реализация при военном положении видится в следующем: заложить основы ограничения в федеральное законодательство с учетом принципов. Временно (на период действия особых условий) приостановить проведение личного приема и возможность направления обращений в органы публичной власти субъекта, на территории которого вводится соответствующий специальный правовой режим, с одновременным сокращением (исключением) каналов для поступления к ним обращений. Возложить на вышестоящие органы публичной власти (в соответствии с их компетенцией) обязанность рассмотреть все указанные инициаторами вопросы. Нижестоящие органы (функционирующие в особых условиях) освободить от обязанности рассмотрения обращений и наделить их правом перенаправления обращений в вышестоящие инстанции (в случае получения последних). Хочется отметить, что реализация этих мер связана в первую очередь с отсутствием технических возможностей для полного обеспечения безопасности жизнедеятельности, а также с загруженностью (и ограниченностью ресурсов) органов публичной власти выполнением вышеуказанных задач. С учетом принципа эффективности обязанность рассмотрения обращений передается органам публичной власти вышестоящего уровня. Думается, что умаления права индивида в этом случае не происходит. Предлагаемый перечень мер является попыткой найти баланс интересов индивида и государства с целью максимального обеспечения прав при минимальных ограничени-
30 Например: в связи с паводковой ситуацией в Приморском крае открыта горячая линия для населения, попавшего в зону затопления, по вопросам профилактики инфекционных заболеваний, правилам личной гигиены, проведения дезинфекции после затопления. URL: http://25.rospotrebnadzor.ru/en/news/-/asset_publisher/ b2yT/content/открыта-горячая-линия-для-населения-попавшего-в-зону-затопления (дата обращения: 10.04.2023).
31 URL: http://services.government.ru/reception/ (дата обращения: 10.04.2023).
116
ях в особых условиях функционирования органов публичной власти.
Вместе с тем в условиях военного положения видится необходимым организовать проведение специальных мероприятий по проверке корреспонденции, поступающей в органы публичной власти, на предмет обнаружения опасных веществ и предметов, а также обращений в форме электронного документа на предмет содержания в них вредоносного программного обеспечения.
В условиях чрезвычайного положения, а также иных режимов (повышенной готовности) представляется целесообразным также заложить возможность ограничения с учетом специфики, масштабов и обстоятельств самой возникшей ситуации. Например, во время пандемии COVID-19 в большинстве органов публичной власти совершенно обоснованно был приостановлен личный прием, в первую очередь для защиты самих граждан. Вместе с тем были предприняты попытки компенсировать вышеуказанные ограничения возможно-
Список литературы:
1. Авакьян С А. Свобода общественного мнения и конституционно-правовые гарантии ее осуществления // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2012. № 6. С. 3—22.
2. Афанасьева А. А. Конституционные критерии ограничения прав человека в Российской Федерации и странах Европейского Союза // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 3 (110). С. 178—182.
3. Барбин В. В. Конституционно-правовой режим ограничения прав и свобод человека и гражданина: понятие и нормативное закрепление // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 4. С. 16—20.
4. Гончаров И. В. Особенности правового регулирования общественных отношений в условиях введения режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации // Сибирский юридический форум: проблемы обеспечения прав человека : материалы Всерос. науч.-практ. конф. / под ред. Ю. В. Анохина. Барнаул, 2020. С. 95—97.
5. Долгиева ММ. Криптопреступность как новый вид преступности: понятие, специфика // Современное право. 2018. № 10. С. 109—115.
6. Зайцев А. А. Зарубежный опыт конституционно-правового регулирования ограничений прав и свобод человека и гражданина
стью проведения личного приема в режиме ви-део-конференц-связи, а также, как ранее отмечалось, предлагалось направлять обращения в форме электронного документа.
С учетом изложенного хотелось бы отметить, что право на обращение в органы публичной власти, закрепленное в ст. 33 Конституции РФ, не входит в набор прав, которые ни при каких обстоятельствах не подлежат ограничению (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ), что говорит о теоретической возможности разумного сужения пределов его реализации. Однако в соответствии с принципом законности они (ограничения) должны быть в первую очередь закреплены в федеральном законодательстве. В статье указана необходимость выработки и закрепления таких мер, которые в первую очередь реализуются для безопасности человека, а также общества и государства. Характер же их должен соответствовать потенциальным и реальным угрозам, причинам, специфике и масштабам введения специального конституционно-правового режима.
References:
1. Avak 'yan S A. Freedom of public opinion and constitutional and legal guarantees of its implementation // Bulletin of the Moscow University. Episode 11: Law. 2012. № 6. P. 3-22.
2. Afanas'eva A. A. Constitutional criteria for the restriction of human rights in the Russian Federation and the countries of the European Union // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2016. № 3 (110). P. 178-182.
3. Barbin V. V. Constitutional and legal regime of restriction of human and civil rights and freedoms: concept and normative consolidation // Gaps in Russian Legislation. 2015. № 4. P. 16-20.
4. Goncharov I. V. Osobennosti pravovogo reguli-rovaniya obshchestvennyh otnoshenij v uslovi-yah vvedeniya rezhimov povyshennoj gotovnos-ti i chrezvychajnoj situacii // Sibirskij yuridi-cheskij forum: problemy obespecheniya prav cheloveka : materialy Vseros. nauch.-prakt. konf. / pod red. Yu. V. Anohina. Barnaul, 2020. S. 95-97.
5. Dolgieva M M. Cryptocrime as a new type of crime: concept, specifics // Modern law. 2018. № 10. P. 109-115.
6. Zajcev A. A. Zarubezhnyj opyt konstitucion-no-pravovogo regulirovaniya ogranichenij prav i svobod cheloveka i grazhdanina (na primere stran SNG) // Biznes v zakone. Ekonomiko-yuridicheskij zhurnal. 2013. № 6. S. 127-132.
7. Zor'kin V. D. Pravo v usloviyah global'nyh peremen. Moskva, 2013. 496 s.
(на примере стран СНГ) // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2013. № 6. С. 127-132.
7. Зорькин В. Д. Право в условиях глобальных перемен. Москва, 2013. 496 с.
8. Лазарев В. В. Об ограничении права гражданина на жалобу. URL: https://zakon.ru/ blog/2019/07/08/ob_ogranichenii_prava_ grazhdanina_na_zhalobu/ (дата обращения: 10.04.2023).
9. Монтескье Ш. Л. О духе законов. Москва, 1956.
10. Назаров Д. Г. Пределы и ограничения прав и свобод человека и гражданина в России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 1. С. 87-91.
11. Осипенко А. Л. Новые технологии получения и анализа оперативно-розыскной информации: правовые проблемы и перспективы внедрения // Вестник Воронежского института МВД России. 2015. № 2. С. 13-19. Савоськин А. В. Обращения граждан в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование : дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2019.
Степкин С. П. Допустимые пределы ограничения права граждан на обращение // Гражданское общество в России и за рубежом. 2022. № 2. С. 43-44.
14. Хозикова Е. С. Особенности ограничения прав и свобод человека и гражданина в законодательстве зарубежных стран // Закон и право. 2019. № 6. С. 40-43.
15. Эбзеев Б. С. Конституционный правопорядок и основные обязанности: историческое развитие, юридическая природа и особенности нормирования. Часть II // Государство и право. 2018. № 10. С. 71-85.
12
13
8. Lazarev V. V. Ob ogranichenii prava grazh-danina na zhalobu. URL: https://zakon.ru/ blog/2019/07/08/ob_ogranichenii_prava_ grazhdanina_na_zhalobu/ (data obrashcheniya: 10.04.2023).
9. Montesk'e Sh. L. O duhe zakonov. Moskva, 1956.
10. Nazarov D. G. Limits and limitations of human and civil rights and freedoms in Russia // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2016. № 1. P. 87-91.
11. Osipenko A. L. New technologies for obtaining and analyzing operational investigative information: legal problems and prospects of implementation // Bulletin of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2015. № 2. P. 13-19.
12. Savos'kin A. V. Obrashcheniya grazhdan v Rossijskoj Federacii: konstitucionno-pravovoe issledovanie : dis. ... d-ra yurid. nauk. Ekaterinburg, 2019.
13. Stepkin S. P. Permissible limits of restriction of the right of citizens to appeal // Civil society in Russia and abroad. 2022. № 2. P. 43-44.
14. Hozikova E. S. Features of the restriction of human and civil rights and freedoms in the legislation of foreign countries // Law and Right. 2019. № 6. P. 40-43.
15. Ebzeev B. S. Constitutional law and order and basic responsibilities: historical development, legal nature and features of rationing. Part II // State and Law. 2018. № 10. P. 71-85.
Для цитирования:
For citation:
Гусев Виктор Сергеевич. К вопросу об ограничении права на обращение в органы публичной власти как временной меры в условиях действия специальных правовых режимов // Труды Академии управления МВД России. 2023. № 3 (67). С. 108—117.
Gusev Viktor Sergeevich. On the Issue of Restricting the Right to Appeal to Public Authorities as a Temporary Measure under Special Legal Regimes // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. № 3 (67). P. 108-117.
