CC BY
127
К ВОПРОСУ О ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИИ
Л.С. КАЗАКОВА,
доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, капитан полиции
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о правовых проблемах защиты конституционных прав несовершеннолетних в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в России.
Ключевые слова: права несовершеннолетних, защита прав, защита прав несовершеннолетних, права человека.
ON THE PROTECTION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS OF MINORS IN RUSSIA
L.S. KAZAKOVA,
associate professor of the constitutional and international law of the Ministry of Internal Affairs St. Petersburg university of Russia, police captain
Annotation. The article deals with the legal problems of protection of the constitutional rights of minors in the activities of state and local authorities in Russia.
Keywords: the rights of minors, protection of rights, the protection of minors, human rights.
В России правовой статус несовершеннолетнего стемы органов по работе с несовершеннолетними3. В.И.
отличает нестабильность, недостаточно эффективная Абрамов полагает, что механизм защиты прав детей
социально-правовая защищенность, отсутствие надеж- должен решаться государством и обществом на пяти
ных гарантирующих государственных механизмов. В уровнях: законодательном, программном, управленчес-
различных отраслях права (конституционном, граж- ком, исполнительном и просвещенческом. Под механиз-данском, семейном, административном, уголовном и др.) существует огромный массив нормативных актов
мом правового обеспечения прав и свобод человека и
так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовер-
гражданина Е.А. Курноскин понимает «систему правовых средств и способов, направленную на реализацию, охрану и защиту субъективных прав и свобод»4.
Как неотъемлемая функция государства защита
шеннолетних в различных сферах жизни общества, со- прав детей получила действительную реализацию в вершенствования институтов, связанных с детством. нашей стране лишь в начале 1990-х гг. До этого ее существование определялось в контексте общей функции защиты прав человека, которая, получив признание в Конституциях СССР 1936 г. и 1977 г.5, все же носила скорее декларативный характер.
Не отрицая «функциональную» сущность защиты прав несовершеннолетних, А.В. Ермаков считает, что не только связанность с государственной деятель-
Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что в свою очередь мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов1.
Несовершеннолетние, по справедливому мнению А.Д. Магденко, наряду с престарелыми и инвалидами относятся к числу физических лиц, в наибольшей степени подверженных негативному воздействию со стороны общества, а потому нуждающихся в особой защите своих прав2.
Под правовой защитой несовершеннолетних следует понимать совокупность нормативных правовых актов, устанавливающих правовой статус несовершеннолетних как участников общественных отношений и закрепляющих основы организации деятельности си-
1 Немытина М.В. Защита прав несовершеннолетних в России: системный подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N° 2. С. 59.
2 Магденко А.Д., Танаева З.Р. Обеспечение прав несовершеннолетних в деятельности милиции: учеб. пособие. Челябинск, 2008. С. 34, 35.
3 Основы ювенального права: учеб. пособие. В 3 т. / под науч. ред. В.Ф. Воробьева, Е.Д. Волоховой, А.В. Заряева. Т. 1. Воронеж, 2001. С. 12.
4 Курноскин Е.А. Государственно-правовое обеспечение прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 7.
5 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987.
ностью определяет истинный ее смысл. Защита — естественный атрибут права. Особенности правозащитного инструментария определяют содержание механизмов охраны прав ребенка6. Правозащитные механизмы заключают в себе способы защиты прав и свобод на внутригосударственном и на международном уровнях7. В каждом обществе действуют национальные механизмы, обеспечивающие права несовершеннолетних. Набор таких механизмов не одинаков и в разных государствах может отличаться по форме и содержанию8. В нашей стране к механизмам защиты прав ребенка, по мнению специалистов, относятся институты конституционного, парламентского и административного правового контроля и судебной защиты9.
Источники материального неблагополучия малообеспеченной семьи, основу которой составляет супружеская пара в трудоспособном возрасте с одним—двумя детьми, на протяжении последних десятилетий остаются все те же: отсутствие заработка у взрослых или мизерные ее размеры, не обеспечивающие удовлетворение элементарных потребностей ее членов, особенно детей. Постоянный страх потерять работу или, наоборот, чрезвычайная за-
❖ необходимость закрепления в международных документах в области прав человека, принципа приоритетной защиты прав и интересов ребенка компетентным органом государства — судом;
❖ невозможность ребенка самостоятельно защищать свои права (за отдельными исключениями);
❖ целесообразность укрепления независимости судебной власти;
❖ отсутствие иной более эффективной и справедливой формы защиты прав, в частности ребенка12.
Не со всеми приведенными автором доводами можно согласиться. Так, у Н.В. Кравчука вызывает настороженность столь категорическое утверждение относительно отсутствия более справедливой формы защиты прав. Этот фактор особенно важен при рассмотрении судами дел, связанных с правами детей, где не исключается предвзятая оценка судом доказательств по делу, когда речь идет о сложной ситуации, затрудняющей определение подлинных интересов ребенка13.
В ряде исследований предлагается реконструкция отечественной системы специального образования и создание нового структурного элемента — Службы ранней
груженность родителей на работе, наличие в семье боль- помощи детям с различными отклонениями в развитии ных детей, детей-инвалидов — все это лишает даже самых и семье, воспитывающей проблемного ребенка14. В этом
добросовестных родителей возможности защитить своего ребенка, обеспечить ему достойное существование10.
Учитывая международный опыт, а также опыт ряда законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, К.Ю. Паршуковой предлагается возложить функции по координации работы органов опеки и попечительства на вновь учрежденного Уполномоченного по правам ребенка11. Однако данное предложение, на
направлении уже предпринят ряд практических мер.
Подрастающее поколение, как показывают исследования, с наибольшими потерями адаптируется к происходящим в настоящее время в стране сложным и противоречивым социально-экономическим изменениям, находясь на острие этих противоречий со своими потребностями в получении образования, специальности, с нуждой в жилье и обустройстве своей дальнейшей жизни15.
наш взгляд, является не вполне обоснованным.
Право на судебную защиту принадлежит каждому физическому лицу, а, следовательно, и несовершеннолетнему, который может защищать свои права в суде с помощью родителей или иных законных представителей. Семейный кодекс РФ в ст. 56 также закрепляет право ребенка самостоятельно обратиться в суд для защиты собственных прав по достижении им 14 лет. Это право не может быть реализовано до принятия соответствующего федерального закона, предусматривающего механизм обращения ребенка в суд.
Ю.Ф. Беспалов говорит о расширении рамок судебной защиты семейных прав ребенка и утверждении судебной защиты как основной ее юрисдикционной формы. В обоснование своих позиций автор, помимо прочих, приводит следующие соображения:
❖ неспособность административной защиты обеспечить восстановление в полном объеме прав и законных интересов детей;
6 Ермаков А.В. Прокурорский надзор в сфере защиты прав несо вершеннолетних: моногр. М., 2008. С. 13.
7 Права человека / под ред. Р.Г. Вагизова. Казань, 2004; Старовой-тов О. Механизмы защиты прав ребенка // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2001. № 3. С. 3—13.
8 ГарлицкийЛ., Новицкий М, Жеплиньский А. Справочник для правозащитных организаций. Варшава, 1997.
9 Такие механизмы защиты прав предлагает Е.А. Лукашева в своей книге «Права человека». Среди специалистов не всегда поддерживается это мнение в части механизмов судебной защиты прав человека. Например, Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева считают, что конституционный контроль является частью судебного контроля, осуществляется органом судебной системы. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1. С. 5.
10 Нечаева А.М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М., 2000. С. 168.
11 Паршукова К.Ю. Проблемы реализации прав детей, лишенных родительского попечения в России // Юрист. 2007. № 10. C. 19—23.
12 Беспалов Ю.Ф. Семейно-правовое положение ребенка в РФ. Владимир, 2000. С. 107.
13 Кравчук Н.В. Защита прав ребенка в судебном порядке // Государство и право. 2004. № 6. С. 66—73.
14 Архипова Е. Ф. К проблеме обеспечения прав ребенка в аспекте реализации национального проекта «Здоровье» // Вести МГУ, Право. 2004. С. 178.
15 Бакаев А.А., Остапенко Н.И. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних: моногр. М., 2003. С. 12.
Также можно отметить, что разобщенность российского законодательства, регулирующего правовой статус несовершеннолетних, оказывает негативное влияние на уровень и степень их правовой защищенности, ответственности. Назрела настоятельная необходимость в установлении «общих для всех отраслей права базовых основ законодательного регулирования статуса несовершеннолетних и преодоления отраслевой разобщенности в праве в тех ситуациях, когда предметом правового регулирования становятся правоотношения с участием детей и подростков»16.
Если органы опеки и попечительства занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, т.е. преимущественно вопросами внутрисемейных отношений и их неблагоприятными для ребенка последствиями, то в поле деятельности Уполномоченного по правам ребенка находится защита прав и законных интересов ребенка во взаимоотношениях со всеми социальными институтами и организациями.
рушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека для оперативного реагирования на нарушения прав детей крайне малы.
В цивилизованном правовом государстве проблемы заботы о детях рассматриваются и решаются государством и обществом, по крайней мере, на пяти уровнях: законодательном, программном, управленческом, исполнительском и просвещенческом, которые предполагают определенные конкретные правовые механизмы.
Неслучайно поэтому в последнее время в научной правовой литературе высказываются мнения относительно необходимости закрепления специального правового статуса ребенка на конституционном уровне17. Однако считаем, что изменения Конституции здесь нецелесообразно. Возможно, ограничиться изменениями ряда законов.
Меры защиты прав детей в трудной жизненной ситуации осуществляются на основе изменений и дополнений в существующие законодательные акты. Стратегическое значение для формирования идеологии и практики защиты прав детей имеет принятый в 1998 г. Феде-
Что касается компетенции комиссий по делам не- ральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в
совершеннолетних, то она не охватывает всего спектра Российской Федерации», в котором сказано, что «дети,
прав детей, а ограничивается профилактикой безнад- находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют
зорности, беспризорности и другими производными от право на особую защиту и заботу со стороны федераль-
этого вопросами, т.е. по сути комиссии занимаются не- ных органов государственной власти, органов законо-благополучными детьми. Комиссии по делам несовер шеннолетних формируются из представителей органов
дательной и исполнительной власти субъектов Федера-
исполнительной власти, работающих в комиссии на общественных началах. Спектр проблем положения детей, которыми занимается уполномоченный, шире, чем
ции, а также органов местного самоуправления»1
По заключению специалистов, наиболее благоприятной формой воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является приемная
у комиссии, и кроме того, он занимается ими лично и семья. Приемная семья — это форма устройства детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче несовершеннолетнего на воспитание в семью, заключаемого между органами опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью).
Нельзя согласиться с А.П. Солдатовым и Л.М. Середой в том, что для более эффективного оказания социальной поддержки приемным семьям следовало бы вывести органы опеки и попечительства из структуры местного самоуправления, так как местные бюджеты не справляются с задачей их финансирования в полном объеме. На наш взгляд, органы местного самоуправле-
на постоянной основе, для обеспечения работы уполномоченного создается аппарат.
Уполномоченный по правам человека не может столь же эффективно, как это делает Уполномоченный по правам ребенка, осуществлять функции защиты прав ребенка по ряду причин. Компетенция Уполномоченного по правам человека в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает возможность подачи жалобы ребенком (необходимо обращаться письменно, жалоба должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке). Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что на-
16 Рябов Е.Н. Правовой статус несовершеннолетних в российском законодательстве // Юридический мир. 2009. № 2. С. 60.
17 Там же. С. 79—84.
18 ФЗ от 24 июля 1998 г. № 124—ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31.
ния ближе к населению и имеют необходимый опыт. При помещении несовершеннолетнего под опеку в приемную семью органы опеки и попечительства должны действовать строго в интересах несовершеннолетнего, обследовать жилищно-бытовые условия. Нередки случаи, когда приемные родители не справляются со своими обязанностями по воспитанию несовершеннолетних, и детей приходится возвращать в детский дом. В целях обеспечения права ребенка жить и воспитываться в семье, необходимо принять соответствующий Федеральный закон «О праве несовершеннолетнего, оставшегося без попечения родителей, на приемную семью», который бы сократил количество детдомовцев, направив высвободившиеся ресурсы на поддержку института приемной семьи19.
Для обеспечения и реализации прав несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации необходимо создать департаменты (управления) по делам семьи, которые явились бы связующим звеном между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении прав несовершеннолетних. Основные функции Департамента: обеспечение реализации прав несовершеннолетнего в различных сферах жизни общества, проведение пропагандистской работы среди населения по объяснению необходимости воспитания детей в семье, а также обеспечение прав семьи, материнства и детства20.
Специализация правосудия в отношении несовершеннолетних будет служить решению комплексной задачи достижения социальной справедливости, защиты несовершеннолетних и поддержания порядка в обществе. Ювенальные суды нельзя отнести непосредственно к муниципальной власти, однако их работа вполне способна кардинально изменить ситуацию по реализации конституционных прав несовершеннолетних в целом, что актуализирует обращение к ювенальной юстиции в контексте настоящего исследования. Нельзя забывать и о перспективах взаимодействия ювенальных судов с органами местного самоуправления, в рамках ювенальной юстиции в целом.
Ювенальная юстиция в первом значении — это система органов, применяющих в своей деятельности спе-
циальные правила обращения с несовершеннолетними, вовлеченными в уголовное судопроизводство.
Изучение проблемы обеспечения и реализации прав несовершеннолетних совершенно очевидно показало необходимость создания органа, который бы непосредственно контролировал исполнение законодательства в области охраны материнства и детства, создавал общественные региональные организации в области поддержки семьи. В этом смысле стоит согласиться с мнением Ж.А. Бикситовой21, которая в своей диссертационной работе внесла предложение о создании при Президенте РФ Общественного совета по проблемам детства.
Учитывая, что вопросы опеки и попечительства по ранее действовавшему законодательству являлись полномочиями органов местного самоуправления и на основе анализа их роли в реализации прав несовершеннолетних до реформ опеки 2009 г. и в последующем диссертант считает необходимым расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере опеки и попечительства, существующая формулировка, введенная от 18 июля 2009 г. ФЗ № 178, представляется неудачной. Предлагается возвращение органам местного самоуправления принадлежащих им до изменения полномочий по опеке и попечительству, или передача их от органов государственной власти субъектов в установленном законом порядке повсеместно. Это вызвано тем, что за время нахождения этих полномочий в сфере ведения местного самоуправления была создана соответствую щая структура органов, наработан необходимый опыт.
К сожалению, объем статьи не позволяет детально рассмотреть все аспекты проблемы защиты прав несовершеннолетних в России. Вместе с тем автор надеется, что ряд высказанных предложений будет полезен в совершенствовании механизма защиты прав несовершеннолетних в России.
19 Солдатов А.П., СередаЛ.М. Обеспечение прав несовершеннолетних органами местного самоуправления: моногр. / под ред. А.П. Солдатова. Славянск-на-Кубани, 2007. С. 72.
20 Середа Л.М. Полномочие органов опеки и попечительства в защите прав несовершеннолетних // Безопасность больших городов: мат. работы «круглого стола». Волгоград, 2002. С. 103.
21 БикситоваЖ.А. Конституционный статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.
