CC BY
189
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411 /2073-0454-2020-10039 © О.М. Попович, 2020
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
К ВОПРОСУ ОБ ОБЪЕКТИВНЫХ ПРИЗНАКАХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, ПОСЯГАЮЩИХ НА ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК И ОБЩЕСТВЕННУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ
Оксана Михайловна Попович, доцент кафедры административного права, кандидат юридических наук, доцент Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Рецензент: профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент Д.Н. Шурухнова
Аннотация. Дается характеристика объекта и объективной стороны административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Названы такие проблемы, как отсутствие легальных дефиниций терминов общественный порядок, общественная безопасность и общественное место. Указано на то, что значительная часть составов правонарушений гл. 20 КоАП РФ сконструирована с использованием бланкетного приема юридической техники.
Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, действие, бездействие, общественное место, мелкое хулиганство, бланкетность.
TO THE QUESTION OF OBJECTIVE SIGNS OF THE ADMINISTRATIVE OFFENCES ENCROACHING ON THE PUBLIC ORDER AND PUBLIC SECURITY
Oksana M. Popovich, associate professor of administrative law, candidate of legal sciences, associate professor Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Reviewer: professor of the department of administrative law of the Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', candidate of legal sciences, associate professor D.N. Shurukhnova
Abstract. The object and objective side of administrative offences that infringe on public order and public safety are characterized. Problems such as the absence of legal definitions of the terms public order, public safety and public place are mentioned. Attention is drawn to the fact that a large part of the compositions of offences of chapter 20 of the Administrative Code of the Russian Federation is designed using a blank reception of legal equipment.
Keywords: public order, public security, action, inaction, public place, disorderly conduct, blank.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Попович О.М. К вопросу об объективных признаках административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность. Вестник Московского университета МВД России. 2020;(1):181-184.
Общественный порядок и общественную безопасность можно, без сомнения, отнести к числу важнейших социальных ценностей, охрана которых входит в число приоритетных задач государственной власти. Во многом, результативность противостояния государства посягательствам на общественный порядок и общественную безопасность свидетельствует не только об эффективности государства как социального института, но и об уровне цивилизованности общества.
Различного рода посягательства на общественный порядок и общественную безопасность сегодня продолжают оставаться в ряду нередких остронегативных социальных явлений. Речь идет, в частности, о таких правонарушениях, как мелкое хулиганство, нарушения требований пожарной безопасности, административные правонарушения, связанные с оборотом оружия. Так, согласно официальным статисти-
ческим данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, по такой статье, как мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ1 всего рассмотрено дел: в 2015 г. — 242 468; в 2016 г. — 248 888; в 2017 г. — 225 817; в 2018 г. — 212 8522.
Глава 20 КоАП РФ «не свободна» от недостатков. Вопросы вызывают обоснованность включения в нее целого ряда составов административных правонарушений, их конструкции, а также чрезмерная жесткость санкций ряда статей гл. 20 КоАП РФ. Так, в частности, Федеральным законом от 18 марта 2019 г.
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
2 Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ: данные судебной статистики // URL://http://-www.cdep.ru/index.php?id=79
№ 28-ФЗ3 ст. 20.1 КоАП РФ дополнена нормами об ответственности за «распространение в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет, информации, выражающей в неприличной форме, которая оскорбляет человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам РФ, Конституции РФ или органам, осуществляющим государственную власть в РФ, за исключением случаев, предусмотренных ст. 20.3.1 настоящего Кодекса, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния». Правовой характер этих новелл не может не вызывать вопросы в контексте принципов построения правового государства и, прежде всего, конституционного принципа запрета цензуры и права граждан на свободное высказывание своего мнения и критику официальных властей.
Конституция РФ4 в ст. 72 относит обеспечение общественной безопасности к совместному ведению РФ и субъектов РФ, а в ст. 114 закрепляет, что охрана общественного порядка относится к прерогативе Правительства РФ, оговаривая при этом в ст. 132, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. В силу этого органы местного самоуправления и их должностные лица наделены административно-юрисдикционными полномочиями в области охраны общественного порядка, т.е. установленными нормами права полномочиями разрешать индивидуальные административные дела в указанной области и применять соответствующие юридические санкции в рамках производства по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их ведению КоАП РФ и региональным административным законодательством [2, с. 46].
Авторы Концепции общественной безопасности в РФ, утвержденной Президентом РФ 14 ноября 2013 г.5, в п. «б» п. 29 обращают внимание на то, что реализация данной Концепции предполагает совершенствование законодательства РФ в части, касающейся установления административной ответственности за правонарушения в сфере общественной безопасности.
Родовым объектом анализируемых правонарушений следует признать урегулированные нормативными правовыми актами социальные отношения, складывающиеся в связи с обеспечением и поддержанием общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, рассматриваемые правонарушения нередко наносят ущерб и иным объектам административно-правовой охраны. Так, к примеру, мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), посягая на общественный порядок, зачастую причиняет ущерб отношениям собственности, а также личным неимущественным правам граждан [5, с. 47]. И.А. Адмира-лова права в том, что «без должного общественного порядка, обстановки спокойствия и стабильности в
общественных местах гражданин просто не может реализовать многие из своих субъективных прав, в частности, права, касающиеся его собственности, личной свободы и т.д.» [1, с. 45].
В научной литературе трактовки понятий общественной безопасности и общественного порядка разнятся и остаются в числе дискутируемых вопросов. Н.А. Босхамджиева справедливо пишет в этой связи: «термином «общественная безопасность» пользуются без какого-либо разъяснения его значения» [3, с. 26].
Общественную безопасность представляется возможным определить как такое состояние урегулированных нормами права общественных отношений, при которых нейтрализуются угрозы жизненно важным интересам граждан, а также социума в целом и государства как социального института. Нормы адми-нистративно-деликтного законодательства призваны обеспечить защиту общественной безопасности от угроз, наносящих ущерб социально-экономическим, социально-культурным, экологическим, и иным интересам общества. Так, в частности, составляющими общественной безопасности являются безопасность общества в условиях действия специальных административно-правовых режимов и иные подгруппы общественных отношений, характерных для полноценной жизнедеятельности социума.
Безусловно, в подавляющем большинстве случаев, жесткого разграничения между нормами морали и административно-правовыми запретами нет. На взгляд Н. Колоколова, «сложившиеся в XX в. регламентации несовершенны изначально ввиду неоднородности общества, точнее, наличия в нем автономных культур: что для кого-то — особая дерзость, для других — обычное, а то и необходимое правило поведения, если не геройство» [4, с. 3]. Тем не менее, мелкое хулиганство или же нанесение в публичных местах экстремистских надписей, унижающих человеческое достоинство, одновременно нарушают и общепринятые в цивилизованном обществе нормы морали, и расцениваются в качестве административных правонарушений, подлежащих квалификации по ст. 20.1 и 20.3 КоАП РФ.
С.А. Пискунов под «общественным порядком» полагает «справедливым понимать систему общественных отношений, основанную на правовых нормах и
3 Федеральный закон Российской Федерации от 18 марта 2019 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2019. № 12. Ст. 1218.
4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от
5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
5 «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации» (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685) // СПС «КонсультантПлюс».
иных правилах сосуществования, обеспечивающую нормальные условия для трудовой и общественной деятельности граждан, их отдыха и быта, гарантирующую общественное спокойствие, уважение к общественной нравственности, чести и достоинству людей, сохранность имущества» [6, с. 50].
Приведенное определение можно было бы также дополнить указанием на то, что названная система общественных отношений должна позволять гражданам реализовывать не только возможности для труда, отдыха и быта, но и иных имеющихся у них конституционных прав и свобод.
По признаку, составляющему объективную сторону, рассматриваемые деликты могут быть подразделены на совершаемые:
♦ исключительно посредством действия. Например, действия по незаконному изготовлению, продаже и передаче пневматического оружия квалифицируются по ст. 20.10 КоАП РФ;
♦ исключительно посредством бездействия. Например, ст. 20.6 КоАП РФ характеризует бездействие в форме непринятия своевременных мер по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;
♦ посредством как действия, так и бездействия. Например, охватываемое ст. 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности может быть совершено как посредством нарушения правил, норм и стандартов пожарной безопасности, так и посредством необеспечения требований пожарной безопасности лицом, на которое соответствующая обязанность возложена. Это же можно отметить и применительно к нарушению установленных законодательством норм, регламентирующих порядок организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (ст. 20.2 КоАП РФ).
На квалификацию деяний влияет и такой факультативный признак объективной стороны, как место совершения административного правонарушения. Так, в частности, в ч. 1 ст. 20.1, ст. 20.2.2, 20.20, 20.21 КоАП РФ названо такое место совершения административного правонарушения, как «общественное место».
Перечень общественных мест можно составить отталкиваясь от п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона РФ от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»6, в котором законодателем названы те общественные места, в которых полиция должна обеспечивать безопасность. Однако, из этой же нормы напрямую следует, что число общественных мест названными местами не ограничивается.
Перечень общественных мест также, в частности, дан в подп. 2-9 п. 2 ст. 16 Федерального закона РФ от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной про-
дукции»7. Вместе с тем, следует оговориться, что этот перечень также, во-первых, неполный, а во-вторых, сформирован для целей указанного нормативного правового акта. Кроме того, собственно дефиницию общественного места в нем законодатель не дает.
По мнению М.В. Костенникова и А.В. Куракина, «общественное место — это место неколлективного общения людей, место, которое носит открытый характер для неопределенного круга лиц, место, где организованно или стихийно протекают различные социальные процессы, место, где пересекается действие различных социальных и юридических норм» [5, с. 49].
В судебной практике «определяющим условием при определении отношения места совершения правонарушения к общественному является его доступность для посещения гражданами»8.
При этом, в частности, уже не по нормам КоАП РФ, а как уголовно наказуемое хулиганство «карается» противоправное деяние, совершенное на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте, а также на любом ином транспорте общего пользования. А.Ю. Сичкаренко справедливо обращает внимание на то, что «грубое нарушение общественного порядка, выраженное в явном неуважении к обществу, совершенное на транспорте общего пользования, применительно к положениям п. «в» ч. 1 ст. 213 УК РФ от 13 июня 1996 г. № 63-Ф39 должно признаваться преступным лишь с момента начала движения транспортного средства до момента его остановки» [7, с. 59].
Общественные места имеются во всех более или менее крупных населенных пунктах, местах компактного проживания людей. Причем, есть основания считать, что чем крупнее населенный пункт, тем большее число общественных мест в нем имеется и тем большую потенциальную угрозу могут нести посягающие на общественный порядок правонарушения. Очевидно, мелкое хулиганство, совершенное на окраине небольшой деревни, будет представлять меньшую угрозу, чем аналогичное деяние, имеющее место в центре мегаполиса, например, на центральной площади крупного областного центра. Не случайно, в частности, И.А. Адмиралова считает значимыми следующие классификации общественных мест: «постоянные (доступ в которые открыт в любое время: улицы, площади,
6 Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
7 Федеральный закон РФ от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
8 Постановление Челябинского областного суда от 10 марта 2015 г. № 4а15-131 // СПС «КонсультантПлюс».
9 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
скверы, дворы домов и др.), периодические (как правило, помещения, предназначенные для обслуживания населения в определенные часы: предприятия торговли, общественный транспорт, социально-культурные учреждения и др.), а также эпизодические, в которых общение людей носит непостоянный характер» [1, с. 48].
В качестве признаков общественных мест можно считать то, что они: открыты для посещения людьми без каких-либо ограничений по профессиональному, служебному или любому иному критерию; публичны; как правило, не ограничены для доступа в любое время (это не отменяет того, что, например, стадионы могут быть открыты для посещения лишь в четко установленное время). Подавляющая часть социально активных людей проводят большую часть своей жизни вне дома. Соответственно, они либо используют общественные места для передвижения, либо удовлетворяют, находясь в них, иные свои потребности (социально-экономические, культурные и иные).
Тем самым, отсутствие легального определения общественного места можно рассматривать как серьезный пробел в законодательстве. Это приводит, в частности, к затруднениям при квалификации административных правонарушений, посягающих на общественный порядок. Например, посягательств, квалифицируемых по ст. 20.20 КоАП РФ.
Еще одна важная черта объективной стороны рассматриваемых административных правонарушений заключается в том, что подавляющая часть составов правонарушений гл. 20 КоАП РФ сконструирована с использованием бланкетного приема юридической техники. Некоторые ученые считают бланкетность статей гл. 20 КоАП РФ серьезным недостатком, затрудняющим квалификацию административных правонарушений и содержащим в себе коррупционные риски. Так, по мнению С.А. Пискунова, «неоднородность и множественность нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественного порядка и общественной безопасности, порождают на практике многочисленные коллизии» [6, с. 51].
С одной стороны, можно согласиться с тем, что диспозиции статей административно-деликтного законодательства должны быть, по возможности, максимально конкретизированными. С другой, — нецелесообразно повторно переписывать в тексте статей КоАП РФ положения, содержащиеся в иных ФЗ, технических регламентах и специальных правилах. Во-первых, это может привести к излишнему увеличению диспозиций соответствующих статей. Во-вторых, в случае необходимости внесения изменений и дополнений в соответствующие федеральные законы, технические регламенты и специальные правила, корректировки будут подлежать и эти акты, и статьи гл. 20 КоАП РФ.
Таким образом, социальные отношения в сфере обеспечения общественного порядка и общественной
безопасности постоянно усложняются. Правоприменители сталкиваются с новыми проблемами квалификации административных правонарушений по нормам гл. 20 КоАП РФ. А перед научным сообществом встают новые проблемы, касающиеся границ административной ответственности за указанные правонарушения, нарушение которых со стороны государства влечет за собой неоправданное ущемление конституционных прав и свобод граждан.
Литература
1. Адмиралова И.А. Правовое положение граждан в сфере общественного порядка и роль полиции в его обеспечении // Административное право и процесс. 2014. № 8.
2. Авдейко А.Г., Кононов А.М. Проблемы реализации административно-юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка и предупреждения правонарушений // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 4.
3. Босхамджиева Н.А. Современные проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации // Юридический мир. 2012. № 11.
4. Колоколов Н. Хулиганство: апофеоз эволюции // ЭЖ-Юрист. 2014. № 33.
5. Костенников М.В., Куракин А.В. Мелкое хулиганство как административное правонарушение, посягающее на общественный порядок, и проблемы его оценки в деятельности полиции // Российская юстиция. 2017. № 6.
6. Пискунов С.А. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность: виды, особенности и нормативно-правовые аспекты // Российский следователь. 2014. № 15.
7. Сичкаренко А.Ю. Актуальные вопросы квалификации «транспортного» хулиганства // Уголовное право. 2017. № 6.
References
1. Admiralova I.A. Pravovoe polozhenie grazhdan v sfere obshchestvennogo poryadka i rol' politsii v ego obespechenii // Administrativnoe pravo i protsess. 2014. № 8.
2. Avdeyko A.G., Kononov A.M. Problemy realizatsii ad-ministrativno-yurisdiktsionnykh polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v oblasti okhrany obshchestvennogo poryadka i preduprezhdeniya pravonarusheniy // Vestnik Omskoy yuridich-eskoy akademii. 2017. № 4.
3. Boskhamdzhiyeva N.A. Sovremennye problemy admin-istrativno-pravovogo obespecheniya obshchestvennoy bezopas-nosti v Rossiyskoy Federatsii // Yuridicheskiy mir. 2012. № 11.
4. KolokolovN. Khuliganstvo: apofeoz evolyutsii // EZh-Yurist. 2014. № 33.
5. KostennikovM. V., Kurakin A. V. Melkoe khuliganstvo kak administrativnoye pravonarusheniye, posyagayushcheye na obshchestvennyy poryadok, i problemy ego otsenki v dey-atel'nosti politsii // Rossiyskaya yustitsiya. 2017. № 6.
6. Piskunov S.A. Administrativnye pravonarusheniya, posyagayushchie na obshchestvennyy poryadok i obshchestven-nuyu bezopasnost': vidy, osobennosti i normativno-pravovye as-pekty // Rossiyskiy sledovatel'. 2014. № 15.
7. Sichkarenko A.Yu. Aktual'nye voprosy kvalifikatsii «transportnogo» khuliganstva // Ugolovnoe pravo. 2017. № 6.
