CC BY
45
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-146-149 NIION: 2015-0066-2/22-290 MOSURED: 77/27-011-2022-02-489
К вопросу об административно-правовом статусе закрытых административно-территориальных образований
Юлия Николаевна Сосновская1, Элеонора Викторовна Маркина2
1 2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 lisenokl214@yandex.ru
Аннотация. Рассматривается административно-правовой статус закрытых административно-территориальных образований. Отмечается, что существуют разные подходы к должному содержанию статуса закрытых административно-территориальных образований. Закрытые территориально-административные образования обладают комплексным правовым характером, в связи с этим при их анализе возникают определенные трудности. Отличительной чертой закрытого территориально-административного образования является обязательное закрепление списка ограничений и мер, которые будут устанавливаться режимом.
Ключевые слова: административно-правовой режим, специальный режим, закрытое административно-территориальное образование, административно-правовой статус, органы государственной власти, режимное образование, ограничения, территориальная организация
Для цитирования: Сосновская Ю. Н., Маркина Э. В. К вопросу об административно-правовом статусе закрытых административно-территориальных образований // Вестник экономической безопасности. 2022. № 2. С. 146-149. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2022-2-146-149.
Original article
To the question of the administrative-legal status of closed administrative territorial entities
Julia N. Sosnovskaya1, Eleonora V. Markina2
1 2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 lisenok1214@yandex.ru
Abstract. The administrative legal status of closed administrative-territorial entities is considered. It is noted that there are different approaches to the proper content of the status of closed administrative-territorial entities. Closed territorial-administrative formations have a complex legal nature, in connection with this certain difficulties arise in their analysis. A distinctive feature of a closed territorial-administrative entity is the mandatory fixing of a list of restrictions and measures to be established by the regime.
Keywords: administrative-legal regime, special regime, closed administrative-territorial formation, administrative-legal status, public authorities, regime formation, restrictions, territorial organization
For citation: Sosnovskaya Ju. N., Markina E. V. To the question of the administrative-legal status of closed administrative territorial entities. Bulletin of economic security. 2022;(2):146-9. (In Russ.). https://doi. org/10.24412/2414-3995-2022-2-146-149.
Государство федеративного устройства включает в свой состав субъекты с административно-территориальными единицами. Российская Федерация имеет уникальную историю формирования своего территориального устройства, которая кардинально отличается от мировых государств. В настоящий момент административно-территориальное деление Российской
© Сосновская Ю. Н., Маркина Э. В., 2022
Федерации выступает в роли важнейшей составляющей территориальной организации страны. Благодаря этому появляется возможность формирования системы органов государственной власти, местного самоуправления, системы общественных объединений.
Границами территориально-административных единиц разделяется пространственный предел полно-
JURISPRUDENCE
мочии, соответствующих государственных и муниципальных органов, зафиксированный на законодательном уровне. Разделение на административно-территориальные единицы базируется на серии определенных принципов. Основным из них является экономический.
На территории Российской Федерации возможно создание закрытого административно-территориального образования, в пространственных границах которого размещены различные промышленные предприятия и объекты военной отрасли с особым режимом функционирования. Особый правовой режим таких территорий, безусловно, распространяется и на граждан, проживающих на этих территориях.
Текущие процессы современной мировой экономики и развития общества демонстрируют острую необходимость тесных взаимосвязей между административно-территориальными единицами. Особую актуальность получает вопрос при решении задач, связанных с вопросами совместного владения. Таким образом, вопросы режима закрытого административно-территориального образования по российскому законодательству требуют их изучения.
Следует отметить, что существуют разные подходы к должному содержанию статуса закрытых административно-территориальных образований. Одни считают, что оптимальным вариантом является федерализация закрытых административно-территориальных образований, максимальное подчинение их центру, смещение вектора с региональной подчиненности на федеральную [3]. Другие приветствуют доминирующий сегодня курс на увеличение роли субъекта РФ в механизме финансового и административного обеспечения функционирования закрытых административно-территориальных образований [2]. Оба подхода с переменным успехом реализуются на разных этапах современного развития Российского государства и соответствуют определению закрытых административно-территориальных образований, сформулированному в ч. 1 ст. 1 Закона № 3297-1 [1]. В Законе приведены основные характеристики закрытого административно-территориального образования, которые в целом относятся прежде всего к уточнению «закрытости» территориального образования: наличие органов местного самоуправления, обеспечение безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и объектов для обеспечения обороны и безопасности страны, условия установления особого режима.
Закрытые территориально-административные образования обладают комплексным правовым характером, в связи с этим при их анализе возникают определенные трудности. Такая особенность вызвана, в первую очередь, тем, что образования подобного типа находятся под контролем как муниципаль-
ных властей, так и государственных. В связи с этим, управление ими является двунаправленным [4]. Государственное влияние направлено преимущественно на обеспечение устойчивого функционирования закрытых территориально-административных образований.
Отметим, что правовое регулирование режима закрытого территориально-административного образования не имеет достаточную степень однозначности. Такая особенность становится основанием многих нарушений, возникающих на практике. Подобные нарушения связаны, прежде всего, с правами граждан. Нередко слабеет государственная безопасность. Все это обуславливает высокую степень ответственности ведущих должностных лиц и исполнителей в данной сфере. Данная ответственность приобретает внушительные масштабы, как следствие, компетенция таких должностных лиц имеет особый статус [6].
Отличительной чертой закрытого территориально-административного образования является обязательное закрепление списка ограничений и мер, которые будут устанавливаться режимом. Такое положение закреплено в Законе № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
Следует отметить, что закрытое административно-территориальное образование является территорией, обладающей своими органами местного самоуправления. Эта территория является образованием режимного характера. Главным его назначением признается поддержание должного уровня безопасности всех тех субъектов, которые функционируют в его пределах, будь то физические или юридические лица. Помимо того, подобное режимное образование предполагает проведение на его территории операций, связанных с различными манипуляциями с оружием массового поражения: его создание, хранение или же утилизация [5]. Уточним, что распространяется это не только на оружие массового поражение: в круг полномочий закрытых административно-территориальных образований входят манипуляции с другими объектами, которые являют собой особую опасность для общественного функционирования.
Главное задачей специального режима закрытого административно-территориального образования является оборона определенной территории. Этой территорией может стать как вся страна, так и отдельный ее субъект. Исключительное полномочие по принятию решений касательно статуса режима закрытого административно-территориального образования находится в руках Президента РФ. Оборона может иметь разные проявления. Так, объектом обороны нередко выступает государственная тайна. Оборона может быть направлена на пресечения действий противоправного характера, которые направлены на объекты, находящиеся под охраной. Нередко ее на-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
значением признается обеспечение безопасных условий для работы или проживания граждан или же для защиты окружающей среды.
Закрытое административно-территориальное образование также представляет из себя субъект, находящийся в ведомстве органов местного самоуправления. Масштаб территории репрезентативен тем необходимостям режима, а также потребностям определенных пунктов, которые находятся в закрытом административно-территориальном образовании.
В целом, контроль за функционированием закрытого административно-территориального образования осуществляют органы государственной власти федерального уровня. Их полномочия связаны преимущественно с вопросами, касающимися установления статуса, т. е. административной подчиненности, и границ закрытых административно-территориальных образований. Ими же определяются полномочия органов государственной власти регионального масштаба по отношению к закрытому административно-территориальному образованию. Помимо того, они осуществляют деятельность, направленную на обеспечение деятельности специального режима. Это значит, что они вправе налагать различные ограничения на физические и юридические лица.
Составными элементами режима закрытого административно-территориального образования являются следующие составляющие. Во-первых, наличие зон контролируемого или запретного характера. Они находятся либо на пограничной территории закрытого административно-территориального образования, либо в его пределах. Во-вторых, режим закрытого административно-территориального образования предполагает наличие ограничений, распространяющихся на въезд, а также постоянное проживание граждан в нем. Предполагается наличие определенных требований для разрешения указанных выше действий. Решение об отказе или одобрении принимается как раз на основании такого перечня. Отметим, что ограничения распространяются также и на воздушные перемещения над закрытыми административно-территориальными образованиями. К ним также предъявляется определенный перечень требований, на основании которых принимается решение о допущении к полетам. Хозяйственная и предпринимательская деятельность в закрытом административно-территориальном образовании тоже не может осуществляться на тех же условиях, что и в обычных субъектах Российской Федерации. Вместе с ней особенности имеются и в вопросах, связанных с использованием ресурсов природы, а также недвижимого имущества. К ним также предъявляются особые требования, отвечающие специфике соответствующего образования. Следует отметить, что ограничения на территории закрытого административно-территориального образования
имеет и деятельность иностранных учредителей, а также тех учредителей, которые не обладают статусом российского гражданина. То же касается и организаций некоммерческого и неправительственного характера, деятельность которых связана с другими государствами. Помимо того, если какая-либо организация осуществляют свою деятельность с помощью иностранных вложений, ее деятельность также ограничивается в рамках закрытого административно-территориального образования. В целом, важным назначением закрытого административно-территориального образования является осуществление процесса по предупреждению террористических актов, а также иных катастроф, особенно - техногенного характера.
В целом, указанный выше Закон предполагает наличие широкого круга мер, которые направлены на поддержание безопасности жизнедеятельности, а также объектов, связанных с государственной тайной. В научном дискурсе признается, что понятие «административно-правового режима в закрытых административно-территориальных образованиях» является по своей сути шире, чем понятие специального режима, которое закреплено в законодательстве. Сам же административно-правовой режим включает в себя нормы не только административно-правового характера. Так, например, в сфере особой компетенции органов местного самоуправления имеют место нормы муниципального характера; в сфере финансового обеспечения функционирования предприятий, принадлежащих закрытому административно-территориальному образованию - бюджетного; в сфере пользования землей - земельные; в сфере же манипуляций с недвижимым имуществом - гражданского.
Режим запретной зоны имеет свою силу в рамках территории закрытого административно-территориального образования в пределах определенного объекта. Главной его целью является наложение ограничений на доступ к таким объектам со стороны граждан, проживающих на этой территории. Ответственность за реализацию такого режима лежит на лице, возглавляющем соответствующий объект.
Таким образом, административно-правовой режим закрытого административно-территориального образования связан с общественно-политической сферой. Он имеет особые требования по отношению к ней. Деятельность иностранных объектов на территории закрытого административно-территориального образования ограничена. Она может быть разрешена лишь в соответствии с распоряжением ФСБ РФ и МВД РФ.
Список источников
1. Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. от 24.02.2021) «О закрытом административно-территориальном образовании» // Российская газета, № 190, 26.08.1992.
JURISPRUDENCE
2. Гаман В. В. Актуальные проблемы правового регулирования режима закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) // Местное самоуправление в Российской Федерации : проблемы и перспективы развития : Материалы Круглого стола, Симферополь, 14 мая 2020 года. Симферополь : Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского», 2020. С. 95-99.
3. Загуляева З. А. Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) как особый тип моногородов // Художественная культура и трансформация индустриального менталитета в условиях моногорода : Сборник научных трудов II Всероссийской (национальной) научной конференции, Магнитогорск, 12 февраля 2020 года / Под общей редакцией В. А. Жилиной. Магнитогорск : Магнитогорский государственный технический университет им. Г.И. Носова, 2020. С. 51-54.
4. Петряев П. Н. Актуальные вопросы правового статуса местных органов власти закрытых административно-территориальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 12. С. 46-49.
5. Петряев П. Н. Закрытые административно-территориальные образования - стратегический ответ России современным вызовам // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 4. С. 34-37.
6. Черечукин Д. В. Понятие административно-правового режима в закрытом административно-территориальном образовании // ВЭПС. 2012. № 2. С. 174.
References
1. Law of the Russian Federation № 3297-1 of 14.07.1992 (ed. of 24.02.2021) «On a closed administrative-territorial entity» // Rossiyskaya Gazeta, № 190, 26.08.1992.
2. Gaman V. V. Actual problems of legal regulation of the regime of closed administrative-territorial education (BUT) // Local self-government in the Russian Federation : problems and prospects of development : Materials of the Round table, Simferopol, May 14, 2020. Simferopol : Federal State Autonomous Educational Institution of Higher Education «V.I. Vernadsky Crimean Federal University», 2020. P. 95-99.
3. Zagulyaeva Z. A. Closed administrative-territorial formations (BUT) as a special type of single-industry towns // Art culture and transformation of industrial mentality in a single-industry town : Collection of scientific papers of the II All-Russian (national) Scientific Conference, Magnitogorsk, February 12, 2020 / Under the general editorship of V. A. Zhilina. Magnitogorsk : Magnitogorsk State Technical University named after G.I. Nosov, 2020. P. 51-54.
4. Petryaev P. N. Topical issues of the legal status of local authorities of closed administrative-territorial entities // State power and local self-government. 2019. № 12. P. 46-49.
5. Petryaev P. N. Closed administrative-territorial formations - Russia's strategic response to modern challenges // State power and local self-government. 2020. № 4. P. 34-37.
6. Cherechukin D. V. The concept of an administrative-legal regime in a closed administrative-territorial entity // VEPS. 2012. № 2. P. 174.
Информация об авторах
Ю. Н. Сосновская - доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент;
Э. В. Маркина - доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors
Ju. N. Sosnovskaya - Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor;
E. V. Markina - Associate Professor of the Department of Administrative Law of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 25.01.2022; одобрена после рецензирования 11.05.2022; принята к публикации 06.06.2022.
The article was submitted 25.01.2022; approved after reviewing 11.05.2022; accepted for publication 06.06.2022.
