CC BY
18
Советом Министров 23 февраля 1991 г.
3. ТА Министерства образования и науки РФ.
4. Данные Госкомстата.
5. О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»: Федеральный закон// Бюллетень Государственного Комитета Российской Федерации по высшему образованию. - 1996. - №2.
6. Овсянников В.И. Дистанционное образование: теоретические проблемы и противоречия // Педагогическое образование без отрыва от основной деятельности. Ежегодник. -1999. - №2.
7. Народное образование. - 1998. - № 9.
8. ТА Министерства образования и науки РФ.
9. Овсянников В.И., Густырь А.В. Введение в дистанционное образование. - М., 2001.
10. Белая книга российского образования. Проект Тасис. - М., 2000.
11. Документы в образовании. - 2000. - №21.
12. Российская газета. - 2001. - №224.
13. Российская газета. - 2002. - №24.
14. ТА Министерства образования и науки РФ.
15. Об утверждении Методики применения дистанционных образовательных технологий (дистанционное обучение) в образовательных учреждениях высшего, среднего и дополнительного профессионального образования РФ: Приказ Министерства образования от 18 декабря 2002 года №4452// Документы в образовании. - 2002. - №24.
16. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. -
http://www.government.ru:8080/government/zi.
УДК 93/94 ББК 63.3(2)
К ВОПРОСУ ОБ АЛЬТЕРНАТИВАХ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ (1989-1993 ГГ.) Т.В. Олейник, кандидат экономических наук, доцент Академии сферы социальных отношений
Автор исследует проблему зарождения антимонопольной политики и ее эволюции в условиях перестройки и раннего постсоветского общества, рассматривает процесс становления системы антимонопольных органов. Ключевые слова: монополии, антимонопольная политика, рынок, конкуренция.
ALTERNATIVES OF RUSSIAN ANTIMONOPOLY POLICY (1989-1993)
Olejnik T.V.
The author investigates a problem of an antimonopoly policy, its origin and evolution in the conditions of "perestroika " and an early Post-Soviet society, considers process offormation of antimonopoly authorities system. Keywords: monopolies, an antimonopoly policy, the market, a competition.
Кризис советской экономики уже в конце 1980-х го- комстатом СССР, на долю крупнейших государственных дов обусловил неизбежное обращение специали- компаний приходилось 50% от общего объема производства
стов, руководителей страны к вопросам оптимизации экономической политики. При этом, пожалуй, впервые за десятилетия советской истории был предметно поставлен вопрос о необходимости проведения последовательной антимонопольной политики. Отчасти это представляется парадоксальным, поскольку высокая степень монополизации являлась одной из главных характеристик советской экономики.
Однако обращение к научной литературе показывает, что до конца 1980-х гг. в социалистической экономике монополизм не воспринимался как проблемный вопрос и практически не изучался. Советская идеология традиционно приписывала проблему монополий странам с капиталистической экономикой, одновременно принципиально отрицая существование подобных проблем в социалистических странах. Согласно официальной точке зрения «нежелательная концентрация экономической и политической власти является отличительной чертой монопольного капитализма». Что же касается СССР, то предполагалось, что существующая социалистическая система не даст предприятиям использовать ресурсы за рамками, определенными централизованным планированием, а «социалистическое соревнование трудящихся» является по сравнению с конкуренцией более эффективным инструментом государственной политики [1].
В целом проведение антимонопольной политики в России началось на весьма специфической экономической базе, которая сформировалась в СССР. Управление национальной экономикой здесь осуществлялось в первую очередь именно с опорой на монополистические организации, такие как отраслевые министерства, их подразделения (главки) и объединения производителей. В большинстве отраслей советской промышленности главенствовал определяющий принцип «один продукт - один производитель».
К примеру, по данным, опубликованным в 1988 году Гос-
по 209 группам промышленных товаров из 344 рассмотренных групп, и более 90% от общего объема производства в 109 группах. При этом в число наиболее монополизированных отраслей СССР вошли базовые для советской экономики - машиностроение, черная и цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность. Так, согласно разрозненным показателям союзного Госкомитета по материально-техническому снабжению, в 1988 г. не менее 87% продукции советской машиностроительной отрасли производились весьма ограниченным числом предприятий [2].
В данной связи интересны и показатели, характеризующие уровень концентрации рабочей силы. По данным исследований, проведенных Международным валютным фондом (IMP), Международным банком реконструкции и развития (IBRD), Организацией экономического сотрудничества и развития (OECD), Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), доля служащих, занятых на предприятиях с общим количеством работников более 1001, составляла на 1 января 1988 г. 73% от общего количества занятых. Кроме того, 37,1% занятых работали на особо крупных предприятиях с общей численностью сотрудников более 5000 человек [3].
И все же с конца 1980-х гг. в СССР монополизм все чаще рассматривался как определенно негативная черта экономики советского типа. При этом государственный сектор экономики классифицировался наиболее видными исследователями как монополистический. Основными инструментами государственной антимонопольной политики, которые регулировали деятельность хозяйствующих субъектов и органов власти на товарных и финансовых рынках с конца 1980-х годов, стали нормативно-правовые акты, действовавшие на всей территории государства, установившие единые правила, которые определили процесс формирования и качественные характеристики конкурентной среды.
В данной связи принципы регулирования деятельности
хозяйствующих субъектов были закреплены в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» определил конкуренцию как «состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке»
[4].
Однако утверждение новых подходов давалось трудно. В октябре 1991 года, в канун радикальных реформ, антимонопольному комитету было поручено составить перечень предприятий-монополистов и взять на себя управление ими. Хотя данный шаг задумывался как реформаторский, он целиком основывался на командном принципе.
Более того, положение осложнялось борьбой высших властных структур, особенно заметной с рубежа 1991-1992 годов.
С началом радикальных реформ 1992 г. внимание к данной сфере стало по-настоящему серьезным. За ГКАП был установлен контроль и Президента, и Верховного Совета РФ. При этом удалось достичь определенного компромисса между ветвями власти. Шестой Съезд народных депутатов России, состоявшийся 21 апреля 1992 г., принял Постановление «О Председателе Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур», которым установил, что Председатель Антимонопольного комитета назначается на должность и освобождается от должности Президентом с согласия Верховного Совета [5].
Депутат С. Шахрай, выступая в поддержку принятия Постановления, отметил, что «это единственный шанс сделать так, чтобы Антимонопольный комитет в своей деятельности был независим и подчинялся только закону. Если на Председателя Антимонопольного комитета давит Правительство, исполнительные структуры, он всегда найдет защиту в Верховном Совете. Если на него давят в Верховном Совете, он всегда найдет защиту у Президента. Поэтому предлагаемый порядок назначения председателя Антимонопольного комитета отвечает главной задаче - достижению независимости этой структуры» [6].
В то же время существовала и другая точка зрения, состоявшая в признании ущемленности в данном плане возможностей правительства. В такой трактовке после краха ГКЧП Правительству России стал доступен весь спектр управленческих инструментов для осуществления демонополизации основных отраслей и внедрения государственной политики поддержки конкуренции. Однако в 1991 году Антимонопольный комитет был передан в ведение Верховного Совета СССР, и правительство реформаторов утратило контроль над ним.
Обращаясь к вопросам определения компетенции Антимонопольного комитета и круга решаемых им задач, нужно выделить ряд направлений его активности. В первую очередь, представляется важным то, что ГКАП России принимал решения о наложении штрафов на субъекты экономической деятельности, руководителей коммерческих предприятий и представителей органов власти, виновных в нарушении антимонопольного законодательства. Наряду с этим ГКАП России направлял соответствующие исковые заявления в суд, участвовал в расследованиях по фактам нарушений антимонопольных законов, предоставлял материалы в органы прокуратуры. Комитет также представлял в соответствующие министерства свои предложения по введению обязательного лицензирования тех
или иных видов деятельности и запрещению и прекращению экспортно-импортных операций отдельных субъектов экономической деятельности, уличенных в нарушении антимонопольного законодательства. Важно и то, что ГКАП России, в принципе, обладал правом принимать решения о принудительном разделении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке и осуществляющих монополистическую деятельность.
Комитет также представлял на рассмотрение Президента РФ заключения по законопроектам и другим нормативно-правовым актам, аналитические материалы и предложения по вопросам монополистической деятельности, развития товарных рынков, конкуренции и защиты прав российских потребителей. В данной связи ГКАП России и его территориальные органы фактически обладали правом неограниченного доступа к информации о деятельности хозяйствующих субъектов и органов власти.
Наряду с этим Комитет занимался формированием Государственного реестра объединений и предприятий монополистов, действующих на товарных рынках, принимал решения о включении в реестр субъектов экономической деятельности, а также об их исключении из него. Указанные решения принимались на основании данных Государственного комитета по статистике, а также по результатам проводившихся расследований фактов нарушения антимонопольного законодательства.
Важным направлением работы ГКАП стало также утверждение учреждений новых холдинговых компаний, концернов, конгломератов и других «зонтичных» организаций. Многие эксперты подвергали критике действия ГКАП России в этой области, поскольку учреждение большинства таких ассоциаций было одобрено по итогам поверхностного ознакомления ГКАП с конкретными обстоятельствами объединения [7]. При этом зачастую не учитывались препятствия развитию конкуренции, которые влекли за собой создание горизонтально интегрированных «зонтичных» организаций.
Тем не менее в силу своей институциональной и законотворческой роли в российской политике ГКАП России оказался по сути единственным ведомством, принимавшим реальные решения в пользу развития конкуренции и против монополизма.
Таким образом, в числе ведомственных приоритетов четко определялись ограничение монополизма, развитие конкурентной среды, борьба с недобросовестной конкуренцией, защита прав потребителей и пр. Наряду с этим ГКАП осуществлял надзор за товарооборотом, регулирование свободных экономических зон, защиту прав интеллектуальной собственности и т.д. С созданием 82 территориальных органов была завершена и его организационная структура. В целом подразделения Антимонопольного комитета были созданы в каждом из регионов и во многих населенных пунктах, образуя новую большую административную сеть [8].
Изначально территориальные органы были официально подчинены ГКАП России и получали указания непосредственно из Москвы. Однако уже в 1992 году значительная часть полномочий перешла в руки территориальных органов, поскольку фактически антимонопольной политикой руководили именно региональные представители ГКАП России.
В данной связи необходимо отметить, что на практике центральную роль в работе ГКАП стало играть непрямое ценовое регулирование. Тем более что в данной сфере Антимонопольный комитет и его региональные управления могли действовать произвольно, фактически по своему усмотрению. В част-
ности, в некоторых регионах «красного пояса» региональные антимонопольные комитеты с подачи губернаторов стремились контролировать цены на продукцию пищевой промышленности ради политической выгоды и рейтинга региональной власти, что в итоге приводило к возрастанию негативных экономических тенденций. Подобные произвольные ограничения ощутимо вредили развитию национального рынка, серьезно усиливали сегментацию региональных рынков, а главное - побуждали чиновников к вымогательству.
Важно также отметить, что отдельные подразделения ранее единых промышленных организаций отошли в ведение различных региональных властей. В этой связи у местных властей в России появились новые инструменты влияния (например, налоговая полиция), которые помогали принудить предприятия, обладавшие несколькими производствами, распределить управленческие структуры по своим филиалам и одновременно могли затруднить деятельность местных отделений компаний, чьи головные офисы находились в других регионах. Таким образом, на практике государственная антимонопольная политика на местах во многом становилась антирыночной, а регулирование цен было использовано консерваторами, чтобы затруднить реализацию проводимых Правительством РФ реформ [9].
По окончании периода противостояния Президента Б. Ельцина и Верховного Совета в соответствии с положением, которое было утверждено президентским указом, ГКАП России вошел в число центральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В этот период Председатель ГКАП России назначался Президентом с согласия Верховного Совета. Но в соответствии со статьей 3 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», внесенной в мае 1995 года, Председатель ГКАП России назначался и освобождался от должности указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства России [12].
Это положение закрепило ГКАП России как структурное звено исполнительной власти, напрямую не контролируемое парламентом, после чего последний лишился возможности проводить независимую политику, которой отчасти обладал в начале 1990-х годов.
В целом, несмотря на заметную актуализацию, антимонопольная политика не приобрела системного характера. В то же время некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне компетенции ГКАП России. Так, внедрением конкуренции в банковском секторе ведало Министерство финансов, а не ГКАП России. Указ от 24 августа 1992 года определял основные задачи, функции и полномочия ГКАП России. В их числе: обеспечение развития конкуренции; ограничение монополистической деятельности; предотвращение недобросовестной конкуренции; защита прав потребителей.
Специальные структуры создавались и для регулирования основных отраслей естественных монополий. Реформаторы не выработали ясных механизмов антимонопольного воздействия на основную массу товаропроизводителей. В принципе, они исходили из того, что либерализация цен приведет к банкротству крупных предприятий-монополистов, которые по определению считались малоэффективными и неконкурентоспособными.
Поскольку программа реформ, представленная в 1992 году заместителем Председателя Совета Министров Е. Гайдаром, не делала особого упора на демонополизацию как таковую, некоторые шаги реформаторов (например, либерализация цен и введение более жесткого бюджетного давления на
малые и средние предприятия) стали предпосылками различных форм спонтанной демонополизации.
Многие малые и средние предприятия отреагировали на этот шаг Правительства РФ разработкой новых продуктов и/или выходом из состава крупных производственных объединений. К примеру, завод «Ленинец» в Санкт-Петербурге, специализировавшийся на изготовлении электронных систем для самолетов «МИГ», начал переход к производству гражданской продукции еще в 1988 году и к 1992 году был разделен на 117 подразделений, каждое из которых самостоятельно определяло объемы выпуска продукции и размеры заработной платы. При этом головной офис насчитывал 250 сотрудников и управлял компанией, где трудилось 43000 рабочих, контролируя финансовые потоки. Другим примером реорганизации предприятия в результате возникновения конкурентной среды является Кировский танкостроительный завод, который в 1992 г. был разделен на 27 подразделений и на 90% уменьшил численность управленческого персонала в центральном офисе [10].
Таким образом, либерализация коммерческой деятельности устранила барьеры между отраслями. Как оказалось, обеспечение конкуренции было неразрывно связано с либерализацией цен, предпринимательской деятельностью, международной торговлей, приватизацией и развитием рынка ценных бумаг.
По сути, впервые удалось придать государственной антимонопольной структуре определенную независимость и свободу действий, что с точки зрения автора является необходимым условием для эффективной работы в рассматриваемой сфере государственной политики.
При этом указанная независимость не была номинальной. В условиях противостояния, а впоследствии и политического конфликта Президента и Верховного Совета Антимонопольный комитет обладал возможностью лавировать между этими политическими центрами и осуществлять собственную политику. В дальнейшем, после роспуска Верховного Совета, Антимонопольный комитет будет лишен подобной свободы, замкнется внутри исполнительной власти и не сможет проводить собственную автономную политику, что в свою очередь заметным образом скажется на результатах его деятельности и на общих результатах государственной антимонопольной политики.
Литература
1. Политическая экономия: Словарь. - 1989.
2. Евстигнеев А. Монополия в советской экономике и обусловившие ее факторы // Вестник экономики. - 1993. -№4.
3. IMF, IBRD, OECD, EBRD. A Study Of The Soviet Economy, vol. II. - Paris, February 1991.
4. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - №16.
5. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1992. - №18.
6. Шестой Съезд народных депутатов Российской Федерации, Бюллетень №28, Заседание двадцать восьмое (вечернее). - 21 апреля 1992 г.
7. Студенцов В. Государство и естественные монополии // Мировая экономика и международные отношения. - 1995. -№9.
8. Указ Президента РФ №915 «О Государственном комитете РФ по антимонопольной политике и поддержке
новых экономических структур от 24 августа 1992 г.// СЗ СФ. - 1992. - №12.
9. Яковлев А. Антимонопольная политика в России. -М., 1994.
10. Joskovv P.L., Schmalensee R., Tsukanova N. Competition Policy in Russia during and after Privatization. Brookings
Papers: Microeconomics. - 1994. - Boston.
12. Закон РФ № 83-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»» от 25 мая 1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 24.
УДК 93/94 ББК 63.3(2)
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ Г. МОСКВЫ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
А.А. Дитяткин, аспирант МГУУ Правительства г. Москвы
В статье рассмотрены основные вехи на пути становления новой системы социального обслуживания г. Москвы, особенности решения вопросов социальной поддержки нуждающихся москвичей в 1990-е годы.
Ключевые слова: социальная защита, социальная работа, социальное обслуживание.
FORMATION OF SOCIAL PROTECTION OF MUSCOVITES SYSTEM IN MORDERN RUSSIAN STATEHOOD
CONDITIONS
Dityatkin A.A.
The basic marks on a way offormation of new system of social service in Moscow are considered in article. Features of the social support of requiring Muscovites in 1990-s are mentioned.
Keywords: social protection, social work, social service.
Становление системы социальной защиты населения в Российской Федерации происходит с начала 90-х годов ХХ века. Весьма поучительный опыт социальной защиты накоплен в Москве. Созданная в столице система управления функционированием и развитием города, по мнению аналитиков, позволяет проводить более эффективную социальную политику, нежели в большинстве других российских регионов.
Анализ показывает, что курс на активную социальную поддержку населения Правительством Москвы был взят с самого начала 90-х гг. ХХ в. В сложных условиях социально-экономической нестабильности формировались приоритеты социальной политики городских властей, принимались распорядительные документы, направленные на смягчение отрицательных последствий инфляции и на частичную компенсацию потерь наиболее нуждающимся группам населения.
Постановлением Правительства Москвы от 12 мая 1992 года №277 был создан Комитет социальной защиты населения, утверждено Положение о нем, послужившее основой для всего последующего формирования системы социальной защиты москвичей. Комитет стал ключевым звеном Комплекса социальной сферы Москвы по вопросам социальной защиты граждан [1].
В результате масштабных усилий за прошедший период вместо прежних «собесов» была создана практически новая система социальной защиты населения города. Коренным образом изменились принципы и методы организации работы, была осуществлена структурная перестройка отрасли, что позволило успешно решать вопросы социальной поддержки нуждающихся москвичей.
За прошедшие годы в Москве была сформирована принципиально новая система учреждений социального обслуживания. Всего система социальной защиты населения Москвы в начале 2000-х годов насчитывала более 400 социальных учреждений и служб различной направленности, в которых было занято более 30 тысяч работников [2]. В городе функционировало 118 центров социального обслуживания и 7 филиалов, в которых действовало 1043 отделения социального обслуживания на дому, предостав-
ляющих помощь 129 тыс. одиноких пенсионеров и инвалидов. Ежегодно через данные структуры более миллиона остро нуждающихся пенсионеров и малоимущих семей получают ту или иную материальную помощь. Сотни тысяч москвичей ежегодно получают бесплатно продуктовые заказы. В десятках отделений социально-медицинского обслуживания уход на дому получают тысячи инвалидов и престарелых. В центрах социального обслуживания действуют отделения дневного пребывания, которые ежедневно посещают значительное количество пенсионеров и инвалидов.
На протяжении всего периода деятельности органы социальной защиты населения г. Москвы особое внимание уделяли поддержке семей с детьми. Указы Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года» (принят в 1995 году), «О целевых программах «Дети России»» (принят в 1993), а затем Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (принят в 1995) создали нормативно-правовые основы и установили рамки социального обслуживания семей и детей.
В соответствии с городской целевой программой «Развитие социального обслуживания семей и детей» в системе были созданы новые типы учреждений - центры социальной помощи семье и детям. В настоящее время функционируют 14 таких центров и 39 отделений в структуре Комплексных центров социального обслуживания. Центры и отделения предоставляют семьям с детьми срочную социальную поддержку, оказывают экстренную психологическую, педагогическую, медицинскую и юридическую помощь, проводят с детьми праздники, экскурсии и другие досуговые мероприятия.
Особое внимание в Москве уделяется беспризорным детям. В 2002 году в городе было открыто 2 социальных приюта для детей и подростков, соответственно, в Южном и Северо-Западном административных округах, центр социальной реабилитации несовершеннолетних - в Восточном административном округе и Городской центр профи-
