CC BY
27
Султанов И.Р.
ГОУ ВПО Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан г. Уфа, Башкортостан
К ВОПРОСУ ОБ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОСНОВЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
Среди представителей юридической и политической науки сегодня, почти никто не отрицает наличие в числе международных организаций группы межгосударственных объединений, являющихся более интегрированным, более продвинутым правовым институтом. Действительно, есть небольшая группа международных организаций, которая признается более интегрированной, чем остальные. Она отличается от своей (родовой) категории прежде всего видовыми признаками. «Интеграционная организация» - видовое понятие от международных межправительственных организаций.
К их числу нельзя отнести международные неправительственные организации. Их учредителями являются неправительственные, т.е. частные структуры, функционирующие по правилам внутреннего законодательства. Такие организации не обладают компетенцией, достаточной для того, чтобы координировать и регулировать интеграционные процессы. Интеграционные же структуры способны широко влиять на законодательство своих участников. Неправительственные же сообщества узко специализированны и как частные трансграничные структуры, не в состоянии оказывать на системы права государств сколько-нибудь заметного влияния.
Международные интеграционные объединения в юридической классификации можно было бы с полным правом именовать «международными межправительственными интеграционными организациями», вместо выделяемой многими авторами группы так называемых наднациональных организаций или организаций с наднациональными признаками. Они не вышли из рамок и принадлежат к общему родовому понятию «международных организаций».
Мы уже говорили выше, что межгосударственные интеграционные объединения и их специфические особенности в указанных областях требуют сегодня особого внимания. Международные организации вообще и как институциональная основа современных интеграционных процессов изучены недостаточно. Об этом говорят не только специалисты.
Президент РФ своим выступлением дал импульс современной оценке их роли в мировых процессах. Он довольно скептически отозвался об усилиях и роли международных организаций в разрешении проблем текущего экономического кризиса. В своем выступлении на международной конференции «Современное государство и глобальная безопасность» 14 сентября 2009 года он по существу дал импульс к ее переосмыслению, сказав, что «миро-
вой экономический кризис опроверг довольно модные в конце прошлого века рассуждения о снижении роли национальных государств в глобальную эпоху. И ведь не транснациональные компании, не международные организации взяли на себя ответственность за судьбы миллионов людей в мире. Антикризисные программы, стабилизационные меры, социальная защита граждан осуществляются правительствами, осуществляются самими государствами и способствуют нормализации уже, в свою очередь, глобальной экономики» [1].
Таким образом, сразу заметим, что как минимум, не следует преувеличивать роль международных организаций в международных вопросах. Международные организации интеграционного типа не исключение. К оценкам их реальных возможностей следует подходить сбалансировано - на основе практики.
Попытки выявить и дать цельное комплексное представление об отличительных атрибутах этой группы международных организаций, а также дать их теоретическое и правовое понятие имели место в большом количестве. Определить место той группы международных организаций, в которых достигнута более высокая степень сближения, чем в большинстве других межправительственных организаций, имелись неоднократно. Однако, представляется, что почти все они, как правило, уходили в плоскость представлений о наднациональности и наднациональных организаций и по этой причине не дали их объективного понятия.
Есть необходимость на наш взгляд, в исследовании и выявлении общих закономерностей интеграционных объединений, в части объема их правоспособности, возможностей их влияния на международные отношения и в особенности правил международной торговли, формирование новых правовых форм и методов регулирования, сближение международного и национального права, влияние на внутренние
правопорядки и сближение национальных правовых систем государств, расширение числа субъектов, правомочных участвовать в международных (трансграничных) экономических отношениях и продвижении в международные правоотношения норм и принципов ГАТТ/ ВТО, которые, заметим, еще далеко не везде утвердились.
Что движет интеграционными объединениями, каков «добавочный эффект» от таких организаций в продвижении либеральных экономических ценностей послевоенных десятилетий. В чем их отличие от типичных межгосударственных международных организаций. Каковы преимущественные сферы их деятельности, как они внутренне организованы, каков объем их правосубъектности, как они влияют на внутреннюю жизнь государств сообщества и на внешнюю. В чем видятся их закономерности.
Эти аспекты не только составляют основные элементы теории права интеграционных объединений и, естественно, международных организаций. Они имеют и совершенно реальную практическую отдачу. Их раскрытие дает нам представление о том, а что, собственно, дают нам эти интеграционные организации, каков их вклад в теорию международных межправительственных организаций и практику международных, главным образом, экономических, отношений. Следовательно, выявленные общие черты этих - международных организаций в стадии интеграции позволяют предвидеть и перспективы, и тенденции дальнейшего развития международных правоотношений в целом.
Однако, как мы сказали, в ущерб объективным критериям в них на первый план выдвигается довольно умозрительный критерий субординации во внутренних взаимоотношениях, предполагающее статусное верховенство созданных межгосударственных структур. А те атрибуты, которые, на наш взгляд, действительно объективно отличают небольшую группу интегра-
ционных объединений от традиционных международных межправительственных организаций, остаются практически не озвучены. К ним, как мы упоминали ранее, на наш взгляд, относятся:
1. Объем экономического сотрудничества;
2. Интенсивность правовой деятельности;
3. Степень унификации, как национальных законодательств, так и международных соглашений, достигнутая с их помощью;
4. Влияние на внутригосударственные экономические и политические сектора;
5. Вовлечение в число субъектов интеграционной деятельности юридических и даже физических лиц.
Другой вопрос - сколько таких отличительных признаков должно быть, чтобы причислять объединение к интеграционным. Добавим, что если посмотреть с точки зрения целей, то в зависимости от того, какая цель заложена в основу объединения, находится и степень ее интегриро-ванности. Так, если речь идет о политической интеграции, то, оглядываясь на опыт Евросоюза, СНГ, ЕВРАЗЭС или НАФТА, такая интеграция, например, не выходит за рамки типичного межгосударственного сотрудничества и не имеет перспективы развития в новое политическое образование. Как мы отмечали ранее, получение из совокупности национальных суверенитетов нового единого «союзного» суверенитета без ликвидации самих государств-членов невозможно. Государства, как показывает практика того же ЕС, могут пойти на передачу самых широких своих полномочий, кроме суверенных. К ним относятся, как известно, внешнеполитические полномочия, бюджет и оборона.
Но если в основу интеграции закладывается не политическое, а экономическое сближение, то в этой области уже можно достичь весьма неплохих интеграционных результатов. Например, в сфере таможенных отношений. Многие из них действительно создавались на основе таможенно-
го союза, либо зоны свободной торговли. Например, НАФТА и ЕС или ЕврАзЭС и СНГ. Интеграция в единое таможенное пространство возможна и здесь и притом в самые выгодные и экономически полезные союзы. Примером являются таможенные союзы. Один из последних, например, - это единый таможенный союз России, Казахстана и Белоруссии [2]. Этот таможенный союз, предполагается, начнет работу уже с 1 января 2010 года. А до конца 2010 года по заявлению вице-премьера РФ Игоря Шувалова должен быть даже принят Единый таможенный кодекс. Это означает, что основа для интеграции выбрана верно. Интересно при этом изучить позицию Кыргызстана, как наиболее перспективного союзника этого альянса [3]. В результате, мы видим вполне реальные шаги по интеграции указанных стран и их экономик [4].
Вспомним также и такие таможенные союзы, как в рамках НАФТА, ЕС или, например, бывший Совет экономической взаимопомощи или даже Германский таможенный союз 1834 г. Любые взаимные таможенные послабления становятся мощным интегрирующим фактором для любых государств независимо от близости их внутреннего политического устройства
В то же время государства - члены того же Евросоюза, например, интегрируются не на основе единства суверенитета. Они передали Брюсселю целый ряд собственных национальных полномочий. Но, в то же время ни одна из суверенонесущих сфер, которые аккумулируют в себе суверенитет страны, не входят в число компетенций этого межгосударственного объединения. Перечислим еще раз: оборона государств, экономическое и бюджетное планирование и внешняя политика - эти суверенные сферы никак не задействованы в интеграции данного союза. Зато масса других аспектов и предметов ведения стали объединяющим фактором для Евросоюза, но только не суверенитет и те суверенные полномочия, которые мы назвали.
Сошлемся для убедительности на конституцию Испании, которая (в ст. 94) дала перечень своих внутренних социальных секторов, которые она оставляет за собой и без предварительного согласия парламента не допускает по ним никаких международных договоров и соглашений [5]. В конституциях других государств также как известно приняты соответствующие оговорки о публичном порядке. Однако, следует дополнить, что не только в конституциях государств, но и в учредительном акте самого интеграционного союза появилась аналогичная норма. В проект Европейской конституции 2005 года была введена норма, оговаривающая сектора, которые не должны затрагиваться европейской интеграцией (Ст. 1-5) [6].
Убедиться в их отсутствии очень легко, если обратиться к перечню полномочий Брюсселя, изложенному в учредительном договоре [7]. А некоторые государства даже вносят оговорки и инициируют специальные протоколы, которыми для них персонально исключаются из сфер интеграции некоторые другие сектора, подвластные национальным правительствам. Хорошим примером этому являются, например, Дания и Великобритания, которые практически при каждом новом договоре принимают оговорки и протоколы, которыми из интеграционных опор исключены,
в частности, социальная политика, а для Великобритании еще и иммиграционная. Каждое из этих государств считает их областями суверенонесущими, которые они в прямом смысле изымают из числа интегрируемых [8].
Зато весьма высока их заинтересованность в единых правилах торговли, поставок, инвестиций и т.п. Единая экологическая политика, конкурентная, торговая, порядок аккредитации и деятельности корпораций, частично единая налоговая политика, образовательные стандарты, отмена виз и ограничений на проезд и провоз грузов, единство сельскохозяйственной политики и несколько других.
Каждому историческому периоду присущи свои научные темы, собственные приоритеты, меняющиеся вслед за сменой политических доминант. Скажем, в конце 1940-х гг. наиболее актуальны были проблемы государственного суверенитета; в 60-х - деколонизации и признания; в 7080-х - соотношения международного и внутригосударственного права, международной правосубъектности. Если говорить о последних полутора-двух десятилетиях, то в юридической литературе по международному праву заметно проявилось стремление к новаторским подходам. Появляются новые термины, понятия, озвучивается масса новых внутриотраслевых принципов, предлагаются новые классификации, основанные на новом видении известных проблем и вопросов. Авторы стремятся выделить новые признаки, сформулировать ранее неизвестные критерии.
Все эти новаторские усилия и попытки следует, на наш взгляд, приветствовать. Нет ничего страшного в том, что они не всегда обоснованы, ибо бессодержательные и необъективные измышления отмирают сами собой. На плаву остаются те, которые имеют онтологическое содержание, отражают действительные социальные отношения. Без смелых концепций, гипотез и определений наука не развивается. Спра-
ведливо сказано, что «в силу динамизма межгосударственного сотрудничества, нормативные акты, чтобы сохранить свою действенность, подлежат своевременному пересмотру, изменению, обновлению в соответствии с изменившимися потребностями международной жизни» [9]. А если говорить о международных организациях, то их новаторский потенциал признавал и отмечал еще профессор Г.И.Тункин - «развитие международных организаций означало развитие новых методов решения международных проблем и повышение удельного веса этих новых методов по сравнению с традиционными методами» [10].
В то же самое время обращает на себя внимание и некоторая легкость, необоснованность, с которой исследователи выдвигают новые правовые и политологические характеристики. Одной из таких является, например, термин «наднациональность» или «наднациональные организации». Целый ряд российских и зарубежных авторов считает, что ряд межправительственных организаций, например ЕС, международные кредитно-финансовые организации и многие другие обладают наднациональной компетенцией: Н А. Ушаков, В.И. Маргиев, Т.Н. Нешатаева, Ю.С. Каш-кин, О.А. Сафина, А.Н. Талалаев, А.С. Фе-щенко, Е.А. Шибаева, В.М. Шумилов, М.Л. Энтин, Д. Боуэт, И. Кунц, П. Хей, Д. Ласок, Й. Поллак, П. Пескатор, Г. Хэкворт, Х. Шермерс, и многие другие.
Сообщества признаются либо международной организацией особого рода (sui generis), либо международной организацией с наднациональными чертами [11]. Например, Й. Поллак определяет наднациональность следующим образом: «Организация является наднациональной, если она отвечает хотя бы двум из следующих критериев: наличие в организации законов прямого действия; принятие решений большинством голосов; независимые от государств-членов органы законодательной власти; независимая судебная власть» [12].
Близкие к нему определения также -«международные объединения с элементами федерализма», «интеграционные сообщества», «организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно-правовые элементы» и т. п. Согласимся с тем, что благодаря широкому и длительному употреблению некоторые из них стали уже привычными в употреблении. Но относительно содержания приходится констатировать их правовую неопределенность и, как следствие, серьезные сомнения в их объективности. Действительно, эта позиция не подтверждается практикой.
Оставляют вопросы и новаторские классификации и попытки подразделения международных организаций на новые и, естественно, несколько непривычные категории. Например, профессор В.М. Шумилов предпринял попытку подразделить все международные организации на две новые категории: «а) организации, обеспечивающие сотрудничество (основаны на координационном методе регулирования отношений государств-участников)» [13] и «б) организации, являющиеся институциональной основой для интеграции (основаны на субординационном методе регулирования отношений между государствами-участниками)» [14]. Правда, автор делает оговорку, говоря, что подразделить на эти категории можно было бы «условно» [15].
Профессор В.Е. Чиркин говорит о существовании наряду с государствами международных объединений с элементами федерализма. Он также отмечает, что в современных условиях в связи с возрастающей интеграцией государств на международной арене возникли многие организации публичного международного права, имеющие некоторые конституционно -правовые элементы [16].
Профессор И.И. Лукашук также довольно противоречив, когда аргументирует существование наднациональных органи-
заций. Так, с одной стороны, он пишет, что «международные организации являются органом сотрудничества государств, они не носят надгосударственного характера» [17]. При этом он ссылается и на известное решение Суда ООН, не раз подчеркивавшего, что «в природе международных организаций нет ничего такого, что позволило бы рассматривать их как нечто подобное сверхгосударству. Организация обладает лишь той компетенцией, которой ее наделили государства» [18]. |
1. Президент Российской Федерации. Выступление на международной конференции «Современное государство и глобальная безопасность». 14 сентября 2009 года. Ярославль // доступно: http://www.kremlin. ru/transcripts/5469
2. Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана может начать работу с 1 января 2010 года, заявил сегодня в беседе с журналистами вице-премьер РФ Игорь Шувалов. Для этого до конца нынешнего года должен быть принят Единый таможенный кодекс
3. Чиналиев В.У. Актуальные проблемы участия стран СНГ в международных экономических организациях и интеграционных группировках (на примере Кыргызской Республики). Дис.... на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Специальность 08.00.14. Москва. 2001 г.
4. Таможенный союз не повредит вступлению России в ВТО 22.05.09.«Правда.Ру»// http:// news.mail.ru/poli-tics/2604403/
5. К их числу отнесены: «договоры политического характера», «договоры или соглашения военного характера», «договоры или соглашения, затрагивающие территориальную целостность государства или основные права и обязанности», «договоров и соглашений, налагающих финансовые обязательства на государство», «договоров и соглашений, предполагающих изменение или отмену какого - либо закона или требующих законодательных мер для их
осуществления»// Статья 94 ч.1 Конституции Испании 1978г.// Конституции государств Европейского Союза. Под ред. Окунькова Л.А. М.: Издательская группа ИНФРАМ-НОРМА, 1997.
6. Article I-5 Treaty establishing a Constitution for Europe 2005.
7. Ст. 2,3, Договора, учреждающего Европейское сообщество// Документы Европейского Союза, т. VI -Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. Luxembourg 1997.
8. Например, Декларация Дании о статье К.14 Договора о Европейском Союзе; Протоколы о позиции Дании и аналогичный протокол о позиции Соединенного Королевства и Ирландии; Протокол о применении некоторых положений статьи 7а Договора, учреждающего Европейское сообщество, к Соединенному Королевству и Ирландии и др.// Документы Европейского Союза, т. V - Амстердамский договор. 1997. С.135.
9. Талалаев А.Н. Право международных договоров. Действие и применение договоров. М., 1985. С.61.
10. Тункин Г.И. Теория международного права. М.: 1970. С.343.
11. См., напр.: Маргиев В.И. Внутреннее право международных организаций. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Казань. 1999. С.23.
12. Pollak J. Slominski P. Zusammenfassung: «Das politische System der EU»/3 Aufl. Muenchen: Wilhelm Fink Verlag. 2005. S.42.
13. Шумилов В.М., Международное право: учебник. М.: ТК Велби, 2007. С.132.
14. Шумилов В.М., Международное право: учебник. М.: ТК Велби, 2007. С.132.
15. Шумилов В.М., Международное право: учебник. М.: ТК Велби, 2007. С.132.
16. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000. С.187.
17. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: учеб. Для студентов юрид. фак. и вузов/ И.И.Лукашук; Рос. Акад. Наук, Ин-т государства и права, Академ. Правовой ун-т. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. С.30
18. ICJ.Reports.1980.P. 103.//Цит. по раб. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть: учеб. Для студентов юрид. фак. и вузов/ И.И.Лукашук; Рос. Акад. Наук, Ин-т государства и права, Академ. Правовой ун-т. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2007. С.30.
