CC BY
17
УДК 328.185 ББК 60.5
© 2022 г. Понежина Людмила Юрьевна,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России,
кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected]
Понежин Михаил Юрьевич,
доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета
Ростовского государственного экономического университета, кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМАХ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В статье исследуется комплексная проблема восприятия коррупции как социально-правового феномена, существовавшего в различные периоды истории развития государственности. На основе анализа научных исследований делается вывод об отсутствии единой позиции в дефиниции «коррупция», что говорит о сложности социального явления, имеющего разнообразные формы проявления, а также приводятся суждения авторов по данному вопросу.
Ключевые слова: коррупция, правонарушение, понятие, механизм, генезис, противодействие, виды коррупции, институционные механизмы.
Ponezhina Lyudmila Yurievna - Associate Professor, Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
Ponezhin Mikhail Yurievich - Associate Professor, Department of Constitutional and Municipal Law, the Faculty
of Law, the Rostov State University of Economics, PhD in Law, Associate Professor.
ON THE ISSUE OF LEGAL MECHANISMS FOR COMBATING CORRUPTION
The article examines the complex problem of perception of corruption as a socio-legal phenomenon that existed in various periods of the history of the development of statehood. On the base of the analysis of scientific research it is concluded that there is no unified position in the definition of «corruption» which indicates the complexity of a social phenomenon that has various forms of manifestation, and the authors' judgments on this issue are also given.
Keywords: corruption, offense, concept, mechanism, genesis, counteraction, types of corruption, institutional mechanisms.
Актуальность темы исследования связана с тем, что коррупция как полисистемное явление негативно влияет на все стороны жизнедеятельности государства, а согласно Конвенции ООН против коррупции [1] последняя является угрозой безопасности общества и правопорядка, подрывает ценностные институты, что требует мультидисциплинарно-го подхода для предупреждения и пресечения деструктивного явления.
По статистике, представленной неправительственной организацией Transparency International, занимающейся борьбой с коррупцией, 6 из 7,4 млрд человек в настоящее время проживают в странах с серьезной проблемой взяток. Россия по итогам 2021 г. занимает 136 место из 180 стран, находясь по уровню коррупции рядом с государствами Габон и Малави, которая подрывает справедливость
в обществе, ставит под угрозу демократические и моральные ценности и замедляет экономический прогресс.
Коррупцию так же трудно измерить, как и определить. В то время как большинство экспертов подвергают сомнению распространенное мнение о том, что неформальный и скрытый характер коррупции делает ее неизмеримой, они признают трудности количественной оценки различных аспектов этой проблемы.
Данное явление связано с высоким уровнем организованной преступности, ослаблением верховенства закона, снижением явки избирателей на парламентских выборах и снижением доверия к государственным институтам.
Противодействие коррупции объединяет комплекс мер по предупреждению, борьбе с коррупционными деликтами, восстановительным работам, что определяется посредством
направлений государственной политики. В пункте II Национального плана противодействия коррупции на 2021-2022 гг. [2] сказано о «привлечении научного сообщества для анализа правоприменительной практики и зарубежного опыта в целях противодействия коррупции». Все это обуславливает исследование коррупционного правонарушения и административно-правового противодействия, включающего административную ответственность.
Коррупция как социальное явление выходит за рамки только одной завершенной системы или действия (например, взяточничества), а в отношении государственных служащих она опасна тем, что работник (сотрудник, служащий) пользуется властными полномочиями для противоправных целей.
Вероятно, историческим фундаментом для мздоимства послужил обычай, согласно которому старшему племени (этноса) преподносили дары, тем самым заслуживая его расположение для решения вопроса. Правило, при котором вождь и жрецы обладали иммунитетом, стало разрушительным для социума, т. к. были нарушены социально-экономические потребности общества. Однако стоит отметить, что создавалась практика, согласно которой одним из поводов для смещения вождей (царей) являлось обвинение в коррупции.
В римском праве было известно словосочетание «correi» (солидарность) и «rumpere» (нарушать), которое применялось для установления роли лиц, которые мешали ходу судебного процесса или деятельности публичной администрации. Именно эти термины послужили образованию глагола «corruption» (продажность), преемником является в английском языке слово «corrupt» (подкупать).
Античные философы ставили во главу угла социальные ценности, в том числе справедливость, которая была не совместима с коррупцией. Так, Гераклит писал о невозможности понимания справедливости без ее антипода [3].
В трактатах Платона справедливость становится предметом онтологических категорий, при этом коррупция рассматривается не через призму индивидуального волевого решения (действия), а как государственное зло, даются рекомендации по созданию нового государственного порядка. Но возникает вопрос: в чем практическая значимость трудов античных философов? Постараемся найти
ответ. Так, Платоном были выстроены причинно-следственные связи построения государственности при антикоррупционных практиках, его идею поддержал ученик Аристотель, определив в качестве основных антикоррупционных условий невозможность занятия нескольких должностей одним лицом и соединения политических и моральных ценностей.
В целом можно выделить факторы, которые, по мнению представителей Эллады, приводят к появлению деликта коррупционной направленности и определяют размеры деструктивного явления. Перечислим их:
- тирания (захват имущественных благ);
- превалирование «дурных» вожделений;
- невоздержанность в полномочиях, приводящая к несправедливости;
- отсутствие контроля и морали.
Раскрывая государственное устройство,
Платон выделил антикоррупционные условия, которые являются актуальными. В настоящее время к таковым относятся безусловное подчинение закону, просвещение, распределение благ по справедливости, а также концепция правового государства. При их несоблюдении устои общества рано или поздно приведут к смене публичной администрации.
Средневековье не излечилось от болезней предыдущей эпохи, однако коррупция приобретает новое значение. Согласно каноническому интерпретированию это искушение дьяволом, греховность. Такая постановка стала возможной вследствие борьбы с эллинистическими истоками, в результате которой произошло замещение греческого термина на латинский.
Вместе с церковью деструктивное явление стало целью для изучения представителями эпохи Возрождения. Так, Н. Макиавелли определял коррупцию как «использование публичных возможностей в частных интересах» [4], сопоставляя коррупцию с болезнью. Мыслитель пришел к выводам о том, что чем раньше распознать, тем легче лечить, вместе с тем не все доводы ученого можно принять. Его рассуждения о том, что в монархии, где правят при помощи чиновничьего аппарата, коррупция не так опасна, т. к. все чиновники находятся в милости у государя, следовательно, их сложнее коррумпировать. Опыт нашей страны показывает несостоятельность такого видения, особенно это можно проследить на примере свержения императора Николая II.
Новое время стало переломным не только в плане индустриализации, развития экономики, но и для восприятия коррупции. Теперь она стала восприниматься в качестве общественного недуга нестабильного общества. Исследования того времени, проводимые Ф. Бэконом, Ж.Ж. Руссо, рассматривают дисфункцию социума с точки зрения противоречия между позитивными и естественными законами. Т. Гоббс писал, что богатые без страха совершают правонарушения, представляя, что их богатства позволят уйти от кары посредством коррупции.
Следует обратить внимание на функциональный подход к анализу коррупционных проявлений. М. Вебер, являясь основоположником подхода, привнес философский инструментарий в изучение проблемы посредством этического политеизма ценностей. По мнению представителей данного направления (С. Хантингтон, Я. Тарковски), коррупция приемлема только в случае усиления позиции элит, которые будут противодействовать общественным изменениям, при отсутствии такой необходимости коррупция должна исчезнуть [5].
В частности, С. Хантингтон указывал, что коррупция может восприниматься положительно [6], т. к. является фактором снижения насилия и предупреждает революционные события. Дополняя представленное мнение, американский политолог Чалмерс Джонсон считал, что коррупция - это механизм предоставления благ. С помощью этого механизма предприятия отдают часть прибыли соответствующим политикам, а затем создают «стабильный союз политических интересов». Последние две стороны имеют доступ к дополнительным, более высоким доходам и искажают распределение ресурсов.
Обращаясь к терминологии, необходимо отметить, что в 70-е гг. XX в. началось системное исследование коррупции. Отметим, что в отечественной правовой доктрине сложилось 2 подхода к определению коррупции: первый определяет ее как «научная», второй - «законодательная».
Представители первого подхода (Т.Я. Хаб-риева, Г.К. Мишин и ряд других) рассматривают коррупцию в качестве антисоциального явления, которое включает в себя не только правонарушения [7], для второго подхода (Ю.Г. Наумов, Э.И. Атагимова и др.) коррупция сводится к совершению деликтов, ответствен-
ность за которые предусмотрена КоАП РФ или УК РФ, при этом ими приводятся отличительные признаки:
1) субъекты;
2) сфера и предмет;
3) использование субъектом своего служебного положения (статуса).
Считаем, что право на существование имеют все точки зрения, вместе с тем объединение двух подходов даст более точное определение коррупции, а для определения видов коррупции уместно использование отличительных признаков, данных представителями второго подхода.
Таким образом, анализ генезиса социального содержания коррупционных отношений показал, что это явление существовало на всем протяжении развития цивилизации и оценивалось обществом как деструктивное. Некоторые теории указывают на сдерживающий революции эффект коррупции, вместе с тем до сих пор нет единства в понимании термина «коррупция» у населения и ученых, что осложняет изучение механизма противодействия коррупции. Однако классическим определением, применяемым по отношению к администрированию и политике, является обозначение «использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным нормам».
Общим признаком для выделения коррупции является несовпадение (конфликт) между действиями (бездействием) должностного (выборного) лица и интересами работодателя (общества, избирателей).
С. Роуз-Аккерман выделяет виды коррупции - политическую и административную, Г.А. Сатаров - бытовую и деловую [11], Г.С. Гончаренко - массовую и розничную [12], Р.В. Пустовит - клановую и групповую [13], все эти виды можно объединить по институциональной форме.
По сути, совершить коррупционный деликт может любой субъект, наделенный дискреционными полномочиями (сотрудник ОВД, чиновник, врач, депутат), во всех случаях основополагающим стимулом будет являться получение выгоды от наделенных полномочий, а фактором сдерживания - ответственность и обличение.
Исходным положением для конструирования критериев дифференциации коррупционных правонарушений согласно ст. 13
Федерального закона «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ № 273-Ф3) является вид ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная), установленной за их совершение.
Данная систематизация, по мнению Н.А. Кукина, является правильно систематизированной [14] для правоприменения, при этом сам перечень коррупционных правонарушений не может быть закрытым или исчерпывающим, т. к. сферы общественных отношений динамично развиваются, следовательно, законодательство в области противодействия коррупции необходимо постоянно дополнять [15].
Для более полной характеристики рассматриваемого вопроса приведем мнение М.М. Полякова [16], который предлагает все правонарушения, обладающие признаками коррупции, распределить по группам. Так, в первую группу, представляющую наибольший общественный вред, должны быть включены преступления, во вторую группу должны быть включены коррупционные правонарушения, не только административные, но и дисциплинарные, а также гражданско-правовые деликты, третья группа включает деяния (бездействие), за которые не предусмотрена юридическая ответственность.
В уголовном и административном кодифицированном законодательстве в настоящее время отсутствуют самостоятельные главы, посвященные категории коррупции. Обращаясь к ст. 1 ФЗ № 273-Ф3, мы видим, что законодатель определяет понятие коррупции посредством выделения из составов уголовных преступлений. Нельзя не заметить, что формально определение, данное в законе, не включает коррупционные административные правонарушения, например, связанные с конфликтом интересов или нарушением кодексов этики, что затрудняет выработку научных критериев отождествления коррупции.
Следует отметить положения, высказанные рядом ученых [17], согласно которым необходимо установление дополнительной ответственности за правонарушения:
1. Непотизм.
2. Налоговый и таможенный лоббизм.
3. Протекционизм и фаворитизм.
В то же время установление таких составов может трактоваться весьма привольно юрисдикционными органами. В связи с этим считаем, что необходим тщательный научный
анализ каждого деяния, иначе в противном случае возрастет криминализация огромного числа деяний, при которых руководитель будет опасаться принятия кадровых и иных решений.
Обращаясь к административному законодательству, отметим, что к административным правонарушениям, связанным с коррупцией относят ст. 5.16, 5.17, 5.20, 5.21, 5.39, 8.4, 9.5, 15.5, 15.14, 19.1, 19.9, 19.24, 19.28, 19.29 КоАП РФ.
Анализ статистических данных позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, в качестве административной ответственности за коррупционные правонарушения применяются предупреждение и административный штраф, в отношении 19.24 КоАП РФ необходимо отметить, что здесь административная ответственность применяется в подавляющем большинстве случаев к лицам, в отношении которых установлен административный надзор, который не относится к коррупционным деликтам, следовательно, административный арест и обязательные работы не могут учитываться применительно к теме исследования. Во-вторых, наибольшее количество рассмотренных дел было по ст. 15.5 КоАП РФ и связано с нарушением сроков представления налоговой декларации, в связи с чем возникает вопрос, а так ли существенно нарушение. Ведь, по сути, налоги могут быть уплачены, а не представлена вовремя декларация, и возникает вопрос, а так ли оправдана административная ответственность за данное правонарушение. Особенно этот вопрос становится актуальным в силу сокращения контроля (надзора) в предпринимательской сфере. В-третьих, полностью подпадающие под коррупционные составы можно отнести ст. 19.28 и 19.29 КоАП РФ.
В рамках государственно-служебных отношений институт дисциплинарной ответственности наиболее эффективен. Вместе с тем в качестве санкции за совершение административных правонарушений для государственных служащих, которые по приведенным статьям выступают в качестве должностных лиц, является дисквалификация и только по ст. 5.45 КоАП РФ.
Таким образом, возможны два пути в целях предупреждения совершения новых коррупционных административных правонарушений. Один связан с возможностью предусмотреть для государственных служащих
замену административного наказания на дисциплинарное, второй, к сожалению, традиционный для нашей страны, связан с усилением ответственности, в частности для юридических лиц.
Отметим, что в термине, раскрывающем коррупцию, представленном в ФЗ № 273-ФЗ, в качестве субъекта коррупции является только физическое лицо, а на основании ст. 13.3 этого же закона на юридическое лицо (организацию) возлагаются антикоррупционные обязанности, т. е. в их обязанности входит выработка и реализация мер по профилактике и предупреждению коррупции.
Из сказанного становится очевидным то, что коррупция как социальное явление существовало на всем протяжении развития цивилизации и оценивалось обществом как деструктивное. Некоторые теории указывают на сдерживающий революции эффект коррупции, кроме того, до сих пор нет единства в понимании термина «коррупция» у населения и ученых, что осложняет изучение механизма противодействия коррупции.
Вместе с тем коррупция включает ряд обширных деликтов, начиная от неэтичного поведения и административных правонарушений и заканчивая уголовными преступлениями, однако в уголовном и административном кодифицированном законодательстве в настоящее время отсутствуют самостоятель-
Литература
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) // Собрание законодательства РФ, 26.06.2006, № 26, ст. 2780.
2. О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 гг.: Указ Президента РФ от 16.08.2021 № 478 // Собрание законодательства РФ. 23.08.2021. № 34. Ст. 6170.
3. Фрагменты ранних греческих философов. Ч. 1. От эпических теокосмогоний до возникновения атомистики / изд. подг. А.В. Лебедев. М., 1989.
4. Макиавелли Н. Государь: Сочинения. М., 2001.
5. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. М., 1988.
6. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
ные главы, посвященные категории коррупции. Обращаясь к ст. 1 ФЗ № 273-Ф3, законодатель определяет понятие коррупции исходя из составов уголовных преступлений (отметим, что Перечень от 25.12.2020 № 23 совместного указания МВД России и Генпрокуратуры РФ № 738/11, МВД России № 3 относит ряд преступлений к коррупционной направленности). Уместно обратить внимание, что формально определение, данное в ФЗ № 273-ФЗ, не включает коррупционные административные правонарушения, например, связанные с конфликтом интересов или нарушением кодексов этики, в связи с этим необходимо законодательное закрепление такой дефиниции [18].
Чтобы нивелировать вред от коррупции, необходимо как можно раньше выявлять коррупционные риски и выстраивать юридические механизмы, позволяющие предупреждать и пресекать коррупционные правонарушения, а поскольку государственные служащие являются потенциальными субъектами коррупции, выявление и восприятие сотрудниками (служащих) коррупционных рисков также требует особого внимания. В связи с этим необходимо сопоставление оценки коррупционных рисков с оценкой уровня управления. Чем хуже управление, тем выше риск коррупции.
Bibliography
1. United Nations Convention against Corruption (concluded in New York on 31.10.2003) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 26.06.2006. № 26. Art. 2780.
2. On the National Anti-Corruption Plan for 2021-2024: Decree of the President of the Russian Federation № 478 of 16.08.2021 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 23.08.2021. № 34. Art. 6170.
3. Fragments of early Greek philosophers. Part 1. From epic theocosmogonies to the emergence of at-omistics / ed. podg. A.V. Lebedev. Moscow, 1989.
4. Machiavelli N. Sovereign: Works. Moscow, 2001.
5. Hobbes T. Leviathan, or Matter, form and Power of the church and civil state. Moscow, 1988.
6. Huntington S. Political order in changing Societies. Moscow, 2004.
7. Khabrieva T.Ya., Ivanov S.B., Chikhanchin Yu.A. Anti-corruption: new challenges. Moscow, 2016.
7. Хабриева Т.Я., Иванов С.Б, Чиханчин Ю.А. Противодействие коррупции: новые вызовы. М., 2016.
8. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003.
9. Гончаренко Г.С. Понятие, сущность и виды коррупции современной России // Административное и муниципальное право. 2010.
10. Пустовит Р.В. Виды коррупции // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2017. № 1(50).
11. Кукин Н.А. Коррупционное правонарушение: научно-практические проблемы определения понятия, состава, субъекта // Молодой ученый. 2020. № 16(306).
12. Корчагина К.А., Пестов Р.А. Проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел: проблемы в нормативно-правовом регулировании и правоприменении // Юристъ-Правоведъ. 2020. № 2(93).
13. Поляков М.М. Коррупционные административные правонарушения: понятие, виды и содержание // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 8.
14. Журавлев Р.А., Нечевин Д.К., Толстухи-на Т.В., Стандзонь Л.В. Имплементация норм международного права в сфере борьбы с коррупцией в российском законодательстве // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2013.
15. Габдуллин Т.Р., Пестов Р.А. К вопросу о разработке проектов кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Евразийский юридический журнал. 2016. № 8(99).
8. Rose-Ackerman S. Corruption and the State. Causes, consequences, reforms. Moscow, 2003.
9. Goncharenko G.S. The concept, essence and types of corruption in modern Russia // Administrative and municipal law. 2010.
10. Pustovit R.V. Types of corruption // Bulletin of OmSU. Series. Right. 2017. № 1(50).
11. Kukin N.A Corruption offense: scientific and practical problems of definition of the concept, composition, subject // Young scientist. 2020. № 16(306).
12. Korchagina K.A., Pestov R.A. A misdemeanor discrediting the honor of an employee of the internal affairs bodies: problems in regulatory regulation and law enforcement // Jurist-Pravoved. 2020. № 2(93).
13. Polyakov M.M. Corruption administrative offenses: concept, types and content // Bulletin of the O.E. Kutafin University. 2015. № 8.
14. Zhuravlev R.A., Nechevin D.K., Tolstukhi-na T.V., Standzon L.V. Implementation of the norms of international law in the fight against corruption in Russian legislation // Izvestiya TulSU. Economic and legal sciences. 2013.
15. Gabdullin T.R., Pestov R.A. On the issue of drafting the Code of Administrative Offences of the Russian Federation // Eurasian Legal Journal. 2016. № 8(99).
