CC BY
61
История
Наталия ГОРСКАЯ
К ВОПРОСУ О ЗЕМСКОМ САМОУПРАВЛЕНИИ И ВЫБОРНОЙ МИРОВОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ
В статье рассматривается роль земского самоуправления в организации выборной мировой юстиции в России (1864-1889гг.) и влияние государственной власти на формирование структур гражданского общества.
The article deals with the role of elective district council self-government in the structure of elective peace justice in Russia in 1864-1889, also it tells about the influence of state power on forming of the civil society structure.
Ключевые слова:
земское самоуправление, мировая юстиция, государственная власть, гражданское общество; zemskoe self-government (elective district council self-government), peace justice, state power, civil society.
В опрос о земском самоуправлении и мировой юстиции является частью общей проблемы характера местного самоуправления и в современных условиях проецируется на решение задачи создания правового государства и формирования гражданского общества. Российское общество на протяжении всей истории развивалось под опекой государственной власти. Его самостоятельность проявлялась в критические периоды истории и во времена крупных социальных реформ. История земского самоуправления и мирового суда — это опыт организации жизни на местном уровне, когда государство потеснилось, предоставив обществу самостоятельно решать жизненно важные проблемы, но сохранило над ним постоянный контроль.
Великие реформы непосредственно не затронули центральную власть, но они многое изменили в характере самой власти и методах управления. Государственная власть в лице Александра II и либерально настроенной бюрократии при проведении судебной реформы пошла на беспрецедентное разделение судебной и административной власти. Суд получил значение независимой от исполнительной ветви государственной власти на всех уровнях управления. В такой ситуации право становилось важным орудием регулирования социальных отношений. Позитивное право Российской империи представляло собой «механистическую и авторитарную» модель, соответствующую эпохе Просвещения, но в глазах власти и общества она понималась как прогрессивная, провозглашавшая принцип «строгой законности», «тенденцию борьбы с произволом», целый ряд «гарантий прав личности» и прав местного самоуправления.
Местное самоуправление, чтобы стать реальным институтом гражданского общества, должно обладать независимостью от исполнительной власти, самостоятельностью в действиях и ответственностью перед избирателями. На такую организацию местного самоуправления в значительной степени ориентировались разработчики «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. Земство получило существенные полномочия по организации местного хозяйства, свои источники налогообложения (земский налог собирался отдельно от государственного), имущество и капиталы, которыми свободно распоряжалось как самостоятельная хозяйственная единица и частное юридическое лицо, а также отделение общественной земской службы от государственной. Казалось, в жизни утверждалась модель, соответствую-
ЮРСКАЯ
Наталия Ивановна — к.и.н., доцент кафедры государственноправовых дисциплин Смоленского филиала Московского университета МВД России
щая теоретическим представлениям о естественном праве народа на самоуправление и о совместном, общинном решении вопросов местной жизни, о чём писали представители «общественно-хозяйственной концепции местного самоуправления (В.Н. Лешков, А.В. Лохвицкий, А.И. Ва-сильчиков).
Но на самом деле влияние государства в земских делах было велико. Государственная власть постоянно контролировала земство. Надзор за его деятельностью осуществляли губернаторы и министр внутренних дел. Губернатор мог отменить любое постановление земского собрания, если оно противоречило законам и государственным интересам.
Земское самоуправление имело российские корни в лице губного и земского управления (XVT—XVTI вв.), или сословного самоуправления. Фигура единоличного мирового судьи была заимствована, по предложению одного из «отцов» судебной реформы С.И. Зарудного, из Западной Европы. В России мировой судья земских губерний получил статус одновременно и представителя общества — это был местный житель, избираемый уездным земским собранием, и представителя власти — ему принадлежали исключительно судебные обязанности. Мировой судья отличался от мирового посредника, действовавшего до 1874 г., который соединял в своей деятельности административно-судебные функции и главной задачей которого было проведение крестьянской реформы. За пределами земских губерний должность мирового судьи утрачивала общественное значение — здесь он являлся непосредственным ставленником государственной власти: назначался министром юстиции и финансировался из средств государственного бюджета.
В земских губерниях мировой судья был связан с жизнью уезда имущественным цензом (в два раза выше, чем у земского гласного), земскими выборами, участием в работе земских собраний (мировые судьи, как правило, были земскими гласными), необходимостью использовать при рассмотрении гражданских дел местные обычаи и финансовой зависимостью от земства. Уездные земства выплачивали участковым мировым судьям (почётные работали безвозмездно) относительно фиксированное жалованье от 1500 до 2200 руб., содержали вторую инстанцию мировой
юстиции — съезды мировых судей судебного округа (уезда) и устраивали в уездах арестные дома для лиц, которые подвергались аресту по приговорам мировых судей.
Земские расходы на судебно-мировую юстицию всегда отличались стабильностью. Доля отчислений на мировую юстицию в структуре земских бюджетов постоянно уменьшалась, составив в среднем по каждой губернии в 1871 г. 18,8%, а в 1889 г. — 10,9%. Финансовых причин для ликвидации судебно-мировой юстиции в 1889 г. не существовало.
Земства сыграли большую роль в создании уголовно-исправительной системы на местах, устраивая арестные дома за счёт «штрафного» капитала губернского земства (он формировался в основном из штрафов и денежных взысканий, налагаемых мировыми судьями). В 1893 г. по данным Главного тюремного управления насчитывалось 362 арестных дома — почти в каждом из 361 уезда земской России1. Земцы постоянно поддерживали популярные в XIX в. идеи о гуманном отношении к осуждённым и ответственности общества за исправление правонарушителей.
Деятельность мирового судьи, разбиравшего маловажные гражданские (сумма иска до 500 руб., кроме дел о недвижимости) и уголовные (наказание от выговора до тюремного заключения) дела, способствовала установлению правопорядка, служила школой правового воспитания населения, внедряла в общественное сознание идею права, формировала привычку обращения в суд за защитой имущественных и личных прав. И в этом смысле мировой судья, он же земский гласный, служил не только интересам правосудия, но и интересам земства. Земские деятели до появления политических партий в России считали земское самоуправление едва ли не единственным условием прогрессивного развития страны. Помимо развития школ и различных просветительских мероприятий они пытались организовать юридическую помощь населению. Но все инициативы земства в этом вопросе неукоснительно прерывались властью2. Земства получили возможность заниматься этим видом деятельности только по земской реформе Временного правительства в 1917 г.
1 Тюремный вестник, 1901, № 1, стр. 9—18.
2 Гессен И.В. Юридическая помощь населению. — СПб., 1904.
Российское земство было заинтересовано в развитии мировой юстиции. Оно стремилось поднять значение мирового суда в отправлении правосудия на местах за счёт сокращения подведомственности крестьянских волостных судов и судебных палат, вплоть до передачи ему дел о недвижимости. В основе земских притязаний лежала идея о ликвидации сословной изолированности крестьян и распространении на них общегражданских законов.
Эти настроения и проекты были хорошо известны центральной власти. Но в царствование Александра III государство не прислушивалось к мнению общества. В 1889 г. мировые суды, которые, по словам одного из лидеров кадетской партии И.В. Гессена, представлялись «единственным светлым пятном в мрачном хаосе провинциальной жизни»1, были ликвидированы. Этот шаг шёл вразрез с потребностями социально-экономического развития буржуазной России, с интересами местного сообщества. Он был вызван изменением внутренней политики самодержавия, направленной на пересмотр реформаторского курса 60-х гг., консервативными убеждениями императора Александра III и его ближайшего окружения (Д.А. Толстой, П.К. Победоносцев, М.Н. Катков). Для оправдания этого шага был выдвинут тезис о «несоответствии» мировой юстиции потребностям народной жизни и характеру народа. Этот надуманный тезис о своеобразной ментальности русского народа, не способного воспринять западноевропейские либеральные ценности, демонстрирует живучесть и в наши дни.
Но анализ практической деятельности мирового суда показывает, что этот тезис не имел под собой никаких серьёзных оснований. Сведения о применении на практике Судебных уставов, которые постоянно собирало Министерство юстиции, материалы ревизий судебно-мировых округов и другие официальные источники свидетельствовали как раз об эффективной работе мировых судей и об их популярности среди населения. Мировой суд проявил себя наилучшим образом в густонаселенных и экономически развитых районах. Но его достоинства не могли утвердиться сразу и полной мере. Неизбежные недостатки мировой юстиции были результатом комплекса объективных причин (нераз-
1 Гессен И. В. Судебная реформа. — СПб., 1905, стр. 177.
витость инфраструктуры земской провинции, бедность основной массы населения, недостатки законодательства и др.), которые преодолевались по мере социально-экономического развития страны. Ликвидация мирового суда в земских губерниях и введение института земских начальников в сельской местности означало, что власть отказалась от принципа разделения судебной и административной власти, что право как инструмент влияния на общественные дела и защиты интересов личности было потеснено методами административного воздействия.
Восстановление мирового суда в 1912 г. подчеркнуло искусственный характер контрреформы 1889 г. В отношении земства и мирового суда власть проявляла непоследовательность, которая была отражением общеполитического курса.
Земское положение 1890 г. значительно увеличило влияние государства на земское дело. Линия на огосударствление земства развивалась в начале XX в., когда центральная власть использовала земские организационные и финансовые возможности для проведения общегосударственных мероприятий и осуществляла значительные финансовые вливания в земские программы. Направлению этой политики соответствовало и восстановление выборного мирового суда, хотя его финансирование взяло на себя государство.
В современной России существует качественно иная социально-экономическая и политическая ситуация. Речь не идёт о прямом заимствовании организационных форм или объёма юрисдикции дореволюционных институтов. Но история земства и мирового суда показывает, что местное самоуправление России привлекалось к решению таких задач, которые, как правило, являются обязанностью государства; что линия на огосударствление земства (она чётко прослеживается и в современном законодательстве) предполагала усиление государственного надзора при сохранении широких полномочий земских учреждений. Исторический опыт подтверждает необходимость последовательности в проведении демократических реформ, ориентации на общечеловеческие ценности с учётом национальных интересов и возможность привлечения местного самоуправления к работе по правовому воспитанию населения.
