CC BY
515
К ВОПРОСУ О ЮРИДИЧЕСКОЙ личности ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.Н. Пастушенко, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансово-
го, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»
Центральный банк Российской Федерации имеет особый публично-правовой статус. Данное обстоятельство подтверждается рядом оснований, которые составляют предмет настоящего исследования.
В отличие от других федеральных органов государственной власти Банк России является юридическим лицом (ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1, имеет уставный капитал (гл. II Закона о Банке России), ведет годовую финансовую отчетность (гл. V Закона о Банке России), уплачивает налоги и сборы в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч. 2 ст. 26 Закона о Банке России), имеет право осуществлять банковские операции и сделки (гл. VIII Закона о Банке России), ежегодно подвергается аудиторской проверке (гл. XV Закона о Банке России). Указанные особенности статуса Банка России обусловлены тем, что для достижения основных целей своей деятельности ему необходимо осуществлять операции и сделки, которые внешне имеют коммерческий характер2. Например, в соответствии со ст. 41 Закона о Банке России куп-ля-продажа иностранной валюты на валютном рынке осуществляется Банком России не для получения прибыли, а для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.
При этом исследования многих ученых посвящены поиску подходящей формы юридического лица для Банка России с позиций существующих категорий гражданского права3. Вместе с тем представляется обоснованным мнение О.М. Олейник об отсутствии в российском праве института, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России4. Ранее Государственный банк РСФСР официально признавался юридическим лицом, осуществлявшим свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления5.
Указанные особенности правового положения Банка России не позволяют однозначно
отнести его к органам государственной власти либо к коммерческим или некоммерческим организациям. С одной стороны, наделение Банка России статусом юридического лица и правом совершать от своего имени гражданско-правовые сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, с государством - в лице Правительства Российской Федерации, является необходимой предпосылкой для применения Банком России рыночных методов воздействия на денежно-кредитную систему. С другой стороны, осуществление функций Банка России невозможно без наделения его государственновластными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации. Кроме того, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, Банк России руководствуется не своими, а публичными интересами. При этом, «публичные интересы - это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности...»6. Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности разработки теории публичного права в российской юриспруденции, в том числе концепции юридических лиц публичного права7. В российском законодательстве отсутствует деление юридических лиц на частные и публичные. Например, ст. 89 Германского Гражданского уложения регулирует вопросы юридических лиц публичного права. К ним относятся юридические лица, созданные на основе акта публичной власти и обладающие властными полномочиями8. Действующее законодательство затрудняет характеристику организационноправового положения главного банка государства, на примере которого хорошо видна необходимость регулирования вопросов создания и функционирования публичных юридических лиц.
Анализ особенностей юридической личности Центрального банка Российской Федерации с позиций частного права не позволяет однозначно оценить, является ли Банк России предприятием (т.е. коммерческой организацией) или учреждением (т.е. некоммерческой организацией), которое вправе заниматься предпринимательской деятельностью. В этом отношении наиболее характерен вывод о том, что «применительно к обязательственным правоотношениям Банк России может быть назван как предприятием, так и учреждением, что зависит от конкретного типа отношений. Применительно же к праву на переданное ему собственником имущество и другим вещным правоотношениям Банк России не может рассматриваться ни как предприятие, ни как учреждение, поскольку он не наделен ни правом оперативного управления, ни в полной мере правом полного хозяйственного ведения»9.
По разным мнениям о статусе Банка России по своей организационно-правовой форме он представляет собой: государственное учреждение, унитарное предприятие, государственную корпорацию. В литературе высказано мнение, что более приемлемой точкой зрений является та, согласно которой Банк России является государственным учреждением, поскольку он наделен властными полномочиями, которые присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются учреждениями10. Однако в соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ учреждение финансируется собственником. Согласно ст. 2 ФЗ о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Собственник не финансирует Банк России, так как Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Пункт 2 ст. 120 ГК РФ гласит: учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества. Согласно ФЗ о Банке России государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России -по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Перечисленные обстоятельства исключают возможность отнесения Банка России к государственным учреждениям.
Банк России не относится и к унитарным предприятиям, владеющим, пользующимся и
распоряжающимся имуществом на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Однако о праве хозяйственного ведения Банка России говорится в неотмененном до сих пор Постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. № 1481-1 «О полномочиях Банка РСФСР (Банка России)» по управлению имуществом, переданным на его баланс в соответствии с постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г. № 146-1»11. Данным актом на Банк России возлагаются функции по управлению имуществом на правах полного хозяйственного ведения и полномочия по созданию на базе этого имущества подведомственных ему учреждений, предприятий и организаций, продаже или сдаче в аренду данного имущества, контролю за его использованием. Указанное постановление применяется судьями. Например, принимая решения об отказе в удовлетворении заявления Главного управления Банка России по Чукотскому автономному округу о признании незаконным отказа Регистрационной палаты в государственной регистрации объекта недвижимого имущества за Банком России на праве федеральной собственности, суд исходил из того, что Банк России вправе обратиться с требованием о регистрации вещных прав (права хозяйственного ведения, а не собственности) на объект недвижимого имущества в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством12.
Банк России не имеет устава, не вправе осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций (п. 3 ст. 49 ФЗ о Банке России). Пункт 2 ст. 295 ГК РФ разрешает унитарным предприятиям совершать любые сделки с недвижимостью и реализовывать ее с разрешения собственника.
Например, Центральный банк Российской Федерации имеет право на сдачу в аренду федеральной собственности, находящейся на его балансе. Как следует из материалов дела, ответчик по договору аренды занимает нежилые помещения в здании, являющемся федеральной собственностью и находящемся в ведении Банка России, при этом не платит арендные платежи. Оспаривая решение и постановление, ответчик сослался на то, что организация ЦБ РФ не имела права на сдачу в аренду федеральной собственности. Суд апелляционной инстанции отклонил его, по-
скольку согласно закону о Банке России Центральный банк вправе осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, являющимся федеральной собственностью, а материалами дела подтвержден факт пользования арендатором нежилыми помещениями и уклонения от внесения арендной платы13.
Предлагается создать Банк России в форме предприятия, представляющего собой «уникальное образование, которое, с одной стороны, является органом государственного управления специальной компетенции, а с другой - государственным унитарным предприятием, т.е. коммерческой организацией»14.
Следует учитывать, что п. 2 ст. 50 ГК РФ предусматривает закрытый перечень организационно-правовых форм только для коммерческих организаций.
Банк России рассматривается и как некоммерческая организация. Характерная черта некоммерческих организаций - их специальная правоспособность, содержание которой зависит от целей деятельности конкретного юридического лица. Правоспособность Банка России также является специальной, а цели деятельности Банка России определены в ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана данная некоммерческая организация. Получение прибыли также не составляет цель деятельности Банка России.
Существует подход, что Банк России -это некоммерческая организация, созданная в форме государственной корпорации15. Согласно ст. 71 ФЗ «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Однако ст. 2 Федерального закона о Банке России предусмотрено, что уставный капитал и иное имущество Банка России относятся к федеральной собственности. Следовательно, Банк России нельзя
считать юридическим лицом, созданным в форме государственной корпорации. Вместе с тем Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом (которое в указанной статье Закона названо имуществом Банка России) в соответствии с целями и в порядке, установленными Законом о Банке России. Обособленность имущества Банка России подчеркивает и тот факт, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства. Исключение из этого правила может быть предусмотрено федеральными законами либо соответствующим актом Правительства РФ и (или) Банка России, предусматривающим принятие на себя таких обязательств. Таким образом, Банк России обладает в отношении переданного ему имущества всей триадой прав, составляющих содержание права собственности владением, пользованием и распоряжением, будучи в то же время не его собственником, а лишь титульным владельцем. Титульное владение - это владение вещью, основанное на каком-либо праве (правовом основании или титуле), вытекающем из соответствующего юридического факта.
Банк России в первую очередь решает ряд экономико-финансовых вопросов, коммерческая же деятельность носит вспомогательный характер. Следовательно, в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ Банк России вправе иметь любую организационно-правовую форму. Необходимо только, чтобы правомочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом соответствовали положениям ГК РФ16. На основе изложенного можно сделать вывод о том, что предлагаемые для определения статуса Банка России конкретные организационно-правовые формы юридического лица по гражданскому законодательству не отражают всего комплекса государственных задач, влияющих на правосубъектность Банка России. Ни рассмотрение Банка России как унитарного предприятия17, ни определение Банка России как некоммерческой организации в форме го-
1 о
сударственной корпорации не учитывают в полной мере все особенности законодательной регламентации правового положения Банка России.
Таким образом, правовой характер имущества Банка России зависит от его организационно-правовой формы, а последняя диктуется функциями Банка России. На наш взгляд, представляется целесообразным сохранить основ-
ные полномочия Банка России как отвечающие потребностям нынешнего этапа экономикофинансового положения страны.
Центральный банк Российской Федерации наделен особыми имущественными правами. Например, арбитражный суд Вологодской области принял решение о регистрации права федеральной собственности Центрального банка Российской Федерации на спорное здание. Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением арбитражного суда Вологодской области признан факт владения, пользования и распоряжения Банком зданием. Банк обратился в Центр государственной регистрации с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности. Центр отказал на том основании, что заявление поступило от ненадлежащего истца.
Обжалуя в арбитражный суд отказ, Банк сослался на то, что установленный ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» особый правовой статус его имущества, являющего федеральной собственностью, позволяет отнести истца к лицам, заинтересованным в государственной регистрации.
Суд исходил из статьи 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Если Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а его изъятие и обременение обязательствами без согласия Банка России не допускается, то следует исходить из того, что это имущество закреплено за Банком России. При этом правовой статус самого Банка России, а именно то, что он не может быть отнесен к субъектам права хозяйственного ведения, правого значения не имеет19. Суд также исходил из того, что принадлежавшее Банку здание не может относиться к имуществу казны, так как в силу п. 4 ст. 214 ГК РФ государственную казну РФ составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленные за государственными предприятиями и учреждениями.
Но существует и противоположная точка зрения. Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 декабря 2003 г. № ФОЗ-А80/03-2/2956 отмечается, что отказ в государственной регистрации объекта недвижимости на праве федеральной собственности за Центральным банком РФ правомерен, т.к. имущество, принадлежавшее Банку России, является собственностью РФ, поэтому последний не является субъектом права федеральной собственно-
сти на объекты недвижимого имущества и, следовательно, не вправе обращаться за регистрацией такого права20. Судом не было учтено то обстоятельство, что Центральный банк РФ обладает специальным правовым статусом, установленным Конституцией РФ, и имеет особый объем полномочий в отношении его имущества. При этом Банк России не является учреждением и находящееся у него имущество следует регистрировать как федеральную собственность, поскольку он не отнесен к субъектам права хозяйственного ведения, а также имущество Банка России учитывается в реестре объектов недвижимости Банка России.
Учитывая противоречивость судебной практики, центральному аппарату Банка России необходимо проработать вопрос имущественных прав ЦБ совместно с Федеральной регистрационной службой и принять согласованное решение в виде методических рекомендаций.
В этой связи необходимо отметить, что в большинстве стран статус центрального банка имеет двойственный характер. Так, к примеру, в Германии Немецкий федеральный банк наделен статусом юридического лица, выступающего как субъект публичного права21. При этом, исследование теории государственного управления в административном праве Германии позволяет отнести центральный банк к субъектам так называемого опосредованного государственного управления (когда государство передает свои функции специально созданным юридически обособленным корпорациям как субъектам публичного права).
Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что Банк России является органом государственного управления специальной компетенции, наделенным, с одной стороны, государственновластными полномочиями, а с другой - признаками юридического лица22. При этом наиболее удачной для определения статуса Банка России представляется категория юридического лица публичного права, тщательная разработка которой в российской правовой науке возможна с учетом опыта европейских стран, в частности, Германии.
В подтверждение публичности деятельности Центрального банка Российской Федерации приведем примеры из судебной практики.
При обращении с заявлениями о признании банкротами кредитных организаций в соответствии с требованиями ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организа-
ций» Банк России действует в защиту публичных общественных интересов и от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд освобожден на основании подп. 1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ23. При этом необходимо всесторонне анализировать нормативные акты, устанавливающие полномочия Банка России, его обязанности как органа управления и контроля, а также значение этих функций в деле обеспечения защиты интересов государства24. В соответствии со ст. 50.4 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» Банк России обладает правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом25. Обращение Банка России может быть вызвано исполнением возложенной на него обязанности по возбуждению в суде процесса о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации, лишенной лицензии. Данная обязанность выполняется им в государственных и общественных интересах, так как направлена на прекращение существования фактически недействующих и неплатежеспособных банков и на защиту интересов кредиторов26.
Двойственная природа Банка России отмечается рядом ученых. Из анализа функций и практики деятельности Банка России они делают вывод о том, что правовой статус Банка России складывается из двух составляющих - государственно-властной (публичноправовой) и гражданской (частно-правовой)27. При этом, по их мнению, коммерческая деятельность Банка России совмещается им с осуществлением функций по управлению кредитной системой Российской Федерации в качестве органа государственного управления, но при этом не включенного в систему органов государственной власти.
Соглашаясь в принципе с объективным наличием в банковском законодательстве публичных и частных начал, позиция о двойственной природе Банка России все же вызывает возражения, так как категориями частного права правовое положение Центрального банка Российской Федерации выразить не удается в связи с тем, что правовой статус Банка России включает в себя публичноправовые компоненты. Более перспективными представляются исследования правового статуса Центрального банка Российской Федерации с позиций публичного права. Заслуживают внимания предложения авторов учесть законодательство Германии об опреде-
лении Бундесбанка как юридического лица публичного права28.
В литературе предлагается признать Банк России публично-правовой корпорацией, наделенной статусом юридического лица. По мнению И.В. Ершовой, «публично-правовая корпорация является юридическим лицом и обладает обособленным имуществом, которое при этом остается государственной собственностью»29. В отличие от публично-правовой корпорации, государственная корпорация сама является собственником переданного ей государством имущества. Публично-правовая корпорация создается на основании акта государственного органа (парламента, министерства), и ее правовой статус определяется данным индивидуальным актом. В нем, как правило, указываются цели и задачи, права и обязанности корпорации, основы ее взаимоотношений с государственными органами, структура органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации. Поскольку в правовых актах, учреждающих публично-правовые корпорации, определяются виды деятельности, которые эти юридические лица вправе совершать ради достижения поставленных перед ними государством целей, их правоспособность, как и правоспособность Банка России, следует определить как специальную. В связи с этим необходимо дополнить ФЗ «О некоммерческих организациях»30.
Данные обстоятельства свидетельствуют об актуальности разработки теории публичного права в российской юридической науке, в том числе концепции юридических лиц публичного права. Существующее положение в российском правоведении, когда категория юридического лица анализируется исключительно с позиций гражданского (частного) права, не отвечает потребностям современного развития рыночных отношений в денежно-кредитной сфере. Рассматривая право как эффективный регулятор общественных отношений, следует признать актуальным разработку юридической доктрины публичности статуса Центрального банка Российской Федерации.
Приоритетное значение публичных начал применительно к деятельности Государственного банка СССР особо подчеркивалось в советской правовой науке31, тем более данная позиция имеет отношение к статусу Центрального банка Российской Федерации. Банк России, совершая строго предусмотренные законом банковские операции, не свободен в
своей воле, действует не в своем, а государственном интересе, что свидетельствует о публичной направленности его деятельности.
Особый публично-правовой статус Банка России имеет конституционные основы. Деятельность Банка России занимает важное место в конституционной экономике страны. Конституционные основы независимости Центрального банка Российской Федерации получили развитие в текущем законодательстве. В соответствии со ст. 2 ФЗ о Банке России функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и данным федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Установление данного правила, на наш взгляд, является обоснованным и логичным, поскольку и по экономическому содержанию, и по юридической форме полномочия Центрального банка Российской Федерации подчинены реализации конституционной функции. Стабильность национальной валюты обеспечивается Центральным банком РФ различными взаимосвязанными рычагами, среди которых можно выделить рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютные интервенции, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д. Таким образом, не только эмиссия денежных средств, но и валютное регулирование, и валютный контроль, надзор за деятельностью кредитных организаций и иные функции Банка России направлены на обеспечение защиты и устойчивости рубля как конституционной функции Центрального банка Российской Федерации.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ, изложенные в принятых им постановлениях и определениях по финансовым вопросам, - являются одним из источников финансово-правовой доктрины32. Именно поэтому важно их изучение. Проанализируем конституционные основы правого статуса Центрального банка РФ33.
Прежде всего, следует обратиться к Определению Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России34.
В пункте 2 указанного Определения сформулированы следующие положения: «Статус Центрального банка Российской Фе-
дерации установлен Конституцией Российской Федерации, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения... Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования».
Таким образом, Конституционный Суд РФ определяет Банк России как орган, который имеет особый статус и наделен государственно-властными полномочиями.
Наличие у Банка России нормотворческих полномочий, которые, как указал Конституционный Суд, «являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России», опять-таки характеризует его как орган, осуществляющий полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку его акты обязательны для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц.
Далее в абз. 3 и 4 п. 3 Определения Конституционный Суд констатирует: «Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия оформляются в виде предписания, т.е. акта, носящего административно-властный характер. В соответствии со ст. 46 (ч. 2) Конституции Российской Федерации и п. 2 ст. 11 ГК Российской Федерации решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд. Соответствующая норма содержится и в ст. 22 АПК Российской Федерации. Это означает, что кредитная организация еще до принятия Банком России решения об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности имеет доступ к правосудию и возможность получения судебной оценки соответствующих актов Банка России. В случае если кредитная организация воспользовалась правом на обжалование ненормативных актов Банка России, законность и обоснованность их принятия может быть предметом судебного разбирательства по заявлению о признании недей-
ствительным приказа России об отзыве лицензии.
Наличие предварительного и последующего судебного контроля на основе жалобы кредитной организации является формой реализации конституционного права на судебную защиту прав и свобод и права на обжалование в суд решений действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц (ст. 46 ч. 1 и 2 Конституции Российской Федерации) и не означает умаления или ущемления этих конституционных прав».
При толковании процитированных положений выделим два момента.
Во-первых, в Определении указано, что акты Центрального банка РФ носят «админи-стративно-властный характер». Теория государственного и административного права считает издание административно-властных предписаний одним из основных признаков органа государства. Так, в учебнике под редакцией профессора, члена-корреспондента РАН Кутафина O.E. читаем: «Государственно-властные полномочия... предполагают возможность государственного органа а) непосредственно решать конкретные вопросы государственной и общественной жизни, б) принимать индивидуальные и нормативные правовые акты, имеющие обязательную силу для других государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан»35.
Во-вторых, ссылки на часть 1 и 2 ст. 46 Конституции, п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 22 АПК РФ лишний раз доказывают, что Конституционный Суд РФ считает Центральный банк органом, осуществляющим полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку во всех названных нормативных актах речь идет об обжаловании решений и действий органов государственной власти либо решений, принятых в административном порядке.
В абзаце 2 п. 4 анализируемого Определения записано: «Исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России, законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами, каковыми в настоящее время являются Федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Таким образом, Конституционный Суд подтверждает, что Центральный банк облада-
ет особым конституционно-правовым статусом. Ключевое слово приведенной цитаты -конституционный - означает, что статус Центрального банка устанавливается Конституцией, а не актами, имеющими меньшую юридическую силу (законами, кодексами, ГК РФ и др.). Такие акты могут лишь раскрывать установленные Конституцией положения относительно статуса Банка России.
Анализ конституционных основ правового статуса Центрального банка Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что он является независимым органом государственной власти, не входящим ни в одну из трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную36. Не назван Центральный банк Российской Федерации и в статье 11 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Данное определение КС РФ представляется наиболее точным с точки зрения применения Конституции Российской Федерации, принимая во внимание, что Конституционный Суд Российской Федерации обратил внимание на то, что статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения.
Таким образом, наличие в статье 75 Конституции Российской Федерации, характеризующей основную функцию Центрального банка Российской Федерации, формулировки о том, что он осуществляет ее «независимо от других органов государственной власти», позволяет сделать вывод о возможности рассмотрения Центрального банка Российской Федерации как органа государственной власти.
Данный тезис представляется необходимым использовать крайне осторожно, дабы избежать прямого обращения кредиторами взыскания на золотовалютные резервы Цен-
трального банка Российской Федерации по внешним долгам государства, которую неоднократно уже предпринимали представители швейцарской фирмы «КОСА».
Анализ статуса Банка России дает основания утверждать, что в соответствии с Конституцией РФ Банк России включен в систему федеральных органов государственной власти таким образом, что существуют основные элементы системы сдержек и противовесов, которая, с одной стороны, обеспечивает проведение Банком России самостоятельной денежно-кредитной политики, а с другой стороны, не позволяет ему использовать выполняемые им функции в ущерб интересам общества и государства. Теоретической основой этой системы является один из постулатов учения Монтескье о том, что различные ветви власти должны взаимодействовать и взаимно сдерживать друг друга от посягательств на свою самостоятельность37.
Завершая рассмотрение вопросов, посвященных месту и роли Банка России в системе государственного управления, представляется возможным сделать вывод о том, что Центральный банк Российской Федерации занимает особое место в системе государственного управления денежно-кредитной системой, обусловленное исключительностью его полномочий по проведению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости национальной валюты, специфичностью законодательно закрепленных функций и стоящих перед ним задач, конституционной независимостью от органов государственной власти.
Заслуживает поддержки позиция о том, что Банк России является особым органом государственной власти специальной компетенции и вся его деятельность, включая его деятельность как юридического лица, имеет публичный характер38. Данное мнение представляется обоснованным и разделяется автором настоящей статьи исходя из того, что совершаемая Центральным банком Российской Федерации деятельность по совершению конкретных сделок обусловлена необходимостью достижения целей государственного масштаба в сфере бюджетно-финансовой и денежно-кредитной политики, формулируемых в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год, в послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической политике на
определенный период, Основных направлениях денежно-кредитной политики по очередной год, согласуемых Центральным банком Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
В заключение следует сделать вывод о том, что разработка вопросов юридической доктрины публичности статуса Центрального банка Российской Федерации чрезвычайно актуальна в современных условиях, когда экономико-правовая действительность в денежно-кредитной сфере характеризуются новыми чертами как внутренних, так и мировых социально-экономических процессов.
1 Далее - Закон о Банке России. Действует с изменениями и дополнениями. Первоначальная редакция опубликована в СЗ РФ. - 2002. - №28. - Ст. 2790 (Ред. 18.07.2005 // СЗ РФ. - 2005. - № 30 (4.1). - Ст. 3101).
2 В юридической литературе давно обсуждается неоднозначный статус Банка России одновременно как органа управления и коммерческой организации. Признание за Банком России «особой миссии» по осуществлению защиты устойчивости рубля приводит ряд авторов к выводу о противопоставлении деятельности Банка России «другим ведомствам, действия которых подрывают устойчивость национальной валюты» (!). Одновременно делаются попытки корректировки конституционноправовой доктрины разделения властей вплоть до отказа от конституционной концепции исполнительной власти, возвращения к категории «государственное управление», обозначения нескольких регулятивно-надзорных центров в государственном управлении (один из них -Банк России), введении категории «банковской власти» в качестве самостоятельной ветви государственной власти (Подробнее см.: Конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации / Отв. ред. и сост. П. Д. Баренбойм. - М., 2000. - 168 с.).
3 О Банке России как о государственном учреждении: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. - М., 1997. - С. 17-26; как о коммерческой организации: Прозоров А.Л.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. - М., 2002. - С. 400; как об унитарном предприятии: Ефимова Л.Г. Особое правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Правовое регулирование банковской деятельности. - М., 1997. - С. 20-47; как о государственной корпорации: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. -2001.-№ 6.-С.35-41.
4 Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций.-М., 1997.-С. 131.
5 О мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г. «О государственном банке РСФСР и банках на территории республики»: Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г. № 146-1 // СП РСФСР. - 1990. -№ П.-Ст. 146.
6 Старилов Ю.Н. Административное право России в
системе современных политико-правовых преобразований // Финансовый механизм и его правовое регулирование: Сб. науч. трудов по итогам международной науч.-практич. конференции, 24-25 апреля 2003 г. - Саратов, 2003. - С. 10.
7 Пастушенко Е.Н. Юридическая доктрина публичного статуса Центрального банка Российской Федерации // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: научн.-практич. конференция, 3-4 октября 2001 г. / Под ред. А. И. Демидова. - Саратов, 2001.-С. 172.
8 Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса // Право и экономика. - 2001. - № 6.
9 Белов В.А. К проблеме юридической личности Банка России // Бизнес и банки. - 1993. - № 48-49.
,0Бадтиев А.Ф. Особенности правового статуса Банка России как государственного учреждения // Финансовое право. - 2004. - № 5.
11 Ведомости СНД и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — №26.-Ст. 914.
12 Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 декабря 2003 г. № ФОЭ-А80/03-2/2956 // Гарант - СПС.
13 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 7 сентября 2000 г, № КГ-А40/3964-00 // Гарант - СПС.
14 Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. - М., 1997. - С. 22.
15 Минин B.C. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. -1999.-№ 11.-С. 25-27.
16 Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса.
17 Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. проф. Е.А. Суханова. - М., 1997. - С. 21-29.
18 Минин B.C. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. -1999.-№ 11.-С. 25-27.
19 Постановление Федерального арбитражного суда Северо-западного округа от 9 декабря 2002 г. № А-13-5668/02-09 // Гарант - СПС.
20 Гарант -СПС.
21 Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы и перспективы. - М., 1995.-С. 49-95.
22 Эриашвили Н.Д. Банковское право: Учеб. для вузов. -М., 1999. - С. 13; Его же. Финансовое право: Учеб. для вузов. - М., 2000. - С. 347; Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. - С. 17-26; Ефимова Л.Г. Еще раз о юридической личности Банка России // Бизнес и банки. - 1999. - № 3. - С. 4-5.
23 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 марта 2003 г. № КГ-А40/1074-03 // Гарант - СПС; Об уплате Банком России и его учреждениями государственной пошлины при обращении в арбитражные суды: информационное письмо Президиума
Высшего арбитражного суда РФ от 5 мая 1996 г. № 2 // Вестник ВАС РФ. - 1996. - № 7.
24 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 10 мая 2000 г. № КА-А40/1775-00 // Г арант - СПС.
25 О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций: Федер. закон, 25 фев. 1999 г. № 40-ФЗ (ред. 20 авг. 2004 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1999,-№9. -Ст. 1097.
26 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 21 февраля 2000 г. № КА-А40/501-00 // Гарант-СПС.
27 Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. - С. 395-404.
28 Олейник О.М. Указ. соч. - С. 128-131.
29 Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. - 2001. -№ 6. - С. 35-36.
30 Игнатьева С. К вопросу о правовом статусе Банка России // Хозяйство и право. - 2004. - Ха 11. - С. 80.
31 Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права // Советское государство и право. -1956. - № 9. - С. 89; Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. - М., 1960. -С. 83-85; Коган M.JI. Правоотношения между Госбанком и объединениями // Советское государство и право. -1976. - Ка 9; Его же. Правовые основы деятельности Госбанка СССР // Проблемы совершенствования советской финансовой системы в современный период. - М., 1981; Его же. Государственный банк СССР как главный банк страны: К утверждению нового Устава Госбанка СССР // Деньги и кредит. - 1988. - № 11.
32Крохина Ю.А. Доктрина как фактор оптимизации финансового законодательства // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства: Сб. науч. докладов и сообщений международ. науч. конференции 22-24 сентября 2004 г. Вып. 1. - Черновцы, 2003.-С. 41.
ь Голубев С.А. Конституционный суд Российской Федерации о статусе Банка России // Правовые аспекты банковской деятельности: Сб. статей. - М., 2004. -С. 70-72.
34 Вестник Конституционного Суда РФ. - 2001. - № 2.
35 Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. O.E. Кутафина. - М., 1996. - С. 300.
36 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юридич. вузов и факультетов. - 2-е изд., изм. и доп. - М., 2000. - С. 343-347; Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. - 1998. - № 9. - С. 9-11.
37 Тосунян Г.А, Викулин А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: Учеб.-практ. пособие. - М., 2003. - С. 38.
38 Асадов А.М. Правовое положение Центрального Банка Российской Федерации (административно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1997.
