CC BY
208
АНТИМОНОПОЛЬНЫЙ ОРГАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И.В. Шегай
Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье раскрывается понятие системы антимонопольных органов России. Подробно рассматриваются центральный элемент и региональные составляющие федеральной системы антимонопольных органов.
В странах с рыночной экономикой существуют не только законодательство о конкуренции, но и органы государства, задачами которых являются предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции, применение мер принуждения и ответственности за антиконкурентное поведение. Например, в США осуществление антимонопольных законов (на федеральном уровне) возложено на антитрестовское управление министерства юстиции и независимое ведомство — Федеральную торговую комиссию [5, с. 34]. В Великобритании — на Комиссию по монополиям и слияниям, в ФРГ — на Федеральную картельную службу Германии [6, с. 39].
Закон РСФСР от 14 июля 1990 года «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР», в соответствии с решениями первого Съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете РСФСР и разграничении функций управления организациями на территории РСФСР, утвердил перечень республиканских министерств и государственных комитетов РСФСР [2]. Таким образом, первый антимонопольный орган в России — Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (далее ГКАП) — был создан в 1990 году, то есть ещё до принятия 22 марта 1991 г. на сессии Верховного Совета РСФСР Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее — Закон о конкуренции), установившего статус и полномочия государственного антимонопольного органа [3].
Постановлением Совета министров РСФСР от 10 сентября 1990 г. № 344 «Вопросы Государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» было утверждено Временное положение о ГКАП — центральном республиканском органе по проведению антимонопольной политики, развитию и регулированию рынка, конкуренции и предпринимательства [17]. Положение о ГКАП — центральном органе исполнительной власти Российской Федерации в проведении государственной политики по развитию конкуренции, ограничению монополистической деятельности, пресечению недобросовестной конкуренции и защите прав потребителей было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 1992 г. № 915 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» [8]. В целях повышения уровня управления в антимонопольных органах Указом Президента Российской Федерации от 27 февраля 1995 г. № 201 «О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических структур» ГКАП был придан статус федерального министерства [9].
В 1996 году Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. №1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ГКАП был преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации [10].
В 1998 году Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было образовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — МАП России [12]. В целях усиления государственной поддержки развития предпринимательства, особенно малого и среднего, МАП России были переданы функции упраздненных ГАК России, Государственного комитета Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте.
В соответствии с статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти [11]. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 года № 793 было утверждено Положение о МАП России — федеральном органе исполнительной власти, проводящем государственную политику и осуществляющем управление в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле деятельности субъектов естественных монополий в области связи [13].
Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» МАП России упразднено и образована Федеральная антимонопольная служба [14]. В соответствии с Распоряжением Администрации Президента РФ № 1363, Аппарата Правительства РФ № 1001 от 06.08.2004 «О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти» сокращенное наименование Федеральной антимонопольной службы — ФАС России [7].
ФАС России переданы функции по контролю и надзору упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, за исключением функций в сфере защиты прав потребителей и поддержки малого бизнеса, и преобразуемой Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации. Руководство деятельностью ФАС России осуществляет Правительство Российской Федерации.
Согласно пункту 4 Указа Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. №314 федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы федеральной антимонопольной службы» ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции нормативных правовых и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности [15].
Исходя из пункта 1 статьи 11 Закона о конкуренции (в редакции Федерального закона от 09 октября 2002 № 122-ФЗ) основными задачами ФАС России являются:
- проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции;
- осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства;
- предупреждение и пресечение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и иных ограничивающих конкуренцию действий.
В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы федеральной антимонопольной службы» основными функциями ФАС России являются:
а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг;
б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе до внесения изменений в Федеральный закон "О рекламе".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе — уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере:
- конкуренции на товарных рынках;
- защиты конкуренции на рынке финансовых услуг;
- деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа);
- рекламы [16].
В соответствии с Положением ФАС России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;
- самостоятельно принимает (на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации), в частности, следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
- порядок представления антимонопольному органу ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР «О конкуренции ...»;
- правила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства;
- акт о реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;
- формы реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;
- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
- осуществляет контроль и надзор (на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими), в частности, за:
- соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства;
- соблюдением установленных антимонопольным законодательством требований о заключении договоров хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на соответствующих рынках;
- соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий хозяйствующих субъектов;
- соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций как между собой, так и между ними и хозяйствующими субъектами;
- выдает:
-заключения о последствиях влияния на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер в случаях, предусмотренных законодательством в указанной сфере;
- заключения о наличии или отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке при введении, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, а также при введении нетарифных мер;
-предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями (их должностными лицами), физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством; осуществляет согласование:
- создания, реорганизации и ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в случаях, установленных законодательством о конкуренции на товарных рынках;
- приобретения акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, получения в собственность или пользование основных производственных средств или нематериальных активов, приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- проектов решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам предоставления льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам;
- ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов;
-определяет наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках;
- проводит в установленном порядке проверку соблюдения антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями, получает от них необходимые документы, информацию, объяснения в письменной и устной формах;
- проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание
услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
-обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, проводит анализ состояния товарных рынков;
- обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;
- взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
-осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
ФАС России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;
- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;
- осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Службы;
- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;
- создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
- издавать индивидуальные правовые акты по отнесенным к компетенции Службы вопросам, в том числе приказы, определения, постановления, в случаях, предусмотренных законодательством о конкуренции на товарных рынках;
Федеральная антимонопольная служба при осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности не вправе устанавливать:
- не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
- ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель Федеральной антимонопольной службы несет персо-
нальную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Количество заместителей руководителя Службы устанавливается Правительством Российской Федерации.
Структурными подразделениями центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы являются управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.
В соответствии с пунктами 6 и 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы федеральной антимонопольной службы» ФАС России разрешено иметь до 4 заместителей руководителя, а также в структуре центрального аппарата до 14 управлений по основным направлениям ее деятельности. Предельная численность работников центрального аппарата установлена в количестве 350 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).
На сегодняшний день в структуру центрального аппарата ФАС России входят 14 управлений и один отдел, а именно:
управления по контролю и надзору:
- в топливно-энергетическом комплексе;
- на транспорте и в области связи;
- в области недвижимости, локальных монополий и ЖКХ;
- в промышленности, строительстве, металлургии и рудно-сырьевом комплексе;
управления контроля и надзора:
- в химической промышленности и природопользовании;
- на рынке финансовых услуг;
- за соблюдением рекламного законодательства;
а также:
- управление делами;
- управление анализа, методологии и нормотворчества;
- управление информатизации, автоматизации и общественных связей;
- финансовое управление;
- управление территориальных органов, кадров и государственной службы;
- правовое управление;
- административное управление;
- отдел защиты информации.
Федеральная антимонопольная служба является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 11 Закона о конкуренции федеральный антимонопольный орган для осуществления своих полномочий вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Территориальные органы подведомственны федеральному антимонопольному органу и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации на основе положения, утверждаемого федеральным антимонопольным органом. Федеральный антимонопольный орган наделяет территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции.
Приказом МАП России от 5 декабря 2002 г. № 800 было утверждено Положение о территориальном управлении МАП России для каждого территориального управления, включенного в Перечень территориальных управлений МАП России [1]. Согласно пункта 2 Положения о территориальном управлении МАП России, территориальное управление действует на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 3, 4 и 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы федеральной антимонопольной службы» ФАС России осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через переданные ей территориальные органы упраздненного Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Предельная численность работников территориальных органов ФАС России установлена в количестве 1477 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий).
Таким образом, на сегодняшний день ФАС России имеет развитую структуру территориальных органов, включающую 75 управлений, 13 из которых осуществляют возложенные на них функции в двух и более субъектах Российской Федерации. Число территориальных управлений Федеральной антимонопольной службы (УФАС России) не является постоянным, так как они могут создаваться (ликвидироваться) федеральным антимонопольным органом в зависимости от потребностей реализации антимонопольной политики в соответствующих регионах.
УФАС России, расположенными в центрах федеральных округов, являются:
1. Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области (Московское УФАС России) — на территории Центрального федерального округа;
2. Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (Санкт-Петербургское УФАС России) — на территории Северо-западного федерального округа;
3. Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (Ростовское УФАС России) - на территории Южного федерального округа;
4. Управление Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (Нижегородское УФАС России) - на территории Приволжского федерального округа;
5. Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (Свердловское УФАС России) — на территории Уральского федерального округа;
6. Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) — на территории Сибирского федерального округа;
7. Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (Хабаровское УФАС России) — на территории Дальневосточного федерального округа.
Федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы вместе образуют единую систему антимонопольных органов Российской Федерации. Федеральная антимонопольная служба является центральным элементом федеральной системы антимонопольных органов России. Её региональными составляющими выступают территориальные органы [18, с. 147, 156].
Таким образом, территориальные органы федерального антимонопольного органа не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подчиняются непосредственно федеральному антимонопольному органу, руководствуясь в своей деятельности федеральным законодательством, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также ведомственными правовыми актами, приказами и распоряжениями федерального антимонопольного органа. Независимость антимонопольных органов от системы власти субъекта Российской Федерации необходима для эффективного исполнения ими своих полномочий, в частности, в сфере контроля соблюдения антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами [4, с. 37]. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать отделы или иные службы, ведающие вопросами конкуренции, но такие службы не будут обладать полномочиями, предоставленными территориальным управлениям федерального антимонопольного органа.
ЛИТЕРАТУРА
1. БНА. 2003. № 4.
2. Ведомости СНД и ВС. 1990. № 7. Ст. 100.
3. Ведомости СНД и ВС. 1991. № 16. Ст.499.
4. Конкурентов право Российской Федерации: учебное пособие для вузов / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. — М., 1999.
5. Никеров Г. И. Защита свободной конкуренции антитрестовскими законами США. — М.: Международный университет, 1997.
6. О мерах экономической политики, направленной на уменьшение антиконкурентной горизонтальной и вертикальной интеграции и интеграции на ключевых рынках определенных товаров и географических рынках в промышленности и в секторе инфраструктурных монополий. — М., Правовое просвещение, 1999.
7. Российская газета. 2004. 11 августа. № 170.
8. САПП. 1992. №9. Ст. 593.
9. СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 855.
10. СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
11.СЗРФ. 1997. №51. Ст. 5712.
12. СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4886.
13. СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756.
14. СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.
15. СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1482.
16. СЗ РФ. 2004. № 31 Ст. 3259.
17. СП РСФСР. 1991. № 2. Ст. 12.
18. Тотъев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции): Учебное пособие. — М., 2000.
AGENCY ON ANTI-MONOPOLY REGULATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
I.V. Shegay
The Department of Administrative and Financial Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article covers the concept definition of the anti-monopoly authorities system in Russia. The central element and regional constituent parts of the federal system of anti-monopoly authorities are considered in details.
