К ВОПРОСУ ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ СХЕМ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 556.18:502.656

К ВОПРОСУ ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ СХЕМ КОМПЛЕКСНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ

© 2013 г. С.Д. Беляев

ФГУП «Российский научно-исследовательский институт комплексного использования и охраны водных ресурсов», г. Екатеринбург

Ключевые слова: схемы комплексного использования и охраны водных объектов, государственная экологическая экспертиза, общественные слушания.

Обсуждаются вопросы процедур и самой необходимости проведения государственной экологической экспертизы Схем комплексного использования и охраны водных объектов.

В соответствии с Приказом Росводресурсов от 13.12.2007 № 251, разработка Схем комплексного использования и охраны водных объектов (Схем) по бассейнам рек России должна быть завершена к 2015 г. Работы по ряду бассейнов уже завершены. Однако необходимость прохождения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) Схем продолжает вызывать сомнения.

Нормативно-правовая база

Нормативно-правовой основой разработки Схем, а также проведения их ГЭЭ являются:

• Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74 ФЗ (далее ВК);

• Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы» (ПП 883);

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

• Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденные приказом МПР России от 04.07.2007 г. № 169 (Методические указания);

• Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 727 «О порядке создания и деятельности бассейновых советов» (ПП 727);

• Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 15.11.1995 № 174 ФЗ (174-ФЗ);

• Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 (Положение).

Необходимость ГЭЭ Схем определяется в п. 2 ПП 883: «Установить, что схемы... утверждаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы». Она уточняется в п. 8 «Правил разработки, утверждения и реализации схем., внесения изменений в эти схемы» (Правила), утвержденных ПП 883: «Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу .». Попытаемся установить, какая конкретно информация, содержащаяся в Схемах, может служить объектом для экологической экспертизы.

Что такое Схема?

Кодифицированного определения термина «Схемы комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО)» нет. Есть лишь нормы, указывающие на предназначение и содержание Схем. Это привело к тому, что некоторые заинтересованные лица воспринимают Схему как директиву, а другие вообще не понимают практического смысла их разработки. В соответствии со ст. 33 ВК:

«1. Схемы . включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления1 водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов. 2. Схемы . разрабатываются в целях:

1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;

2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;

3) обеспечения охраны водных объектов;

1 Здесь и далее - курсив автора.

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

3. Схемами . устанавливаются:

1) целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;

2) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;

3) водохозяйственные балансы.;

4) лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;

5) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации;

6) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;

7) предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов ...

4. Схемы ... рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются . уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

5. Схемы являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления».

Не вполне ясно, как «основные направления» и «предполагаемые объемы ресурсов» могут быть обязательными. Исчерпывающее разъяснение имеется в Правилах: «11. Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод».

На наш взгляд, замена п. 5 ст. 33 ВК этим положением Правил позволила бы избежать разночтений и недопонимания.

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

Методические указания дают еще одно разъяснение:

«5. Материалы утвержденных Схем предназначены для:

планирования и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных, региональных, ведомственных целевых программ;

разработки региональных и муниципальных программ (планов) водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

подготовки предложений по установлению и пересмотру ставок платы за пользование водными объектами;

регулирования водопользования, в том числе определения объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, объемов допустимого сброса сточных вод и/или дренажных вод и др.».

Приведенные выше цитаты свидетельствуют, в частности, о том, что Схема не имеет «прямого действия», не является планом или программой мероприятий, а лишь служит основой для разработки и принятия таких планов на федеральном и региональном уровнях в соответствии с имеющимися компетенциями.

Можно предложить такое определение Схем: обоснованный перечень первоочередных в масштабе бассейна реки мероприятий по гарантированному водообеспечению населения и объектов экономики, предотвращению и смягчению последствий негативного воздействия вод, охране и восстановлению водных объектов, сопровождаемый:

- целевыми показателями состояния бассейна реки и сроками их достижения;

- оценкой объемов финансовых ресурсов, необходимых для реализации мероприятий, с предполагаемыми источниками финансирования;

- актуальными и перспективными водохозяйственными балансами;

- лимитами/квотами забора водных ресурсов и сброса сточных вод.

После внесения ясности по вопросу предназначения Схем становятся понятнее и механизмы их использования. Росводресурсы как представитель собственника водных объектов и распорядитель финансов является главным потребителем Схем: планирует свою деятельность по бассейнам рек, согласует квоты, лимиты, региональные программы, определяет объемы финансирования (субвенции, субсидии, пилотные проекты и пр.) релевантной деятельности субъектов РФ и водопользователей.

Можно рассматривать СКИОВО, в частности, как обоснование финансирования мероприятий в рамках реализации «Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» (Стратегия 2020; утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 года) по статьям Федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие водохозяйственного комплекса

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

Российской Федерации в 2012-2020 годах» (утверждена Постановлением Правительства РФ 19 апреля 2012 г. № 350).

Возможные реципиенты такого финансирования, в свою очередь, при оформлении обосновывающих документов опираются на Схемы, поскольку именно мероприятия, вошедшие в Схемы, имеют шанс получить финансовую поддержку.

Если говорить о содержании Схемы с точки зрения ГЭЭ, то следует отметить, что целевые показатели состояния бассейна являются не нормативами, а лишь целями по улучшению состояния бассейна реки, которые должны быть достигнуты к сроку окончания реализации Схемы (см. пп. 6а, 6е Правил).

Схема не определяет допустимой антропогенной нагрузки, а лишь служит основой для ее определения.

Лимиты и квоты забора водных ресурсов и сброса сточных вод также не являются непосредственными разрешениями на забор/сброс воды. Они лишь дают предельные (см. пп. 6г, 6д Правил) объемы забора/сброса на основе оценки стока в неблагоприятных условиях при прогнозируемом уровне водопотребления. После утверждения Схем лимиты и квоты будут устанавливаться, по всей видимости, так же, как и до сих пор: по потребностям/ заявкам и утверждаться приказом Росводресурсов на установленный период (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 223). Единственное отличие: если заявка будет приближаться к лимитам-квотам, определенным в Схеме, то она станет предметом тщательного анализа и принятия обоснованных решений.

Таким образом, исходя из «духа» закона 174-ФЗ, предметом экологической экспертизы может быть не сама Схема, а те конкретные целевые программы и проектные решения, которые будут подготовлены к исполнению на федеральном, региональном и местном уровнях на основе Схемы.

Теперь попробуем провести анализ на основе «буквы» закона 174-ФЗ.

Среди объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, предусмотренных ст. 11 174-ФЗ, только первые два могут иметь отношение к Схемам:

«1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов».

Попытаемся разобраться.

Водное хозяйство России

Схема - нормативно-технический документ?

Кодифицированного определения термина «нормативно-технический документ» нет (см., например, Решение Ленинградского областного суда от 04.02.2010 г. по делу № 3-1/2010).

В ГОСТ Р 1.0-92 дается такое определение:

«3.3 Нормативный документ - документ, устанавливающий правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов.

Примечание - Термин «Нормативный документ» является родовым термином, охватывающим такие понятия, как стандарты и иные нормативные документы по стандартизации, нормы, правила, своды правил, регламенты и другие документы, соответствующие основному определению».

Большой политехнический энциклопедический словарь (Мультитрэйд) дает такое определение:

«Нормативно-технический документ (НТД) - документ, устанавливающий требования к объектам стандартизации, обязательный для исполнения в определенных областях деятельности, разработанный в установленном порядке и утвержденный компетентным органом. Основные виды НТД -стандарты и технические условия».

Мир словарей (© 2000-2010 MirSlovarei.com) дает такое определение:

«Документация нормативно-техническая: стандарт государственный, стандарт предприятия, технические условия, технические описания, рецептура и другая документация, закрепляющая требования к качеству продукции».

Как видно, Схемы не являются нормативно-техническим документом ни по одной из версий определения этого термина.

Схема - инструктивно-методический документ?

Несмотря на отсутствие кодифицированного определения термина «инструктивно-методический документ», можно, хотя и с некоторой натяжкой, рассматривать Схему как инструкцию, которая должна использоваться при разработке федеральных и региональных целевых программ развития территорий в их водохозяйственной части (целевые показатели, квоты-лимиты, перечень мероприятий).

В соответствии с Методическими указаниями выходными материалами Схем являются:

- Книга 1. Общая характеристика речного бассейна

- Книга 2. Оценка экологического состояния и ключевые проблемы

- Книга 3. Целевые показатели

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

- Книга 4. Водохозяйственные балансы и балансы загрязняющих веществ

- Книга 5. Лимиты и квоты на забор воды из водных объектов и сброс сточных вод

- Книга 6. Перечень мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна

и Приложения к Проекту в составе:

- Комплект ситуационных, оценочных исполнительных и прогнозных карт

- Сводная пояснительная записка к Проекту СКИОВО

- Программа мониторинга реализации СКИОВО

- Пояснительные записки к Книгам Проекта.

Первая и вторая книги являются описательными и оценочными и по этой причине не представляют объекта экологической экспертизы.

Книга 3, содержащая целевые показатели по улучшению состояния бассейна реки в результате реализации мероприятий, вошедших в перечень Схемы, также трудно поддается экологической оценке. Целевые показатели не являются нормативами. Цели разработки Схемы заявлены в действующих законах, а, стало быть, и по существу, и формально не могут быть направлены на ухудшение экологической ситуации, не говоря уже о том, что одна из неотъемлемых целей Схемы - улучшение экологического состояния бассейна реки. Можно заподозрить, что тех или иных целевых показателей по предотвращению негативного воздействия вод или водообеспечению населения невозможно достичь без нанесения ущерба окружающей среде. Но, во-первых, целевые показатели Схем вполне соответствуют целям, заявленным в Стратегии 2020 и ФЦП, а, во-вторых, оценке следует подвергать конкретные проектные решения. Новые проектные решения в рамках Схемы не разрабатываются.

Отметим, что Стратегия 2020, так же как и ФЦП, по структуре и общей направленности очень похожи на Схему: есть целевые показатели, есть мероприятия, есть сроки их реализации и оценка финансовых затрат. Отличие - только в масштабе. При этом ни Стратегия 2020, ни ФЦП не подвергались экологической экспертизе. Это отвечает здравому смыслу и вполне может служить прецедентным примером при обосновании полного отказа от проведения государственной экологической экспертизы Схем.

Водохозяйственные балансы и балансы загрязняющих веществ (Книга 4) не оказывают никакого воздействия на окружающую среду. Они могут быть посчитаны с той или иной степенью достоверности. Но достоверность расчетов является предметом не экологической, а профессиональной экспертизы, которой все материалы Схем подвергаются в процессе их подготовки и рассмотрения на Бассейновых советах.

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

Лимиты и квоты (Книга 5) рассчитывают, кроме прочего, на основе удовлетворения действующих санитарных и экологических требований к расходам воды в замыкающих створах в неблагоприятных условиях. Соображения, приведенные по Книге 4, справедливы и для Книги 5.

Книга 6 «Перечень мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна», выпускаемая в рамках Схемы, не может быть подвергнута экологической экспертизе ввиду отсутствия предмета/объекта экспертизы. Одна из причин уже упоминалась: Схема не является программой прямого действия.

Если рассматривать вопрос подробнее, то мероприятия Схемы можно разбить на 3 группы:

1) выполняющиеся на момент утверждения Схемы (а значит, если того требует закон, прошедшие экологическую экспертизу) и продолжающиеся в рамках Схемы;

2) вошедшие в утвержденные целевые программы (а значит, прошедшие экспертизу) и включенные в Схему;

3) предлагаемые к реализации в рамках Схемы (новые).

Последние, в свою очередь, подразделяются на 2 подгруппы:

- прошедшие стадию предпроектной проработки и имеющие положительное заключение экологической экспертизы, если оно требуется по действующему законодательству;

- не имеющие пока конкретных проектных решений (например, оценить возможность подъема НПУ водохранилища до отметки...).

При этом в Схему обязательно включается мероприятие по предпроектной проработке «новых» мероприятий. Соответствующая обосновывающая документация будет проходить экологическую экспертизу после ее разработки (в рамках Схем разработка проектной документации по конкретным мероприятиям не предусмотрена).

Таким образом, даже если рассматривать Схему как инструктивно-методический документ, объекта государственной экологической экспертизы в составе выходных материалов Схемы найти не удается.

Схема - целевая программа?

По приведенным выше соображениям Схемы не являются программами прямого действия и, в частности, не являются федеральными целевыми программами. При этом, с одной стороны, Схемы учитывают действующие целевые программы, которые прошли экспертизу (в соответствии с действующим законодательством). С другой стороны, при разработке новых целевых программ (всех уровней) Схемы должны быть приняты во внимание (наличие водных ресурсов, предложенные в Схемах целевые показатели,

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

водохозяйственные мероприятия и пр.). Вновь разработанные (в том числе и на основе Схем) целевые программы должны проходить государственную экологическую экспертизу в соответствии с установленным законом порядком.

Выводы по необходимости экологической экспертизы Схем

1. Предмета для государственной экологической экспертизы в Схемах

нет.

2. Необходимо внести соответствующие поправки в действующие нормативные и методические документы (ПП 883, Правила, Методические указания).

3. Пока такие поправки не приняты, предлагается в процессе ГЭЭ рассматривать Схемы только на предмет наличия в материалах того, что действительно требует экологической экспертизы. В качестве положительного результата ГЭЭ можно считать такое заключение: «Нет предмета для государственной экологической экспертизы».

В настоящее время Схемы, увы, продолжают подвергаться ГЭЭ по общим правилам, предписывающим проведение общественных обсуждений.

Проводить ли общественные обсуждения по Схемам?

Рассмотрим, как действующие нормативно-правовые акты определяют участие общественности в экологической экспертизе и как это реализуется (или может быть реализовано) для Схем.

Действующая норма

174-ФЗ, ст. 3: Принцип. «гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения».

Реализация

Участие общественных организаций в заседаниях Бассейнового совета, размещение материалов Схемы на сайтах Росводресурсов, БВУ, субъектов РФ.

Норма

174-ФЗ, ст. 14: «1. Государственная экологическая экспертиза. проводится при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:. положительных заключений и (или) документов согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке».

Реализация

В соответствии с действующими нормативными документами, регулирующими разработку Схем, процедура согласования исчерпывается реко-

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

мендациями заинтересованных сторон, зафиксированными в протоколах заседаний Бассейнового совета. Для обоснования этого тезиса приведем ряд действующих положений.

В соответствии с Правилами:

«4. ... заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают участие в разработке схем. Федеральные органы исполнительной власти представляют в Федеральное агентство водных ресурсов результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в схемы ...

8. Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем.».

В соответствии с 1111 727: «5. В состав бассейнового совета входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Таким образом, все заинтересованные стороны имеют возможность высказать свои замечания и предложения, которые могут быть учтены в Схемах.

Норма

174-ФЗ, ст. 14: «1. Государственная экологическая экспертиза. проводится при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:. материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления».

Комментарий

Именно муниципалитеты решают, есть ли необходимость такого рода обсуждений (см. ст. 9 174-ФЗ). В силу специфики Схем ожидать таких решений не приходится. Кроме того Федеральным законом от 01.07.2011 № 169-ФЗ в ст.14.1 174-ФЗ был внесен абзац:

«Федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно запрашивают документы, указанные в абзацах третьем - пятом настоящего пункта (сведения, содержащиеся в них), в федеральных органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, если указанные документы (сведения, содержа-

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

щиеся в них) находятся в распоряжении таких органов либо организаций и лицо, представившее на экспертизу материалы, не представило указанные документы по собственной инициативе».

Таким образом, не обязательно проводить обсуждения, не обязательно и представлять результаты таких обсуждений. Они будут запрошены органом исполнительной власти в случае необходимости. Такой необходимости, как мы показали, нет.

На практике в перечне документов, представляемых на ГЭЭ, результаты общественных обсуждений присутствуют и считаются обязательными. По этой причине фактически они проводятся по инициативе и за счет заказчика разработки Схемы.

Норма

174-ФЗ, ст. 19: «1. Граждане и общественные организации (объединения) ... имеют право: выдвигать предложения о проведении ... общественной экологической экспертизы...».

Ст. 20: «Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления...».

Комментарий

Именно граждане и общественность, но не исполнитель или заказчик Схемы, являются инициаторами общественной экологической экспертизы.

Норма

Положение, ст. 1.1: «Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду . - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий».

Комментарий

Схемы не представляют собой непосредственно «намечаемую хозяйственную деятельность», но в числе прочего представляют оценку фактических и возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду всей осуществляемой и планируемой хозяйственной деятельности в бассейне реки, а также перечень мероприятий, непосредственно направленных на обеспечение экологически ориентированных управленческих решений, на предотвращение таких неблагоприятных воздействий. При этом, как уже отмечалось, мероприятия Схемы не осуществляются непосредственно в результате её принятия, а лишь в рамках других действующих и/или подлежащих утверждению программ федерального, регионального, местного уровня и программ мероприятий водопользователей. Проектные решения, свя-

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России

занные с реализацией этих конкретных мероприятий, могут быть объектом оценки воздействия. Следовательно, Положение к Схемам не применимо в целом и, в частности, к той его части, которая определяет необходимость и порядок проведения общественных обсуждений.

Выводы по необходимости проведения общественных обсуждений

Схем

1) Информация о разработке Схем доступна общественным организациям и органам местного самоуправления (заседания Бассейнового совета, публикации в СМИ, размещение материалов в интернете);

2) заказчики и исполнитель Проекта Схемы не обязаны инициировать общественную экологическую экспертизу (что не исключает ее проведения по инициативе общественности);

3) нет обусловленной действующим законодательством необходимости проведения общественных обсуждений.

Отметим в заключение, что информирование общественности и учет общественного мнения являются неотъемлемым принципом современной системы государственного управления. Процесс разработки Схемы в полной мере соответствует этому принципу. Экологической экспертизе и общественным слушаниям подлежат те элементы Схемы, которые получат свои конкретные проектные решения, постольку, поскольку это предусмотрено действующим законодательством, и тогда, когда будет решаться вопрос об их включении в федеральные целевые программы, программы территориального развития и т. п.

Общий вывод: для скорейшей реализации программ мероприятий Схем, для прекращения бессмысленного распыления ресурсов предлагается незамедлительно внести изменения в действующие нормативные и методические документы с целью исключения ГЭЭ из процедуры согласования и утверждения Схем.

Сведения об авторе:

Беляев Сергей Дагобертович, к. т. н., заведующий отделом, ФГУП «Российский научно-исследовательский институт комплексного использования и охраны водных ресурсов» (ФГУП РосНИИВХ), 620049, г. Екатеринбург, ул. Мира, 23; e-mail: belyaev@wrm.ru

Водное хозяйство России № 1, 2013

Водное хозяйство России