К ВОПРОСУ О ЗАПРЕТЕ ДАРЕНИЯ ПОДАРКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ СЛУЖАЩИМ В СВЯЗИ С ИХ ДОЛЖНОСТНЫМ ПОЛОЖЕНИЕМ ИЛИ В СВЯЗИ С ИСПОЛНЕНИЕМ ИМИ СЛУЖЕБНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ Текст научной статьи по специальности «Право»

публичная власть

УДК 340.12

Андрей Александрович Серебряков, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин и прав человека Алтайского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Барнаул, Россия)

В статье рассматривается вопрос о соотношении норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральных законов «О государственной гражданской службе» и «О муниципальной службе» в части дозволения государственным и муниципальным служащим принимать подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, в связи с должностным положением данных лиц или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. В качестве критерия соотношения анализируемых в статье положений российского законодательства предлагается рассмотреть их действие по кругу лиц. Автор приходит к выводу, что по кругу лиц норма пп. 3 п. 1 ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации является общей по отношению к нормам, содержащимся в п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе» и п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе», поэтому государственные и муниципальные служащие не вправе принимать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей независимо от стоимости подарков.

Ключевые слова: дарение, запрещение дарения, государственная гражданская служба, муниципальная служба, запреты, связанные с гражданской службой, запреты, связанные с муниципальной службой, противодействие коррупции.

К ВОПРОСУ О ЗАПРЕТЕ ДАРЕНИЯ ПОДАРКОВ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ СЛУЖАЩИМ В СВЯЗИ С ИХ ДОЛЖНОСТНЫМ ПОЛОЖЕНИЕМ ИЛИ В СВЯЗИ С ИСПОЛНЕНИЕМ ИМИ СЛУЖЕБНЫХ ОБЯЗАННОСТЕЙ

TO THE QUESTION OF GIFT BAN TO PUBLIC AND MUNICIPAL SERVANTS DUE TO THEIR OFFICIAL CAPACITY OR DUE TO PERFORMANCE OF THEIR DUTIES

Совершенствование законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, безусловно, предполагает комплексное правовое регулирование соответствующих общественных отношений нормами различных отраслей права. Одним из примеров такого подхода является установление в действующем законодательстве запрета дарения подарков государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Комплексность в данном примере обусловлена тем, что указанный запрет содержится не только в административном, но и гражданском законодательстве.

Первоначально запрет на дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей был закреплен в ч. 2 Гражданского кодекса Российской Фе-

дерации (далее - ГК РФ). Статья 575 ГК РФ в редакции от 01 марта 1996 г. предусматривала, что не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанно-стей1.

Несколько позднее Федеральным законом от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в п. 8 ч. 1 ст. 112 было введено положение о том, что муниципальный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей. Впослед-

ствии данная норма, хотя и с некоторыми редакционными правками, была воспроизведена в п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе).

Также и п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - закон о гражданской службе) было предусмотрено, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).

В связи с ратификацией Конвенции организации объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 г.

!!К

L

i/I

и Конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» в вышеназванные нормативные акты были внесены изменения. При этом в самом законе о противодействии коррупции только в 2011 г. появилась общая норма о том, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, для которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлено иное, лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц (п. 7 ч. 3 ст. 12.1.).

Таким образом, в настоящее время четыре федеральных закона вводят запрет на дарение подарков государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Однако детальный анализ вышеприведенных норм позволяет сделать вывод о наличии некоторых исключений из ранее приведенного правила.

Безусловно, ни один из названных нормативных актов не предусматривает запрет дарения не в связи с исполнением муниципальными или государственными служащими своих служебных обязанностей. Данный вывод не только вытекает из положений законодательства Российской Федерации, но также подтверждается и судебной практикой. Так, десятый арбитражный апелляционный суд при рассмотрении апелляционной жалобы по одному из дел, в частности, указал, что из содержания пп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ и пп. 6 п. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе следует, что запрет на дарение распространяется только на случаи, когда одариваемый являющийся должностным лицом, получает в подарок материальное благо в связи с исполнением им своих служебных обязанностей. Суд также учел, что истец и ответчик на момент совершения оспариваемой сделки дарения состояли в зарегистрированном браке, и сделал вывод, что действующим законодательством не предусмотрен запрет на получение государственными граж-

данскими служащими подарков от своих родственников3.

Следующее исключение из запрета дарения закреплено в п. 7 ч. 3 ст. 12.1. Закона о противодействии коррупции, где отмечается, что лица, замещающие государственные или муниципальные должности, могут принимать подарки, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Прежде всего, речь идет о подарках, полученных в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями и стоимость которых не превышает три тысячи рублей.

Другое исключение вытекает из ст. 575 ГК РФ, буквальное толкование которой позволяет выдвинуть тезис о том, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственные служащие, муниципальные служащие, служащие Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, вправе получать подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Вместе с тем ни закон о гражданской службе, ни закон о муниципальной службе не содержат подобного исключения.

В этой связи в юридической литературе высказаны различные точки зрения по поводу соотношения положений ГК РФ и законов о гражданской службе и муниципальной службе по вопросу дозволения государственным и муниципальным служащим принимать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей.

В комментарии к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (авторы Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б.) отмечается, что нормы закона о гражданской службе обладают приоритетом по отношению к ГК РФ, поэтому государственные служащие не вправе получать любые подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, независимо от их суммы4.

Диаметрально противоположная позиция высказана, в частности, А. Зрело-вым: «Если же предположить наличие правовой коллизии между нормами ст. 575 ГК РФ и Федерального закона «О го-

сударственной гражданской службе Российской Федерации», то на основании абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. По этой причине в отношении государственных служащих соответствующий запрет Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должен соблюдаться в той части, в которой он не противоречит нормам ГК РФ.

Аналогичным образом обстоит ситуация и для муниципальных служащих, для которых соответствующий запрет, также без указания максимальной стоимости подарка, установлен в пп. 5 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»»5.

В юридической литературе по данному вопросу можно обнаружить и более осторожные высказывания. Так, в комментарии к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (авторы Киреева Е.Ю., Голушков Д.И., Чершинцева Е.А., Бирюкова Т.А., Зен-ков М.Ю.) отмечается, что «муниципальному служащему рекомендуется не принимать подарки независимо от их стоимости»6.

А.В. Степанюк и О.С. Степанюк указывают, что «статья 575 ГК РФ входит в противоречие с п. 6 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе, поскольку последний устанавливает запрет в отношении любых подарков независимо от стоимости, за исключением протокольных. Проблема заключается в том, что, несмотря на наличие весьма серьезного противоречия, подлежат применению оба закона, поскольку они приняты в установленном порядке, вступили в силу и их соответствующие положения не признаны противоречащими Конституции РФ. По нашему мнению, в ст. 575 ГК РФ необходимо установить полный запрет на получение подарков государственными служащими независимо от суммы или стоимости»'.

Представляется, что вопрос о соотношении положений ГК РФ и законов о гражданской службе и муниципальной службе по вопросу дозволения государственным и муниципальным служащим принимать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, должен быть рассмотрен применительно к их действию по кругу лиц.

77

Запрет на дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, предусмотренный ст. 575 ГК РФ, распространяется в отношении следующих субъек-

- лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

- лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих муниципальные должности;

- государственных служащих;

- муниципальных служащих;

- служащих Банка России.

Применительно к первым пяти субъектам, как нами уже было отмечено ранее, Законы о гражданской службе и муниципальной службе устанавливают запрет дарения, независимо от стоимости подарка. В отношении же служащих Банка России п. 5 ст. 90 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» установлен запрет получать в связи с исполнением служебных обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Исключением в таком случае и будут выступать обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, предусмотренный ст. 575 ГК РФ

Таким образом, по кругу лиц норма пп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ является общей по отношению к нормам, содержащимся в п. 5 ч. 1 ст. 14 Закона о муниципальной службе и п. 6 ч. 1 ст. 17 Закона о гражданской службе. Следовательно, руководствуясь правилом о приоритете специальной нормы, можно сформулировать

Andrey Aleksandrovich Serebryakov, Senior Lecturer of the Department of Civil Disciplines and Human Rights of the Altai Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Barnaul, Russia)

The article discusses the correlation of the provisions of the Civil Code of the Russian Federation and the Federal Law «On State Civil Service» and «On Municipal Service» in the permission for state and municipal employees to accept gifts in connection with their official position or in connection with the performance of their duties, the value of which does not exceed three thousand rubles. As a criterion of the correlation of the provisions of the Russian legislation analyzed in the article, consideration of their effect on the number of people is suggested. The author concludes that on the number of people norm 3 para. 1 Art. 575 of the Civil Code of the Russian Federation is common with respect to the rules contained in para. 5 ch. 1 Article 14 of the Federal Law «On municipal service» and p. 6 ch. 1 Article 17 of the Federal Law «On State Civil Service», so state and municipal employees may not accept gifts in connection with their official position or in connection with the performance of their duties regardless of their value.

Key words: gift, gift ban, state civil service, municipal service, prohibitions related to civil service, prohibitions related to municipal service, the fight against corruption.

вывод о том, что государственные и муниципальные служащие не вправе принимать подарки в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей независимо от их стоимости, при этом положения пп. 3 п. 1 ст. 575 ГК РФ в подобных случаях применяться не могут.

Данный вывод подтверждается также и правоприменительной практикой. При рассмотрении дела о признании незаконным приказа о прекращении действия служебного контракта и увольнении, восстановлении в должности истец указывал, что подаренный ему индивидуальным предпринимателем по поводу отмечавшегося 21 ноября 2012 г. дня работника налоговой службы коньяк «Хен-несси» стоимостью 2800 рублей, в силу положений ст. 575 Гражданского кодекса РФ не является основанием для расторжения контракта. Однако судебная коллегия пришла к выводу, что к данным правоотношениям подлежит применению п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе» как приоритетная норма, поскольку Федеральный закон № 79-ФЗ от 27.07.2004 является специальным, устанавливающим в качестве предмета правового регулирования, в том числе и определение правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации8.

Вместе с тем для целей более эффективного правового регулирования в сфере противодействия коррупции и единообразного системного понимания нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности, представляется целесообразным исключить из ст. 575 ГК РФ указание на возможность получения государственными и муниципальными служащими подарков в связи

с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, если стоимость таких подарков не превышает трех тысяч рублей.

1 Действующая редакция ст. 575 Гражданского кодекса РФ устанавливает запрет дарения, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей.

2 В настоящее время данный федеральный закон утратил силу.

3 Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 11.06.2014 по делу № А41-42096/13 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения 20.05.2015).

4 Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014. (дата обращения 20.05.2015).

5 Зрелов А. Запрещенные и легальные подарки // Налоговый вестник. 2013. № 11. С. 60-74.

6 Киреева Е.Ю., Голушков Д.И., Чершин-цева Е.А., Бирюкова Т.А., Зенков М.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2014. (дата обращения 20.05.2015).

7 Степанюк А.В., Степанюк О.С. Запрет на получение подарков государственными гражданскими служащими: некоторые вопросы и недостатки регламентации // Актуальные проблемы противодействия коррупционным преступлениям: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (19 апреля 2013 г., г. Хабаровск) / В.А. Авдеев, О.А. Авдеева, В.В. Агильдин и др.; под ред. Т.Б. Басовой, К.А. Волкова; Хабаровский краевой суд, Дальневосточный филиал Российской академии правосудия. Хабаровск, 2013. 200 с.

8 Апелляционное определение Липецкого областного суда от 03.04.2013 по делу № 33-832/2013 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения 20.05.2015).