CC BY
4в Совете Федерации на тему «Правовое обеспечение борьбы с незаконными рубками леса», 27 ноября 2008г.
Дерюга А.Н. - кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД Дальневосточного юридического института МВД России, доцент (derjuga@mail.ru)
Deryuga, A.N. - PhD in Law, assistant professor of administrative law and administrative performance ATS Far Eastern Law Institute MVD of Russia, associate professor (derjuga@mail.ru)
УДК 342.924
АСАДОВ А.М., МОЧАЛОВ А.Н. К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЕ И РАЗРАБОТКЕ КОНЦЕПЦИИ ЕЕ РАЗВИТИЯ
Ключевые слова: административное право, административная реформа, кодификация административного законодательства, административный произвол
Статья посвящена анализу проблем проведения административной реформы, призванной обеспечить сокращение факторов формализма, схематизма в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, защиту прав граждан, общественных организаций, бизнес-структур.
ASADOV, A.M., MOCHALOV A.N. ON THE ADMINISTRATIVE REFORM AND DEVELOPMENT OF THE
CONCEPT OF ITS DEVELOPMENT
Keywords: administrative law, administrative reform, the codification of administrative law, administrative arbitrariness
This article analyzes the problems of administrative reform, designed to ensure the reduction factors formalism, schematics in the bodies of state power and local self-government, state and local government agencies, protecting the rights of citizens, public organizations, business structures.
Главной целью административной реформы и кодификации административного законодательства и одновременно их центральным звеном, представляется, должен стать конституционный принцип высшей ценности человека, его прав и свобод [1].
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства [2]. Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В соответствии со ст. 21 Конституции РФ, достоинство личности охраняется государством, ничто не может служить основанием для его умаления. Из данных системообразующих конституционных норм вытекает, что неукоснительное соблюдение и защита прав человека, обеспечение человеческого достоинства выступают главным критерием деятельности всех органов государственной власти, включая те, которые осуществляют административно-управленческие функции, а также всех должностных лиц государства и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Необходимо отметить, что в 2000-2011 гг. был предпринят ряд достаточно эффективных мер, направленных на оптимизацию структуры органов государственной власти, обеспечение реализации прав и свобод человека при осуществлении публично-административных функций. Вместе с тем, нельзя оставлять без внимания, что еще значительная часть норм административного законодательства, а также практики их применения не в полной мере отвечает конституционным принципам обеспечения прав и свобод человека, гарантии достоинства личности. В связи с этим полагаем, что в числе основных направлений административной реформы и совершенствования административного законодательства должны присутствовать следующие направления .
Создание условий для перманентного развития и научно-исследовательской разработки направленной на формирование наиболее оптимальной модели и правовой конструкции государственного управления, способствующей развитию экономики, повышению уровня жизни людей, а так же обеспечивающей эффективное функционирование деятельности как отдельных органов власти, так и в целом государства.
Дальнейшее сокращение административных барьеров, в том числе связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и одновременно повышение эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора). При разработке концепции административной реформы (далее - Концепция) необходимо исходить из баланса интересов государства, личности и хозяйствующих субъектов. Причем главный интерес государства должен заключаться, как отмечалось выше, в обеспечении прав и законных интересов своих граждан [3].
С одной стороны, чрезмерные административные барьеры приводят к снижению хозяйственной активности, тормозят экономический рост и процессы модернизации. С другой стороны, уже сегодня наблюдается ситуация, когда в жертву свободе экономической деятельности приносятся права и законные интересы граждан [4].
Так, снижение «административного давления на бизнес» путем сокращения оснований для проведения мероприятий по контролю (надзору) приводит к тому, что субъекты экономической деятельности, чувствуя ослабление администрирования, начинают злоупотреблять правами (например, реализуют продукцию, не отвечающую установленным требованиям), при этом остаются безнаказанными. Это приводит к нарушению прав и интересов граждан. В условиях недостаточно развитых институтов гражданского общества (на это обстоятельство неоднократно указывал Конституционный Суд РФ), не до конца сформированного индивидуального и массового правосознания ослабление административных барьеров воспринимается многими предпринимателями как разрешение делать все, что угодно, вседозволенность. В связи с этим следует законодательно предусмотреть механизмы, позволяющие эффективно и оперативно, без волокиты (но с соблюдением надлежащей правовой процедуры) выявлять и пресекать правонарушения. Действующий механизм проведения государственного и муниципального контроля (надзора) представляется во многом громоздким, формализованным, имеющим явный перекос в сторону защиты прав субъектов предпринимательской деятельности порой в ущерб правам и интересам рядовых граждан. Дальнейшее развитие административного законодательства должно учитывать необходимый баланс интересов [5].
Дальнейшее реформирование конкурсных и аукционных процедур [6], в частности, проводимых в целях размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Существующая процедура размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, предусмотренная Федеральным законом №94-ФЗ в целом определенным образом снижает уровень коррупции при размещении заказов, делает процесс государственного и муниципального заказа более открытым и прозрачным. Вместе с тем, заурегулированность отдельных вопросов, излишний формализм приводят, в ряде случаев, к снижению эффективности проведения конкурсных и аукционных процедур (в особенности применительно к учреждениям культуры, учреждениям здравоохранения и т.д.), невозможности приобретения именно того товара, который действительно необходим (например, в связи с наличием заявок о предложении аналогов, значительно более дешевых и на порядок менее качественных). В конечном итоге, это также приводит к нарушениям прав граждан - потребителей государственных и муниципальных услуг. Существующая практика знает большое число примеров, когда требуемое по закону проведение конкурсных или аукционных процедур приводит к снижению качества оказания государственных и муниципальных услуг.
Необходимость общего сокращения факторов формализма, схематизма в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений. Например, в настоящее время в соответствии с законодательством (в его буквальном истолковании, подтвержденном судебной практикой) даже техническая ошибка (опечатка) при составлении заявления о государственной регистрации юридического лица при
его создании (например, в паспортных данных) влечет отказ в государственной регистрации. Данная ситуация представляется неприемлемой, поскольку органы государственной власти должны исходить из презумпции добросовестности. Данную презумпцию следует закрепить на законодательном уровне и предусмотреть механизм устранения ошибок, возникающих при подаче документов в целях получения той или иной государственной или муниципальной услуги. Излишний формализм, не признающий понятий добросовестности, разумности и справедливости, является существенным препятствием модернизации, ухудшает инвестиционный климат в государстве. Формализм также может быть вызван излишней заурегулированностью, в том числе на уровне административных регламентов. Так, ряд норм, содержащихся в регламентах, вступает в противоречие с положениями законодательства, в частности, предусматривают дополнительные (не предусмотренные законом) требования к заявителям, предоставляемым им документам и т.д. Распространены случаи, когда, например, органы юстиции отказывают в регистрации некоммерческой организации на том основании, что устав организации или протокол учредительного собрания не соответствуют положениям административного регламента. Такая практика должна быть исключена. Административные регламенты не должны возлагать дополнительные обязанности на граждан, они должны регулировать исключительно деятельность соответствующих органов, а также их должностных лиц.
Необходимость разработки и принятия Служебного кодекса Российской Федерации - кодифицированного акта, устанавливающего общие принципы прохождения государственной и муниципальной службы, службы в организациях, осуществляющих отдельные государственные функции, а также регулирующего порядок прохождения федеральной государственной гражданской службы. В настоящее время различные виды государственной службы и муниципальная служба регулируются разными нормативно-правовыми актами, порой не находящимися друг с другом в системной связи. Вместе с тем, все виды государственной службы - и служба в органах исполнительной власти (включая военную службу и службу в правоохранительных органах), и служба в органах законодательной и судебной власти, и служба в органах прокуратуры, в избирательных комиссиях и т.д., а также муниципальная служба подчинены единым конституционным целям и ценностям, должны строиться на единых общих принципах и общих стандартах деятельности, вырабатываемых наукой социального управления (административного менеджмента).
Более того, существуют субъекты, также наделенные полномочиями по осуществлению отдельных государственных и муниципальных функций -уполномоченные банки (например, в части валютного контроля), частные нотариусы, государственные и муниципальные учреждения (например, жилищно-коммунальные компании), управляющая компания Сколково, государственно-общественные объединения и т.д. Хотя служба в подобных
организациях и не относится к государственной (муниципальной), но по своей природе, по своим целям и функциям она во многом тяготеет именно к государственной (муниципальной) службе. В связи с этим в Служебном кодексе было бы целесообразным закрепить общие принципы и стандарты деятельности, связанной с прохождением всех видов государственной службы, муниципальной службы, а также службы в организациях и учреждениях, осуществляющих отдельные государственные и муниципальные функции.
Пересмотр критериев эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, служащих. Так, сомнительным в качестве такого критерия представляется снижение бюджетных расходов. Экономия средств бюджета (сметы) приводит к сокращению финансирования государственных и муниципальных учреждений, а, следовательно, к снижению качества оказываемых услуг. В ряде случаев критерии эффективности неверно истолковываются должностными лицами, что также приводит к снижению качества управления (например, «скорая помощь» не выезжает на вызовы «сверх нормы», чтобы не допустить превышения установленных показателей заболеваемости, а также «чрезмерного» расходования бюджетных средств - данная практика, являющаяся широко распространенной, прямо противоречит конституционному праву граждан на охрану здоровья). Вместе с тем, в ряде случаев деятельность должностных лиц является неэффективной. Примером может служить следующая реальная практическая ситуация: судебный пристав-исполнитель принял отчет об оценке арестованного имущества, без проверки отчета, хотя отчет имел явные арифметические ошибки, которые привели к занижению стоимости арестованного имущества в несколько раз. Впоследствии имущество было реализовано, но стоимости его было явно недостаточно для удовлетворения требований взыскателя (взыскателем выступало государство). В то же время, если бы судебный пристав-исполнитель внимательно просмотрел отчет перед его принятием, выявил бы его недостатки и потребовал бы в рамках своих должностных полномочий их устранения, то сумма долга, полученная бюджетом, была бы в несколько раз больше.
Данный пример иллюстрирует распространенную ситуацию: действующее законодательство не содержит критериев оценки реальной эффективности деятельности должностных лиц, принимающих решения, что позволяет служащим подходить к принятию решений формально, без учета целей и задач государственной (муниципальной) службы. Тем самым снижается общая эффективность государственного и муниципального управления. Законодательством должны быть установлены четкие критерии оценки эффективности деятельности всех органов и должностных лиц, а также предусмотрены меры дисциплинарной ответственности за виновные действия (бездействие), которые привели к снижению эффективности.
Законодательное закрепление норм, которые бы препятствовали недобросовестному поведению властных субъектов. Так, арбитражной практике известен случай, когда после того, как индивидуальный
предприниматель заявил о готовности приобрести арендованное им муниципальное недвижимое имущество (в порядке «льготной» приватизации для субъектов малого предпринимательства в соответствии с Федеральным законом №159-ФЗ), орган местного самоуправления обратился в суд с иском о признании договора аренды незаключенным (хотя предприниматель несколько лет добросовестно владел и пользовался имуществом, вносил арендную плату, выполнил ремонт). Суды всех инстанций встали на сторону органа власти, поскольку договор не содержал нескольких существенных условий. Вместе с тем, этот договор был типовым, и его текст разрабатывался именно тем органом местного самоуправления, который впоследствии заявил о его незаключенности. Такое внешне правомерное поведение (распространенное, к сожалению, в практике хозяйственной деятельности) является по своей сути недобросовестным использованием властным субъектом предоставленных ему полномочий и не сочетается ни с понятием эффективности управления, ни с общеправовыми принципами добросовестности и справедливости, нарушает конституционный принцип соблюдения и защиты государством прав и свобод человека и гражданина. Необходимо предусмотреть ответственность должностных лиц, допускающих подобного рода поведение.
Дальнейшее совершенствование предоставления электронных государственных и муниципальных услуг, проведение в жизнь принципа «единого окна», сокращение числа административных инстанций, необходимых для реализации гражданином своего права, а также сроков совершения административных процедур. Необходимо максимально упростить процесс получения гражданином электронной цифровой подписи, обеспечить доступ каждого гражданина к сети Интернет (в том числе из точек общего доступа) в целях предоставления каждому гражданину возможности беспрепятственного и быстрого получения по возможности максимального набора государственных и муниципальных услуг с использованием средств компьютеризации.
Финансовое обеспечение собственных полномочий на всех уровнях публичной власти, включая местное самоуправление . Так, собственные доходы местных бюджетов в настоящее время не покрывают финансовые обязательства органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения [7]. Это приводит к утрате реальной самостоятельности местным самоуправлением, снижению качества муниципальных услуг и, как следствие, нарушению прав граждан (на охрану здоровья, на участие в культурной жизни, на жилище и т.д.).
Литература и источники
1. Плотко Е.С. Принципы презумпции невиновности и объективной истины в производстве по делам об административных правонарушениях // Современная научная мысль. 2012. №1. С.97-103.
2. Конституция РФ. М., 1993.
3. Душакова Л. А. Некоторые аспекты конструкции государственных услуг // Право и практика. 2012. №2. С.78-84.
4. См.: Эртель А.Г. Институты регионального развития // Бизнес в законе. Экономико--юридический журнал. 2010. №3. С.316-317.
5. См.: Побежимова Н.И. К вопросу об административных процедурах // Право и практика. 2012. №2.
6. См. напр.: Турицын А.В. К вопросу о принципах ограничений права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения // Современная научная мысль. 2013. №1. С.61-68.
7. См.: Павловская В.Ю. Местный бюджет в экономической системе муниципального образования и его законодательное регулирование // Современная научная мысль. 2013. №1. С.71-73.
Асадов А.М. - кандидат юридических наук, доцент, ректор Уральского института экономики, управления и права, (root@nep.pars.ru). Мочалов А.Н. - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского института экономики, управления и права. Asadov, A.M. - PhD in Law, Associate Professor, Rector of the Ural Institute of Economics, Management and Law, (root@nep.pars.ru).
Mochalov, A.N. - PhD in Law, Associate Professor of Constitutional Law of the Ural Institute of Economics, Management and Law.
