CC BY
35
УДК 328.185 ББК 60.5
© 2022 г. Понежина Людмила Юрьевна,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России,
кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected]
Понежин Михаил Юрьевич,
доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета
Ростовского государственного экономического университета, кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМАХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
В статье исследуются административно-правовые аспекты противодействия коррупции как социально-правового феномена, существовавшего в различные периоды истории развития российской государственности. Авторами приведены исторические этапы развития антикоррупционного законодательства, сделаны выводы об эффективности принимаемых мер. На основе анализа научных исследований авторы приходят к выводу об отсутствии единой позиции в дефиниции «коррупции», что говорит о сложности социального явления, имеющего разнообразные формы, приводятся суждения по данному вопросу.
Ключевые слова: коррупция, правонарушение, понятие, механизм, генезис, противодействие, виды коррупции, институционные механизмы.
Ponezhina Lyudmila Yurievna - Associate Professor, Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
Ponezhin Mikhail Yurievich - Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, the Faculty
of Law, the Rostov State University of Economics, PhD in Law, Associate Professor.
TO THE QUESTION OFADMINISTRATIVE-LEGAL MECHANISMS OF COUNTERACTION
TO CORRUPTION: HISTORYAND CONTEMPORANEITY
The article explores administrative and legal aspects of counteracting corruption as a social and legal phenomenon that existed in different periods of history of development of the Russian statehood. The authors present the historical stages of development of anti-corruption legislation, conclusions are made about the effectiveness of the measures taken. On the basis of the analysis of scientific researches the authors come to the conclusion about the absence of a unified position in the definition of «corruption», which indicates the complexity of the social phenomenon, which has a variety offorms, the judgments on this issue are given.
Keywords: corruption, offence, concept, mechanism, genesis, counteraction, types of corruption, institutional mechanisms.
В России осуществляется планомерная деятельность по законодательному регулированию противодействия коррупции применительно к различным сферам государственной и общественной жизни. При этом традиционные трактовки коррупции как определенной совокупности уголовных деяний трансформируются в направлении восприятия коррупции в качестве негативного социального явления, дестабилизирующего современные государства и общества [1].
Правовая основа противодействия коррупции насчитывает не одно столетие. Так, еще на рубеже 1Х-Х вв. был известен институт кормления. Его суть заключалась в материальной поддержке местных чиновников за счет автохтонного населения, т. е. общество, а не государство долж-
но было кормить князя и его ставленников, в том числе, «умасливая» подношениями в материальном виде. Такое отношение стало причиной формирования толерантности общества и администрации к мздоимству и сформировало фундамент для коррупции в будущем.
Царем Иваном III была предпринята попытка борьбы с этим явлением, однако, нормативное закрепление такой борьбы прослеживается от правления Ивана IV. Так, в Судной грамоте за взятку для чиновников была предусмотрена ответственность в виде смертной казни. Следующим шагом по развитию законодательной базы в сфере ответственности за коррупционные деликты стало принятие Соборного уложения, в котором также (ст. 5-7) предусматривалась ответственность
за вознаграждение (получение взятки) чиновников. Вместе с тем круг субъектов, подлежавших ответственности, был расширен [2].
Петр I также пытался обуздать коррупцию путем целенаправленной политики, в рамках которой им было осуществлено:
1. Ведение ранжирования воевод (не более двух лет на одной должности, но при обращениях жителей могло быть продлено).
2. Установлена ответственность за пособничество и недоносительство, т. е. появляется ответственность для соучастников.
Участие в Северной войне требовало расширения государственного аппарата, что стало причиной увеличения числа казнокрадов.
Можно отметить, что суровость наказания не являлась камнем преткновения. Так, видный деятель того времени генерал-прокурор П.И. Ягужинский отмечал, что если начнут активно претворять в жизнь уголовные законы, то не останется служителей и подданных, тем самым подчеркивая самый широкий круг потенциальных коррупционеров [3].
В 1714-1715 гг. вышло два нормативных акта, которые соответствуют тематике исследования. Указом о фискалах и их должности следовало пристальное внимание уделять деликтам против службы (что по сегодняшним критериям относится к коррупционным правонарушениям), вторым актом является Артикул Воинский, в котором были отражены нормы уголовного права за злоупотреблением властью, срывание указов, взяточничество.
К сожалению, реформирование государственного управления, в том числе борьба с коррупционными проявлениями, не нашли отклика у последователей императора. Так, Екатерина I снова ввела институт кормления на местах, оставив постоянное жалование министрам, что в глазах иностранных путешественников приравнивало служивого человека с разбойником, т. к. судейский корпус выносил решение, исходя из постулата «кто больше занесет», а чиновничий аппарат постоянно увеличивал подати самим себе для решения вопросов.
Только с правлением Екатерины II можно проследить реальные действия по борьбе коррупцией на примере Манифеста о лихоимстве. В этом документе помимо описания составов деликтов были отражены способы устранения, что может охарактеризовать этот исторический документ не только в рамках функции пресечения, но и профилактики правонарушений. Вместе с документом в период ее правления был разработан комплекс предупредительных мер, среди которых можно назвать:
1. Существенное увеличение жалования чиновникам.
2. Нравственное здоровье (правосознание).
3. Усиление кадрового состава служащих.
4. Неотвратимость наказания.
Интересным примером коррупции того
времени является факт регистратора Ренбе-ра, который брал деньги за присягу на верность царице.
В целом правление Екатерины II связано с попыткой искоренения множества недугов общества, среди которых и коррупция, а ее идеи просвещенного абсолютизма были воплощены в законодательстве, однако полностью коррупцию искоренить не удалось [3].
Павел I по-своему видел меры противодействия коррупции. Им разработана система мер поощрения, в рамках которой были введены денежные премии и аренда имений для чиновников, а за провинности имущество чиновника продавалось с торгов. Также введена в качестве меры ответственности высылка, но каких-либо серьезных положительных действий это не принесло [4].
Александр I в период своего правления не привнес существенных изменений в законодательство, однако можно отметить ряд актов, которые были направлены на противодействие коррупции. Так, в 1801 г. издается Высочайший Указ, в котором вводятся запреты на принятие в дар любых вещей и угощений, которые даруются от общественных доходов. Вместе с тем попытки систематизировать законодательство не предпринимались. По мнению Н.С. Таганцева «законодательство все продолжало развиваться путем сепаратных указов, внося хаос и неурядицу в судебную практику, служа главной опорой лихоимству и неправосудию» [5].
Николай I в период правления принимает Свод законов Российской Империи, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором имелась отдельная глава, посвященная «мздоимсту (принятие взятки для дела законного) и лихоимству (для дела незаконного)». Был введен запрет на принятие подарков близкими родственниками чиновника. Также при осуждении в качестве морального наказания организовывалась публикация в газетах проступка.
Для исследования считаем важным отметить, что новацией стало введение не только уголовных, но и исправительных работ, а тяжесть кары зависела от размера причиненного ущерба.
Александр II провел ряд реформ, включая судебную и земскую. Стала внедряться система
декларирования имущества посредством издания «Списка гражданских чинов ведомства». Например, в Формулярном списке чинов гражданского ведомства были записи следующего содержания: Николай Владимирович Ковер-нинский, 1865 г.р., Полицейский надзиратель или Менде Карл Иванович в службе с 1812 г., в должности с 1812, тайный советник с 1855, по Морскому ведомству, а далее указывались доходы и имущество: жалование - 1 715 руб, квартира - 714 руб, экипаж - 285 руб, пенсия по особому Высочайшему повелению - 1 714 руб, имущество - деревня [6].
Такие списки рассылались во все губернии, и зачастую на местах общество видело несоответствие доходов и расходов чиновника, после чего уже писались жалобы в столицу. Как мы видим, декларирование служащими своих доходов не является новацией современной России.
Преемник Александр Ш столкнулся с такими же проблемами, как и его предшественник, что инициировало его на ряд заградительных мер. Был введен запрет на участие государственных служащих в частных коммерческих обществах, в том числе в правлении.
Также была начата реформа уголовного законодательства, обсуждался вопрос лихоимства, однако, к сожалению, можно признать, что реформа не могла быть полностью реализована, т. к. одним из источников злоупотреблений были приближенные к императору, в том числе его родственники, занимавшие высшие государственные посты.
Только при правлении Николая II реформирование уголовного законодательства было завершено путем принятия Уложения о наказаниях, в котором были дифференцированы составы лихоимства и взяточничества (ст. 664 и 665 Уложения), также предусматривалась замена денежной пени (штрафа) на арест в случае неуплаты в течение месяца [6].
Русско-японская война 1905 г. послужила лакмусовой бумажкой, показавшей всю неприглядность действительности от формирования военных заказов за вознаграждение до продажи высших должностей в органах военной и публичной администрации, что косвенно повлияло на поражение в войне и на настроение общества и его отношение к самодержцу. Ситуация практически повторилась в ходе первой мировой войны, что детерминировало социально-экономический кризис, приведший к революции и гражданской войне.
Анализ законодательства Российской империи показывает, что принятие только изменений в нормативные акты в незначительной степени оказывало действие на снижение коррупции,
т. е. на протяжении десяти столетий коррупция воспринималась в качестве того или иного состава преступления (проступка), а не как криминологическое (социальное) явление. Это предопределило установление социальных практик, которые в конечном итоге подорвали устои государственного строя и моральные ценности.
Революционные события изменили не только царский режим, но и нивелировали лейтмотив системы должностей (табель о рангах), а решением ВЦИК СНК РСФСР для всего населения были упразднены сословия и чины, всех стали именовать - гражданин Российской Республики. Социальная программа Советского государства была направлена на борьбу с буржуазным государственным аппаратом, привилегиями, что в конечно итоге свелось к поговорке «кто был никем - стал всем», борьбе с идеологическими противниками.
Стоит обратить внимание, что первый зафиксированный случай попытки мздоимства был зафиксирован уже в 1917 г., когда член ревтрибунала вымогал деньги за освобождение арестованного.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепила новый государственный строй на базе коммунистической идеологии, в котором отражались следующие постулаты: во-первых, новые представительные органы (монизм) - Советы; во-вторых, переход от частной к государственной форме собственности; в-третьих, отрицание классового общества, как отмечал П.И. Стучка, по сути первая Конституция являлась «документом гражданской войны» [7]. Вождь пролетариата В.И. Ленин называл мздоимство пережитком прошлого и считал необходимым ввести жесткие меры наказания. Первым шагом стало принятие декрета РСФСР от 1918 г., в котором была введена уголовная ответственность за взятку, ее дачу или подстрекательство к ней. В качестве санкции предусмотрено лишение свободы до 5 лет или принудительные работы на аналогичный срок вместе с конфискацией имущества. Субъектами получения могли быть лица, состоящие на общественных или государственных должностях. Знаменательно то, что это этот документ стал первопроходцем для советской власти на пути правового регулирования ответственности за коррупционные правонарушения.
Следующим шагом стало принятие декрета СНК РСФСР «О борьбе со взяточничеством» от 1921 г., в котором помимо санкций были предусмотрены предупредительные меры. При сообщении о вымогательстве лицо не привлекалось к ответственности за дачу взятки. Также в документе были отражены
признаки преступления. Этот декрет стал основой для уголовного кодекса 1922 г. При этом последний ужесточил меры ответственности, крайней из которых являлась смертная казнь, т. к. считалось, что деликт должен быть полностью искоренен в коммунистическом обществе. Принятый в 1924 г. уголовный кодекс не изменил вектор ответственности, и только в ознаменование 10-й годовщины революции наказание было ликвидировано.
Привлекает внимание в аспекте проблематики нашего исследования письмо Ф.Э. Дзержинского в Политбюро ЦК РКП(б) от 1922 г., в котором указывается на факт принятия счетов с пометкой «взятка» от служащих для продвижения грузов без промедления. Им же отмечается, что взятка стала обыденностью, в том числе и среди партийной среды [7].
Одной из мер воспитательного воздействия того периода являлось сообщение в СМИ о данных дела и времени его рассмотрения. Также были введены ящики, куда каждый работник мог опустить сообщение о факте мздоимства или взяточничества. В качестве административно-правового механизма противодействия коррупции стал запрет на аванс при заключении контракта для выполнения государственных нужд, а также меры, связанные с улучшением социального обеспечения и быта госслужащих.
Репрессивная политика, в том числе показательные процессы, как отмечает В.В. Ас-танин, способствовала уменьшению совершаемых правонарушений и снижению удельного веса взяточничества общем количестве должностных преступлений [8].
Необходимо отметить, что советами по идеологическим причинам термин «коррупция» заменялся термином «взяточничество», т. к. в этом случае процесс не является институциональным явлением, а расценивается как деятельность одного (нескольких) лиц отдельно и не применим к системе публичной администрации в целом.
Следующим этапом реформирования законодательства в сфере борьбы с коррупцией можно считать 1962 г., т. к. в 50-е годы, несмотря на принятие плана антикоррупционных мероприятий от 1947 г., увеличилось количество должностных преступлений. В закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 1962 г. устанавливалась высшая мера наказания. В целом 1970-е годы характеризуются всеобщим дефицитом товаров народного потребления, что не могло не отразиться на бытовой коррупции, появляется «криминальный профессионализм», связанный с подкупом и
дисциплиной в финансовой сфере, который изменил степень общественной вредности коррупции. Уголовные дела в республиках Кавказа (Азербайджан, Грузия) привели к чистке не только рядовых чиновников, но и высшего руководства республик.
1980-е годы связаны с усилением дефицита товаров, а также явлением, при котором проводился шантаж коррупционеров. Пришедший к управлению государством Ю.А. Андропов сделал попытку преломить ситуацию, особенно в сфере торговли и общественного питания. Только в столице страны было привлечено к уголовной ответственности более 14 тыс. работников, а хлопковые махинации в Казахстане вскрыли неприглядную картину покровительства правоохранительных органов республики. Однако антикоррупционная политика не было доведена до своего логического завершения в связи со смертью генерального секретаря, а последующие реформы М.И. Горбачева привели к усилению центробежной силы по деградации партийной номенклатуры, которая хотела получить возможность вкладывать деньги в собственность и активы. Сделать это в существующей политической плоскости с сумптуарными законами было невозможно, что и привело к смене политического строя. По сути, коррупция стала одной из деструктивных внутренних сил, приведших к изменениям государственного строя.
Анализ генезиса социального содержания коррупционных отношений показывает, что это явление существовало на всем протяжении развития цивилизации и оценивалось обществом как деструктивное. Некоторые теории указывают на сдерживающий революции эффект коррупции. Вместе с тем до сих пор нет единства в понимании термина «коррупция» у населения и ученых, что осложняет изучение механизма противодействия коррупции.
На современном этапе общим признаком для выделения дефиниции коррупции является несовпадение (конфликт) между действиями (бездействием) должностного (выборного) лица и интересами работодателя (общества, избирателей).
Исходным положением для конструирования критериев дифференциации коррупционных правонарушений в настоящее время является вид ответственности, установленный за их совершение. Так, согласно ст. 13 ФЗ № 273, за совершение коррупционных правонарушений граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность.
В уголовном и административном кодифицированном законодательстве к настоящему времени отсутствуют самостоятельные главы, посвященные категории коррупции. Обращаясь к ст. 1 ФЗ № 273, мы видим, что законодатель определяет понятие коррупции, исходя из составов уголовных преступлений. Отметим, что Перечень № 23 совместного указания МВД России и Генпрокуратуры РФ № 738/11, МВД России № 3 от 25.12.2020 относит ряд преступлений к коррупционной направленности.
Отметим, что формально определение, данное в ФЗ № 273, не включает коррупционные административные правонарушения, связанные с конфликтом интересов или нарушением кодексов этики. В связи с этим представим свое понятие административного коррупционного правонарушения, как виновного противоправного действия (бездействия), обладающего признаками коррупции и не являющегося преступлением, за совершение которого предусмотрена административная ответственность.
К сожалению, определение, данное в ФЗ № 273, не включает социально-правовую природу феномена, что затрудняет выработку научных критериев отождествления коррупции.
Анализ статистических данных за 2020 г. показывает снижение количества совершаемых коррупционных преступлений, вместе с тем удельный вес остается достаточно высоким (всего по составам коррупционной направленности было привлечено 12 669 человек), что предполагает необходимость разработки эффективных путей для предупреждения преступлений [9].
Административная ответственность за коррупционные правонарушения наступает на основании КоАП РФ, субъектом выступает должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей [10].
К правонарушениям, связанным с коррупцией, в соответствии с КоАП РФ, относятся следующие виды правонарушений: ст. 5.16, 5.17, 5.20, 5.21, 8.4, 9.5, 15.14, 15.5, 19.1, 19.9, 19.24, 19.28, 19.29 КоАП РФ.
Анализ статистических данных позволяет сделать следующие выводы, во-первых, в качестве административной ответственности за коррупционные правонарушения применяются предупреждение и административный штраф. В отношении 19.24 КоАП РФ необходимо отметить, что здесь административная ответственность применяется в подавляющем большинстве случаев к лицам, в отно-
шении которых установлен административный надзор, который не относится к коррупционным деликтам, следовательно, административный арест и обязательные работы не могут учитываться применительно к теме исследования. Во-вторых, наибольшее количество рассмотренных дел было по ст. 15.5 КоАП РФ и связано с нарушением сроков представления налоговой декларации. В связи с этим возникает вопрос, а так ли существенно нарушение? Ведь налоги могут быть уплачены, но не представлена вовремя декларация. Так ли оправдана административная ответственность за данное правонарушение? В-третьих, полностью подпадающие под коррупционные составы можно отнести ст. 19.28 и 19.29 КоАП РФ. Помнится, по ст. 19.28 КоАП РФ судами рассмотрено 322 дела, по которым 322 юридических лица были привлечены к административной ответственности в виде административного штрафа, в сумме на 722 670 тыс. рублей, что достаточно мало по сравнению со ст. 19.29.
Таким образом, в рамках государственно-служебных отношений институт дисциплинарной ответственности наиболее эффективен. Вместе с тем в качестве санкции за совершение административных правонарушений для государственных служащих, которые по приведенным статьям выступают в качестве должностных лиц, является дисквалификация. Только по ст. 5.45. КоАП РФ «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума» государственный служащий выступает в качестве специального субъекта.
На наш взгляд, возможны два пути в целях предупреждения совершения новых коррупционных административных правонарушений. Один связан с возможностью предусмотреть замену для государственных служащих административного наказания на дисциплинарное, второй, к сожалению, традиционный для нашей страны связан с усилением ответственности, в частности для юридических лиц. Однако, как отмечает А.В. Федорова, в термине, раскрывающим коррупцию, представленном в ФЗ № 273, в качестве субъекта коррупции является только физическое лицо, а на основании ст. 13.3. КоАП РФ этого же закона на юридическое лицо (организацию) возлагаются антикоррупционные обязанности, т. е. в их обязанности входит выработка и реализация мер по профилактике и предупреждению коррупции. Так, в качестве примера могут служить следующие меры:
1. Принятие моральных норм-кодексов.
2. Сотрудничество организации с правоохранительными органами.
3. Определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений.
4. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов.
5. Недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.
Проведенный анализ КоАП РФ позволяет сделать выводы об имеющихся пробелах при применении административной ответственности, что позволяет бывшим сотрудниками и иным государственным служащим и их работодателям
Литература
1. Цирин А.М., Севальнев В.В. Институциональные механизмы противодействия коррупции на государственной службе // Журнал российского права. 2021. № 9.
2. Бабенко В. Н. Коррупция в России: от обычаев и традиций к образу жизни? // РСМ. 2009. № 4.
3. Варфоломеева Н.П. Исторический опыт борьбы с коррупцией // Основы ЭУП. 2013. № 5(11).
4. Волкова Е.А. Борьба с должностными преступлениями и злоупотреблениями в период правления Павла I // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2009. № 2-1.
5. Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Лекции. Часть общая. М., 1994. Т. 1.
6. Список гражданским чинам морского ведомства. Ч. 1: первых восьми классов по старшинству: исправлено по 1-е мая. Санкт-Петербург: тип. Морск. м-ва, 1868. XII, 308 с., XV, 187 с.: табл. В кн. также с отд. тит. л.: Ч. 2. Последних пяти классов: исправлено по 1-е июня [Электронный ресурс]. URL: https://www.prlib.ru/ item/451148 (дата обращения: 18.08.2022).
7. Стучка П.И. Двенадцать лет революции государства и права // Революция права. 1929. № 6.
8. Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI-XX вв.: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
9. Данные судебной статистики по делам коррупционной направленности [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=150 (дата обращения: 18.08.2022).
10. Корчагина К.А., Пестов Р.А. Проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел: проблемы в нормативно-правовом регулировании и правоприменении // Юристъ-Правоведъ. 2020. № 2(93).
уклоняться от административной ответственности. На наш взгляд, выходом из сложившейся ситуации является введение административной ответственности для бывших государственных служащих (в том числе сотрудников ОВД) за несоблюдение ч. 2 ст. 12 ФЗ № 273. Изменения должны быть внесены и в ст. 65 ТК РФ, в которой будут предусмотрены в обязательном порядке справки о прохождении государственной либо муниципальной службы, где будет содержаться информация о должностях, которые бывший государственный (муниципальный) служащий замещал в этот период, что поможет эффективной реализации такого принципа административной ответственности, как неотвратимость административного наказания.
Bibliography
1. Tsirin A.M., Sevalnev V.V. Institutional mechanisms for combating corruption in the public service // Journal of Russian Law. 2021. № 9.
2. Babenko V.N. Corruption in Russia: from customs and traditions to lifestyle? // RSM. 2009. № 4.
3. Varfolomeeva N.P. Historical experience of the fight against corruption // Fundamentals of EUP. 2013. № 5(11).
4. Volkova E.A. Struggle with official crimes and abuses during the reign of Paul I // Izvestiya TulSU. Economic and legal sciences. 2009. № 2-1.
5. Tagantsev N.S. Russian criminal law. Lectures. Part general. Moscow, 1994. Vol. 1.
6. List of civil ranks of the Maritime Department. Part 1: the first eight classes by seniority: corrected by May 1st. St. Petersburg: type. Morsk. Moscow, 1868. XII, 308 p., XV, 187 p.: table. In the book also from the title. l.: Part 2. Of the last five classes: corrected by June 1st [Electronic resource]. URL: https://www.prlib.ru/item/451148 (date of access: 18.08.2022).
7. Stuchka P.I. Twelve years of the revolution of state and law // The revolution is right. 1929. № 6.
8. Astanin V.V. Corruption and the fight against it in Russia of the second half of the XVI-XX centuries: dis. ... cand. jurid. sciences'. Moscow, 2001.
9. Judicial statistics on corruption cases [Electronic resource]. URL: http://www.cdep.ru/index. php?id=150 (date of access: 18.08.2022).
10. Korchagina K.A., Pestov R.A. A misdemeanor discrediting the honor of an employee of the internal affairs bodies: problems in regulatory regulation and law enforcement // Jurist-Pravoved. 2020. № 2(93).
