CC BY
464
УДК 351.77(470+571 )+342.951:351.85
К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. Глущенко, аспирант кафедры административного и муниципального права,
Воронежский государственный университет
Рассмотрены вопросы места и роли административного права в правовом регулировании общественных отношений в области здравоохранения в Российской Федерации в условиях современной российской правовой системы.
Ключевые слова: отрасль права, административное право, здравоохранение, медицинское право.
Современное российское законодательство об охране здоровья находится в стадии активного реформирования и развития, происходит совершенствование правового регулирования отношений в данной сфере здравоохранения. В связи с этим актуальность выявления роли современного административного права в правовом регулировании отношений в области здравоохранения объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, медицинская деятельность по своим проявлениям и особенностям правового воздействия становится многогранной и разнообразной, при этом существующие общественные отношения по охране здоровья граждан - многоаспектными и многосубъектными, вследствие чего правовые нормы, действующие в сфере охраны здоровья, приобретают определенную специфику, поскольку регулируют довольно сложные по своей природе отношения, подпадающие под действие различных отраслей права, как частного, так и публичного. Во-вторых, в науке сформировались неоднозначные взгляды на отраслевую принадлежность данных норм и их место в российской правовой системе. В-третьих, важно определить современное значение административного права в регулировании данных отношений, поскольку с советских времен ему отводилась главенствующую роль в этой области.
В юридической литературе неоднократно отмечалось, что право - одно из важнейших условий существования и дальнейшего развития сферы здравоохранения1. Место, которое занимают правоотношения в данной области в социально-экономической жизни государств, обусловливает важность их правового регулирования. В настоящее время законодатель-
ство об охране здоровья граждан переживает стадию существенных преобразований. Количество нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в области охраны здоровья граждан и оказания медицинской помощи, неуклонно растет, причем можно наблюдать тенденцию систематизации законодательства в данной сфере. Так, ввиду необходимости совершенствования правового регулирования был разработан и принят в ноябре 2011 года Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»2 - базовый нормативный акт для всей сферы здравоохранения Российской Федерации. Проектом Концепции развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года3 предусмотрено принятие значимых для современного здравоохранения федеральных законов «О защите прав пациента» и «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников».
В отношении совокупности правовых норм, регулирующих правоотношения в области здравоохранения, используют термины «право на здоровье», «здравоохранное право», «право на охрану здоровья», но наиболее употребляемым является термин «медицинское право»4. Вместе с тем однозначная позиция относительно правовой природы норм в данной сфере отсутствует, наоборот, присутствует многообразие научных подходов в рассмотрении данного вопроса.
В частности, согласно одному из них в настоящее время в российской правовой системе формируется новая отрасль российского права - медицинское право. Так, Ю. Д. Сергеев объясняет ее появление следующим образом. В области охраны здоровья граждан, по
мнению ученого, можно выделить несколько «блоков общественных отношений»:
1) отношения «по горизонтали» - преимущественно гражданско-правовые отношения (оказание медицинских услуг населению, приобретение лекарственных средств гражданами в аптечных учреждениях и др.);
2) отношения «по вертикали» - преимущественно административно-правовые отношения, возникающие в первую очередь в сфере управленческой деятельности, а также отношения по привлечению к административной ответственности;
3) «внутренние отношения» хозяйствующего субъекта (порядок учреждения, функционирования, реорганизации, ликвидации, организации труда;
4) отношения «по диагонали» - в частности, с другими хозяйствующими субъектами, занятыми в данной сфере (конкурентные и другие отношения)5.
Между этими «блоками» есть общие границы, которые позволяют говорить о существовании новой комплексной отрасли российского права - медицинского права, регулирующего общественные отношения, возникающие по поводу охраны здоровья граждан и медицинской деятельности, а равно общественные отношения в процессе функционирования и развития сферы здравоохранения. В качестве оснований такого выделения предлагаются следующие:
1) наличие общественной потребности и государственного интереса в самостоятельном правовом регулировании такой социально и политически значимой для каждого человека, общества и государства сферы, каковой является здравоохранение;
2) наличие самостоятельного предмета правового регулирования;
3) потребность в особом сочетании методов правового регулирования;
4) наличие и (или) потребность в специальных источниках права;
5) наличие специфических понятий и категорий, присущих только данной отрасли
6
права .
Как отмечает Э. Ф. Труханова, «уникальность предмета, а также сочетание частноправового и публично-правового регулирования позволяют говорить о том, что объективно назрела необходимость институализации медицинского права в качестве самостоятельной комплексной отрасли отечественного права» . По ее мнению, такая необходимость обуслов-
лена теоретическими рассуждениями и имеет прикладное значение, поскольку позволит отграничить медицинское право от смежных отраслей, создаст условия для систематизации законодательства в сфере здравоохранения.
По мнению С. Г. Стеценко, А. Н. Пищи-ты, Н. И. Гончарова медицинское право как комплексная отрасль права включает в себя «совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере медицинской деятельности»8. Г. Р. Колоколов, Н. В. Косолапова, О. В Никульникова отмечают, что «медицинское право как отрасль права регулирует организационные, имущественные, личные отношения, возникающие в связи с проведением санитарно-эпидемиологических мероприятий и оказанием лечебнопрофилактической помощи гражданам»9. В. И. Акопов под медицинским правом предлагает понимать «совокупность нормативных актов, регулирующих отношения между гражданином и лечебно-профилактическим учреждением, между пациентом и медицинским работником, а также права, обязанности и ответственность в связи с проведением диагностических, лечебных, санитарно-гигиенических мероприятий»10. А. Б. Литовка и П. И. Литовка характеризуют медицинское право как «пограничную комплексную отрасль национального права России, регулирующую здравоохранительные и другие тесно связанные с ними отношения»11. Признание медицинского права как самостоятельной комплексной отрасли российского права получило в науке широкую поддержку12.
В юридической науке был выработан и иной подход к данной проблеме: медицинское право рассматривается как подотрасль права социального обеспечения13. Противоположной позиции придерживается М. Н. Малеина, отмечая, во-первых, что удовлетворение потребностей граждан в медицинском обслуживании происходит не только за счет бюджета, во-вторых, неубедительность аргументов об однородности отношений социального обеспечения и отношений по оказанию медицинской помощи ввиду различия субъектов и объектов этих отношений14. Медицинская деятельность направлена на восстановление и укрепление здоровья, а назначение пенсии -материальное обеспечение. Одной стороной в отношениях по социальному обеспечению всегда является орган социального обеспечения, а в отношениях по медицинскому обслуживанию - медицинское учреждение или ча-
стнопрактикующий врач. Данное мнение поддерживают и другие ученые15.
В отношении природы медицинского права М. Н. Малеина утверждает, что «совокупность законов (норм), регулирующих отношения в сфере здравоохранения, представляет собой комплексную отрасль законодательства, которую «принято» называть врачебным (медицинским, здравоохранительным) правом»16.
По мнению Ю. А. Тихомирова, для российского законодательства характерно развитие отраслей, призванных обеспечивать как конституционные права граждан, так и гарантии их всестороннего и свободного разви-тия17. При этом некоторые отрасли законодательства непосредственно выделены в ст. 72 Конституции РФ (трудовое, семейное, жилищное). Другие же, как отмечает автор, еще не отделились в полной мере от административного законодательства, особенная часть которого регулировала правовые вопросы управления в области образования, здравоохранения и др. Теперь же меняются концепция и структура административного права и законодательства, и названные отрасли получают возможность самостоятельного развития.
Действительно, административное право изначально имело определяющее значение для регулирования общественных отношений в области здравоохранения. Так, в советский период времени правовое регулирование медицинской деятельности осуществлялось преимущественно посредством норм административного права18, что предполагало публичную природу правоотношений в области здравоохранения и действие соответствующего метода правового регулирования. Как отмечает С. Г. Стеценко, медицина находилась в рамках ведомственной регламентации и имела расширенную структуру органов управления здравоохранением, существовало представление об оказании медицинской помощи как о варианте проявления властных полномочий государственных органов, выражающихся в предоставлении возможности пользования
19
ресурсами здравоохранения .
По мнению В. П. Новоселова, в медицине весьма обширная группа отношений регулируется нормами административного права20. К ним автор относит различные стороны предоставления гражданам лечебно-профилактической, диагностической и иной медицинской помощи, проведение санитарно-гигие-
нических и противоэпидемических мероприятий. А. П. Коренев же утверждает, что медицинское право является, среди прочих, составной частью административного права21.
Вместе с тем, очевидно, что в настоящее время общественным отношениям в области здравоохранения присущ не только административно-правовой характер. Помимо норм административного права, их правовое регулирование осуществляется нормами конституционного, гражданского, уголовного, финансового, трудового, а также процессуальных отраслей права (гражданского процессуального, уголовно-процессуального). Таким образом, существующее законодательство о здравоохранении представляет собой разветвленную комплексную структуру, охватывающую широкий круг отношений, что является спецификой рассматриваемой сферы деятельности. При этом комплексность законодательства о здравоохранении, на наш взгляд, можно объяснить комплексным подходом к правовой регламентации отношений, сгруппированных на основе их единой социальной направленности, а не ввиду принадлежности к конкретной отрасли права.
Представляется целесообразным поддержать точку зрения М. Н. Малеиной о том, что «было бы неверным называть комплексные образования отраслями права, поскольку в них выражена не дифференциация однородных норм, а интеграция норм различных отраслей в единой по содержанию и социальным целям сфере деятельности. Это не исключает, однако, что на соответствующей стадии развития отдельные комплексные образования в состоянии приобрести качество отраслей права. Думается, что современное медицинское право
22
такой стадии не достигло» .
Между тем, по справедливому замечанию Э. Ф. Трухановой, у отечественных правоведов возникает масса претензий к выделению комплексных отраслей права, поскольку они не имеют специфического предмета и метода регулирования; формируются из норм других отраслей права, являются скорее отраслями законодательства, а не права23. В то же время с помощью указанных критериев может быть оспорено существование практически любой отрасли права, поскольку все дифференциации, осуществляемые в целях формирования системы права, носят в некоторой степени условный характер. Так, многие общественные отношения по своей социальной природе многогранны, и поэтому различные стороны
одного и того же отношения могут регулироваться нормами различных отраслей права24, что в свою очередь не было препятствием в выявлении применительно к каждой отрасли права свойственных ей предмета и метода с точки зрения особого сочетания правовых средств, используемых при регулировании отдельных правоотношений.
По нашему убеждению, медицинское право в настоящее время представляет собой комплексную отрасль законодательства, стоящую на пути своего формирования как комплексной отрасли права, которую впоследствии, возможно, признает отечественная правовая система, поскольку массив правовых актов в этой области существенно увеличится с принятием разрабатываемых в данный момент проектов федеральных законов о защите прав пациента, о страховании профессиональной ответственности медицинских работников, страховании гражданской ответственности медицинских организаций перед пациентом. Пока же указанные нормы целесообразно именовать термином «законодательство в сфере охраны здоровья», который предлагает ст. 3 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан в РФ.
Ввиду комплексного характера регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан административное право главным образом регулирует правоотношения в сфере управления в области здравоохранения, в том числе в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Ученые-специалисты в области административного права относят административно-правовые нормы в данной сфере к особенной части
25
данной отрасли .
Административно-правовые нормы устанавливают административно-правовой статус органов, осуществляющих управление в области здравоохранения, закрепляют основы разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в сфере здравоохранения и др. На наш взгляд, нормы, регулирующие указанные общественные отношения, составляют отдельный правовой институт особенной части. В то же время, как отмечает Е. Д. Куделя, в науке формируется устойчивая тенденция по «расформированию» особенной части, идет процесс интенсивного выделения нормативных массивов в социально-культурной сфере и образования самостоятельных отраслей26. Возможно, в будущем этот процесс коснется и сферы управления здравоохранением.
Кроме того, административное право регулирует важную группу общественных отношений по привлечению к административной ответственности за правонарушения, посягающие на здоровье, а также санитарноэпидемиологическое благополучие населения. В гл. 6 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность» закреплены их соответствующие составы. В частности, административная ответственность установлена за незаконное занятие частной медицинской практикой, частной фармацевтической деятельностью, нарушение законодательства в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, нарушение различных санитарно-
эпидемиологических требований. Указанные правовые нормы входят в институт административной ответственности общей части административного права.
Таким образом, посредством административно-правовых норм, наряду с нормами других отраслей российского права, осуществляется правовое регулирование общественных отношений в области здравоохранения. Административное право играет важнейшую роль в повышении эффективности и законности деятельности государственной администрации в сфере здравоохранения, обеспечении правопорядка в области охраны здоровья граждан.
1 Литовка П. И. Медицинское право - комплексная отрасль национального права России // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики. Екатеринбург, 1999. С. 84-85; Квернадзе Р. А. Некоторые аспекты становления и развития законодательства в области здравоохранения // Государство и право. 2001. № 8. С. 102.
2 Об основах охраны здоровья граждан в РФ: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.
3 иКЬ: http://www.zdravo2020.ru/concept.
4 Кралько А. А. Медицинское право как отрасль права: теоретические основы и современные концепции. иКЬ: http://www.mednovosti.by/journal.aspx?article=4351.
5 Сергеев Ю. Д. Медицинское право: учебный комплекс: в 3 т. М., 2008. Т. 1. С. 258.
6 Там же. С. 283.
7 Труханова Э. Ф. Институализация медицинского права
в качестве самостоятельной отрасли: теоретико-
правовой анализ // Медицинское право. 2011. № 2. С. 11.
8 Стеценко С. Г., Пищита А. Н., Гончаров Н. Г. Очерки медицинского права. М., 2004. С. 46-47.
9 Колоколов Г. Р., Косолапова Н. В., Никульникова О. В. Основы медицинского права: курс лекций / учебное пособие. М., 2005. С. 16.
10 Акопов В. И. Медицинское право в вопросах и ответах. М., 2000. С. 7.
11 Литовка А. Б., Литовка П. И. Медицинское право -комплексная отрасль национального права России: становление, перспективы развития // Правоведение. 2000. № 1. С. 81.
12 См., например: Мохов А. А. Медицинское право как отрасль права и его место в системе российского права // Медицинское право. 2003. № 4. С. 7-9; Флоря В. Н. Медицинское право как самостоятельная отрасль права // Медицинское право. 2004. № 1. С. 8-10; Стеценко С. Г. Медицинское право: учебник. М., 2004. С. 17; Ре-рихт А. А. Юридизация медицинского права: развитие публично-правовых начал: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
13 Попков В. Д. Деятельность советского государства в области здравоохранения. М., 1962. С. 53-54, 60-61; Андреев В. С. Деонтология, «медицинское право», право социального обеспечения в СССР // Советская юстиция. 1980. № 24. С. 19; Соловьева С. Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: дис. . канд. юрид. наук. М., 1997. С. 50, 54-55.
14 Малеина М. Н. Человек и медицина в современном праве: учебное и практическое пособие. М., 1995. С. 4-5.
15 Колоколов Г. Р., Косолапова Н. В., Никульнико-ва О. В. Указ. соч. С. 15-16.
16 Малеина М. Н. Указ. соч. С. 6.
17 Социальное законодательство: научно-практическое издание / под ред. Ю. А. Тихомирова, В. Н. Зенкова. М., 2005. С. 6.
18 Попков В. Д. Указ. соч. С. 53-54; Путило Н. В. Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан: на пороге перемен // Журнал российского права. 2010. № 10. С. 37.
19 Стеценко С. Г. Указ соч. С. 23.
20 Новоселов В. П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах федерации: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 10.
21 Современное состояние российского законодательства и его систематизация. «Круглый стол» журнала «Государство и право» // Государство и право. 1999. № 3. С. 33.
22 Малеина М. Н. Современное медицинское право в России и за рубежом: сб. научных трудов. М., 2003. С. 30-32.
23 Труханова Э. Ф. Указ. соч. С. 9.
24 Бару М. И. Некоторые вопросы соотношения норм различных отраслей права в охране прав граждан // Советское государство и право. 1963. № 12. С. 6.
25 Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. М., 2010. С. 88; Конин Н. М. Административное право России: учебник. М., 2011. С. 302; Попов Л. Л., Мигачев Ю. И. Административное право России: учебник. М., 2011. С. 517; Бахрах Д. Н. Административное право России: учебник. М., 2010. С. 42-43; Агапов А. Б. Административное право: учебник. М., 2011. С. 732; Манохин В. М. Административное право России: учебник. М., 2010. С. 135.
26 См.: Куделя Е. Д. Управление здравоохранением в условиях реформ: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 19.
Статья поступила в редакцию 5 июня 2012 г.
