CC BY
120
УДК 338.242.4
К ВОПРОСУ ОБ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ПРИРОДЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP OF INSTITUTIONAL STRUCTURE
Ю.В. Соловьев U.V. Solovyev
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
В статье на основе неоинституционального подхода предложен алгоритм выбора механизма удовлетворения потребностей государственного сектора, путем сравнения государственно-частного партнерства с чисто государственными и чисто частными формами производства общественных благ. Рассмотрена проблема оппортунистического поведения в государственно-частном партнерстве. Намечены некоторые подходы к решению проблемы выбора между стандартным и консолидированным контрактом, возникающей при использовании механизма государственно-частного партнерства.
In article we use neo-institutional approach to determine when government should use Public-private partnership instead of more traditional forms like pure public provision or pure private provision in order to satisfy public needs. The problem of opportunistic behavior in Public-private partnership is reviewed. Also we outline approaches to the «conventional provision» or «bundling» trade-off, which appears when government is going to use Public-private partnership mechanism.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, институциональная экономическая теория, неполные контракты, специфические активы, оппортунистическое поведение.
Key words: public-private partnership, institutional economic theory, incomplete contracts, specific assets, opportunistic behavior.
В условиях объективной ограниченности ресурсов государственного сектора, государственно-частное партнерство, позволяющее привлечь ресурсы частного сектора к решению общественно-значимых задач, приобретает все большую актуальность.
Государственно-частное партнерство
(ГЧП) - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ [1, с. 5].
Данная форма взаимодействия широко применяется за рубежом, и потому имеет хорошо проработанную в зарубежной экономической литературе теоретико-методологическую основу. В России опубликовано большое количество исследований, посвященных проблематике ГЧП, однако имеется определенный недостаток работ, рассматривающих теоретические аспекты его функционирования. Существуют работы, использующие неоинституцио-нальную методологию для анализа ГЧП (см., например, [2]), но они составляют незначительную часть всех исследований, посвященных ГЧП.
© Ю.В. Соловьев, 2010
Мы применяем неоинституциональную методологию для анализа процесса выбора органами государственной власти механизма обеспечения общественных потребностей и рассматриваем ГЧП с учетом допущений, принятых в неоинституциональной теории, - специфичности активов и неполноты контрактов.
Когда перед государством стоит задача удовлетворения потребностей общества, то оно может либо само начать производство необходимых общественных благ, либо обратиться к частному сектору. В случае, когда оба этих варианта государство рассматривает как потенциально возможные, мы приходим к стандартному выбору: «Сделать самому или купить» («Make or buy decision»). Данная модель, однако, не учитывает всего спектра альтернатив, доступных в этой ситуации. Государство может:
1) закупить необходимые товары и услуги у частного сектора;
2) произвести требующиеся блага на государственном предприятии;
3) обратиться к гибридным формам взаимодействия с частным сектором, т. е. к государственно-частному партнерству.
Существует большое количество подходов к классификации ГЧП, но для целей настоя-
щего исследования мы воспользуемся классификацией, предложенной А.В. Белицкой [3], которая выделяет:
1) корпоративные формы, предполагающие создание юридического лица - смешанного государственно-частного предприятия, специальной «проектной компании» - для реализации конкретного проекта;
2) контрактные формы, предполагающие подписание договора, опосредующего взаимоотношения между сторонами;
3) прочие формы, не подпадающие под первые два пункта.
С нашей точки зрения, механизм выбора оптимальной формы предполагает анализ предмета сделки (специфичность актива) и той среды, в которой происходит заключение сделки (степень неопределенности среды, возможность зафиксировать все условия в контракте).
Специфичность активов - это степень их взаимной зависимости, в процессе обмена или использования.
Выделяют 3 вида специфичности активов:
- актив общего назначения - ценность актива не зависит от сочетания с другими активами;
- специфические активы - активы ценность которых зависит от сочетания с другими активами;
- интерспецифические активы- взаимодополняемые активы, которые не имеют ценности вне сочетания с определенными другими активами [4, с. 318].
В случае если актив (товар, ресурс), необходимый государству, представляет собой актив общего назначения либо его специфичность достаточно мала, то единичная закупка на рынке - наилучший вариант: государство использует преимущество свободного рынка, конкуренция на котором позволит минимизировать расходы и получить приемлемую степень качества приобретаемого товара. Кроме того, такой вариант дает большую гибкость относительно долгосрочного договора, так как каждый новый контракт может быть легко адаптирован к изменившимся условиям без изменения самого контракта. Изменение условий долгосрочного контракта может быть сопряжено с серьезными трансакационными издержками.
В ситуации, когда сделка предполагает инвестиции в специфические активы, фактор степени неопределенности среды начинает играть важную роль в выборе варианта удовлетворения государственных потребностей.
Существование неопределенности ведет к ситуации «неполного контракта», когда в
силу сложности отношений между сторонами зафиксировать все нюансы в письменном виде невозможно. Если возможности составить контракт «достаточной полноты» нет (отсутствуют возможности прописать процедуры контроля деятельности частного партнера, оценить показатели его деятельности с достаточной степенью достоверности) или дальнейшая детализация контракта ведет к резкому росту издержек сторон (рост затрат на экспертизу проекта, увеличение времени рассмотрения и согласования контракта сторонами), то наиболее приемлемыми вариантом является прямое производство блага государством (госпредприятием).
Случай, когда контракт, обеспечивающий достаточную для сторон степень проработанности условий возможен, приводит нас к ситуации, в которой может быть использован механизм ГЧП.
Таким образом, ключевым фактором выбора типа структуры управления (governance structure) является минимизация трансакционных издержек. Конкретную форму ГЧП определяет прописанная в контракте система прав собственности, которая формируется с учетом ограничений и целей, поставленных государством в рамках данного проекта (см. рис.).
Инвестиции в специфические активы, неизбежно присутствующие при использовании механизма ГЧП, порождают связанность сторон, что, в свою очередь, приводит к двум эффектам:
1) появлению стимулов полностью выполнить взятые на себя обязательства;
2) возникновению угрозы оппортунистического поведения.
Как показал О.Е. Уильямсон [5, с. 119], из-за специфичности активов отношения между продавцом и покупателем превращаются в ситуацию двухсторонней монополии: так как ценность актива при альтернативном применении будет меньше, то максимальную выгоду обе стороны получат, если контрактные отношения все же будут завершены.
Запросы покупателя (государства) определенны и конкретны: объект должен быть построен в определенном месте, в определенные временные сроки, для выполнения строго регламентированных функций. На момент начала работ покупатель уже произвел анализ необходимой конфигурации актива, произвел затраты на поиск подходящего подрядчика, на разработку, согласование и подписание контракта и, возможно, на собственные средства разработал проект будущего объекта или частично профинансировал работы. При смене партнера
большая часть этих затрат превратится в убыт- ческие, производственные возможности, то
ки. А если у нового партнера иные технологи- даже проект придется разрабатывать заново.
Алгоритм выбора управляющей структуры для удовлетворения потребностей госсектора
Для частного партнера разрыв контракта практически всегда означает финансовые потери, даже если проект финансирует госсектор. Кроме того, разрыв обычно является следствием неисполнения условий контракта, а значит, государство может применить санкции, обязательно определяемые в контракте. Возможны также и потери репутационные: неспособность фирмы выполнить свои контрактные обязательства может привести к тому, что потенциальные контрагенты в будущем будут менее склонны заключать с ней контракты. Воздействие специфичности активов, риск репутационных потерь и угроза наказания выступают как стимулы к полному выполнению обязательств для частной стороны, отсутствующие в случае чисто государственного производства.
Специфичность активов может действовать и в направлении снижения эффективности. Стороны будут осуществлять инвестиции в специфические активы только в том случае, если каждая из них ожидает получить некий дополнительный доход («квазиренту») от сделки, ведь при наличии у сторон более привлекательных альтернативных вариантов применения ресурсов им нет смысла нести дополни-
тельные риски, связанные со специфичностью активов.
В результате инвестирования в высокоспецифичные активы появляется двусторонняя зависимость сторон, способствующая проявлению оппортунистического поведения, проявляющемуся в виде «вымогательства».
В этой ситуации возможность осуществления вымогательства для одной стороны и возможность противостояния другой стороны зависит:
1) от альтернативных возможностей, доступных сторонам [5, с. 119];
2) от распределения прав собственности на активы и ресурсы в рамках контракта [6, с. 696]. Если одна сторона обладает некими правами на актив и может благодаря этому ограничить другой стороне доступ к активу в случае прекращения сделки, то это, очевидно, увеличивает «монопольную власть» первой стороны.
Наиболее часто «вымогательство» в ГЧП проявляется как попытка одной из сторон (обычно частной) пересмотреть условия контракта в выгодную для себя сторону.
Существуют зарубежные исследования, в которых приводится статистика по пересмот-
ру соглашений ГЧП. Так, Дж.Л. Гуаш, проанализировав более тысячи концессионных контрактов, заключенных в Латинской Америке за период с 1985 по 2000 г., сделал вывод о том, что в среднем уже через 3 года работы большинство контрактов было пересмотрено, причем в большинстве случаев изменения улучшали положение частной стороны [7]. Э. Энгель, изучив несколько десятков завершенных проектов ГЧП в Чили, пришел к выводу, что в среднем соглашение по каждому проекту пересматривалось 3 раза [8].
Приведенные данные не обязательно свидетельствуют об оппортунистических стремлениях сторон. Долгосрочный контракт, которым является ГЧП, не может быть достаточно гибким, чтобы отвечать всем изменениям, которые могут произойти за два или три десятка лет. С другой стороны, фирма, участвуя в конкурсе, может сознательно занижать цену, ожидая, что после заключения контракта она сможет инициировать его пересмотр, улучшив условия для себя.
Склонность к оппортунистическому поведению по сути экзогенный фактор - это имманентно присущее каждой из сторон свойство, потенциальная опасность, которая при определенных условиях становится реальной.
Задачами государства в аспекте снижения риска оппортунистического поведения являются:
1. Отбор добросовестных (наименее склонных к оппортунизму) контрагентов.
Основной инструмент - проведение «эффективного», т. е. обеспечивающего отбор добросовестного контрагента, снижение издержек проекта, повышение качества работ, усиление инновационной составляющей проекта и т. д., конкурса на право выполнения работ (оказания услуг).
2. Создание таких условий, при которых стимулы к оппортунистическому поведению сторон после заключения контракта максимально ослаблены. Средства - составление контракта и контроль его выполнения.
Предпосылки решения этих задач неотделимы от действий по созданию системы институтов, способствующих развитию и реализации принципов ГЧП в России.
Если же условия институциональной среды экзогенно заданы, то основным инструментом снижения ех-ро81 оппортунизма, доступным при заключении контракта, является распределение прав собственности, фиксируемое в контракте. Распределение прав собственности означает распределение полномочий, рисков, ответственности между сторонами.
Для ситуации ГЧП это особенно важно, так как большое разнообразие доступных форм и видов контрактов обеспечивает возможность гибкой «настройки» системы прав собственности под конкретный проект.
Особенно интересной в данном аспекте является практика заключения консолидированных контрактов (bundling), так как такого рода взаимоотношения возможны только в рамках ГЧП.
Реализация проекта ГЧП в общем случае предполагает необходимость решения следующих групп задач:
1) подготовительные работы: разработка, проектирование объекта, подготовка технического задания;
2) финансирование работ;
3) непосредственно работы по созданию актива;
4) эксплуатация готового объекта, пользование активом.
Контракт с частной стороной может быть заключен как на выполнение одной из вышеназванных задач (частная компания использует уже готовый объект, предоставляя услуги конечным потребителям), так и на выполнение нескольких задач. В первом случае - это стандартный контракт (conventional provision), во втором - консолидированный контракт (bundling).
Необходимость заключения консолидированного контракта может возникнуть в нескольких случаях:
1. Выполнение задач неотделимо друг от друга (например, умение построить объект неотделимо от знания об управлении им), такая ситуация является единственной альтернативой.
2. Выполнение нескольких задач одним партером может быть более эффективно, чем делегирование отдельных задач:
• ожидается, что конкуренция за право выполнения каждой отдельной задачи будет слабоинтенсивной, например, вследствие высокого риска сделки из-за недостатка информации об активе, а значит, менее эффективной, чем в ситуации, когда государство «продает» весь пакет работ;
• есть возможность сэкономить на транзакционных издержках, связанных с заключением нового контракта на каждом этапе реализации проекта;
• государство уменьшает потребность в госконтроле на промежуточных этапах выполнения работ, перемещает дополнительные риски на частного партнера. Если частная сторона отвечает и за строительство, и за последующие
использование объекта для получения прибыли, то стимулы к сокращению совокупных издержек проекта, к минимизации рисков, связанных со строительством (риск задержки сдачи объекта, риск увеличения стоимости строительства), уже «встроены» в контракт.
В каком случае следует рассматривать возможность заключения консолидированного контракта?
О. Харт, А. Шлейфер и Р. Вишны [9] показали, что выбор между государственным и частным обеспечением неизбежно приводит к выбору между снижением расходов (уменьшением стоимости проекта) и снижением качества. Если услугу производит частный сектор, то это приводит к уменьшению затрат, но и одновременно к снижению качества услуги для конечного пользователя (относительно ситуации гособеспечения). В статье О. Харта [10] применен подход Харта-Шлейфера-Вишны непосредственно к анализу ГЧП. В модели Харта государство заинтересовано в постройке и последующей эксплуатации актива, и оно отчуждает выполнение этих функций частнику. Застройщик на этапе строительства может осуществлять два типа инвестиций, которые влияют на последующую эксплуатацию актива:
- «продуктивные» - инвестиции в сокращение затрат, которые приводят к улучшению качества,
- «непродуктивные» - инвестиции в сокращение затрат, которые не приводят к улучшению качества.
Когда постройка и эксплуатация делегирована одному исполнителю, то на этапе строительства при оценке альтернативных вариантов инвестирования он тяготеет к тому, чтобы произвести «непродуктивные» инвестиции, что ведет к снижению качества в сравнении с ситуацией заключения отдельных контрактов на строительство и на эксплуатацию актива.
Вывод Харта заключается в том, что делегировать выполнение нескольких задач одному исполнителю предпочтительнее, если «непродуктивные» инвестиции можно отследить, а качество услуги, оказываемой конечному потребителю, может быть четко определено и проконтролировано. Если же, напротив, определено и проконтролировано может быть качество постройки, то предпочтительнее заключить два стандартных контракта. В модели Харта решение о передаче работ единственному исполнителю принимается на основе того, в какую из этих категорий попадает конкретный проект.
Так, например, в дорожной инфраструктуре (создание которой является одной из основных проблем, которую призвано решить
ГЧП в России) качество постройки влияет на спрос со стороны потребителей, и если риск недостаточного спроса перенесен на частную сторону, то у застройщика появляются стимулы к повышению качества. Но мы воздержимся от универсальных выводов, так как «качество» в данном случае не единственный значимый фактор. Желание потребителя пользоваться автодорогой зависит от оценки им возможных альтернативных вариантов передвижения, на которую влияют качество и доступность бесплатных магистралей, их загруженность, удобство проезда, размер оплаты и т. д.
Необходим тщательный анализ всех факторов как при принятии решения об организации ГЧП, так и при выборе его формы, что, в свою очередь, предъявляет требования к уровню профессиональной подготовки кадров, задействованных в системе ГЧП.
Предпосылкой решения и кадровой проблемы, и обозначенной выше проблемы оппортунизма является создание системы формальных институтов, способствующих развитию и реализации принципов ГЧП в России.
На наш взгляд, для построения такой системы необходимо проведение работ по трем направлениям.
1. Законодательному. Существующая система отбора не может в полной мере обеспечить эффективность выбора партнера для образования ГЧП. Детальный порядок, определенный в федеральном законе № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», не может быть применен к иным формам партнерства, создаваемым не на базе этого закона, а на основе Гражданского кодекса РФ.
Недостаток регулирования неконцессионных форм ГЧП проявляется не только на этапе отбора: закон № 115-ФЗ детально регулирует функционирование ограниченного числа форм ГЧП, Гражданский кодекс РФ, напротив, является слишком общим, а потому порождает и неопределенность, и сложность при проектировании новых, отличных от концессии форм. На наш взгляд, необходимо создание законодательной базы для управления ГЧП на всех этапах его реализации, выбора поставщика, заключения контракта и мониторинга его исполнения. Назрела необходимость принятия закона о ГЧП на федеральном уровне. Это позволило бы строить отношения партнерства на новой нормативной базе, упростило бы работу чиновников, послужило бы сигналом реальной заинтересованности государства в этой форме взаимодействия, увеличило бы доверие частных компаний к ГЧП.
2. Кадровому. Наличие правового вакуума по большинству аспектов ГЧП предъявляет особые требования к профессиональному уровню и кадровому составу лиц, работающих в сферах ГЧП. Необходимо создать механизм подготовки и переподготовки профессиональных кадров для системы ГЧП.
3. Организационному. По мере роста количества ГЧП-проектов в рамках постройки комплексного механизма управления ГЧП необходимо создание специализированной структуры федерального уровня, задачами которой были бы реализация единой политики государства в области ГЧП.
Реализация этих направлений положит конец стихийному развитию ГЧП в России и позволит говорить о целенаправленном развитии партнерских отношений государственного и негосударственного секторов.
Таким образом, с точки зрения неоинсти-туционального подхода, государству следует рассматривать ГЧП в качестве альтернативы традиционным способам обеспечения госпо-требности в том случае, когда сделка предполагает инвестиции в специфические активы и все аспекты взаимодействия сторон могут быть прописаны в контракте с удовлетворительной для сторон степенью точности. Предпосылкой решения проблемы оппортунизма, неизбежно возникающей при реализации проектов ГЧП, является создание системы формальных институтов, способствующей снижению вероятности возникновения поведения такого типа. Первые шаги, необходимые для создания такой системы, также были нами обозначены. Так как в настоящее время в России не сформированы механизмы реализации ГЧП, то каждый новый проект, по сути, уникален, и при заключении контракта необходим тщательный анализ и учет всех факторов. При разработке контракта особое внимание следует уделить формирова-
нию системы прав собственности, которая уменьшала бы стимулы оппортунистического поведения сторон.
1. Варнавский В. Г. Альянс на неопределенный срок // ФельдПочта. - 2004. - № 29. -С. 5-11.
2. Дансарова С.Д. Частно-государственное партнерство с точки зрения неоинституализма // Вестник БГУ. - 2006. - Сер. 19. - Вып. 2.
3. Белицкая А.В. Правовые формы государственно-частного партнерства в России и в зарубежных странах // Предпринимательское право. - 2009. - № 2. - С. 6-11.
4. Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория. - М.: Эдиториал УРСС, 2002. - 416 с.
5. Уильямсон О.Е. Экономические институты капитализма. - СПб.: Лениздат; CEV Press, 1996. - 702 с.
6. Grossman S., Hart O. The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration // The Journal of Political Economy. - 1986. - № 4 (94). - P. 691-719.
7. Guasch J.L., Laffont J., Straub S. Renegotiation of Concession Contracts in Latin America // World Bank Policy Research Working Paper. -2002. - No. 1958.
8. Engel E., Fischer R., Galetovic A. Renegotiation Without Holdup: Anticipating Spending and Infrastructure Concessions // NBER Working Paper. - No. 12399. - URL: http://ideas.repec.or/ plnbr/nberwo/12399.html.
9. Hart O., Schleifer A., Vishny R. The Proper Scope of Government: Theory and Applications to Prisons // Quarterly Journal of Economics. - 1997. - N 4 (112). - P. 1127-1161.
10. Hart O. Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks, and an Application to Public-Private Partnerships // The Economic Journal.
- N 113. - P. 69-73.
