CC BY
30DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_224 УДК 342.95
К ВОПРОСУ О ВЗАИМОСВЯЗИ ФОРМ И МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ON THE QUESTION OF THE INTERACTION OF FORMS AND METHODS OF PUBLIC ADMINISTRATION
АННИН Анатолий Геннадьевич,
доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mail: annin-ag@mail.ru;
ЛЕДАЩЕВ Сергей Валентинович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административно-правовых дисциплин Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mai l : sergey-ledaschev@mail. ru ;
КАРПОВ Олег Вячеславович,
старший преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mail: okarp67@mail.ru;
ПЕТРОВ Антон Михайлович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административно-правовых дисциплин Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mail: zepp.list@mail.ru;
ANNIN A. G.,
Doctor of Historical Sciences, Associate Professor,
Professor of the Department of State and Municipal Administration Vladimir Branch of the RANEPA. 600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a. E-mail: annin-ag@mail.ru;
LEDASHCHEV S. V.,
PhD in Law, Associate Professor of the Department administrative and legal disciplines
Vladimir branch of RANEPA.
600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a.
E-mail: sergey-ledaschev@mail.ru;
KARPOV O. V.,
Senior Lecturer of the Department administrative and legal disciplines
Vladimir branch of RANEPA.
600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a.
E-mail: okarp67@mail.ru;
PETROV A. M.,
PhD in Law, Associate Professor,
Associate Professor of the Department of Administrative and Legal Disciplines Vladimir branch of RANEPA. 600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a. E-mail: zepp.list@mail.ru
Краткая аннотация: В статье предпринята попытка анализа различных подходов ученых-административистов к определению сущности и классификации форм и методов государственного управления; рассматриваются вопросы классификации означенных форм и методов, которые имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение; обосновывается вывод о том, что от выбора соответствующего метода или формы напрямую зависит эффективность функционирования механизма исполнительной власти и, кроме того, форма управления не может существовать отдельно от метода, поскольку без этого инструментария реализовать государственное управление невозможно.
Abstract: the article attempts to analyze various approaches of administrative scientists to the definition of the essence and classification of forms and methods of public administration; discusses the classification of these forms and methods, which have not so much theoretical as practical significance; substantiates the conclusion that the choice of the appropriate method or form directly depends on the effectiveness of the functioning of the mechanism of executive power and, besides, the form of management cannot exist separately from the method, since it is impossible to implement public administration without this toolkit.
Ключевые слова: государственное управление, исполнительная власть, управляющее воздействие, субъект права, форма деятельности, способ, средство.
Keywords: public administration, executive power, controlling influence, subject of law, form of activity, method, means.
Для цитирования: Аннин А.Г., Ледащев С.В., Карпов О.В., Петров А.М. К вопросу о взаимосвязи форм и методов государственного управления //Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 224-227. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_224.
For citation: Annin A.G., Ledashchev S.V., Karpov O.V., Petrov A.M. On the question of the interaction of forms and methods of public administration //Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 224-227. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_224.
Статья поступила в редакцию: 10.05.2023
Не вызывает сомнения, что формы и методы государственного управления служат важнейшим инструментом практического претворе-
ния в жизнь правовой модели исполнительной власти нашего государства. От того насколько умело, правильно и профессионально будет выбрана и применена конкретная форма или метод государственного управления субъектом исполнительной власти во многом будет зависеть степень развития государства и общества в целом. Поэтому вполне закономерно, что проблема взаимосвязи форм и методов государственного управления на протяжении достаточно длительного периода времени является предметом внимания ученых, поскольку происходящие при этом процессы - неотъемлемая часть деятельности любого государства и в конечной своей цели необходимы для обеспечения и защиты государственных интересов, интересов общества и отдельно взятых граждан.
Так как формы и методы государственного управления являются звеньями одной цепи и находятся в тесной взаимосвязи друг с другом, то вопросу их взаимосвязи в науке административного права уделяется особое внимание. Известно, что форма государственного управления - это способ выражения управляющего воздействия, тогда как метод является приемом, посредством которого осуществляются функции управления.
Обращаясь к истории вопроса, хотелось бы отметить, что вопросы взаимодействие форм и методов государственного управления в административном праве начали активно изучаться лишь в 20 веке. Так, профессор М.И. Еропкин в своей работе в 1971 году предлагал рассматривать формы государственного управления как «внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата государственного управления, совершаемых в целях практического осуществления поставленных перед ним задач». А методы автор определял как приемы, направленные на объекты государственного управления с целью получения такого поведения, необходимого для исполнения задач и функций управления [3, с.167]. При этом М.И. Еропкин выделял два основных метода - убеждение и административное принуждение.
Позже, в 1977 году профессор А.Е. Лунев представил свою работу «Методы и формы государственного управления», где рассматривалось взаимодействие форм и методов государственного управления, ранее не изучавшиеся. В этой работе профессор определил форму государственного управления как конкретную деятельность государственных органов и иных субъектов управления. Методы же он определил как способы достижения целей, стоящих перед государственным управлением [5, с.72]. Данная работа послужила достойным вкладом в развитие науки административного права. Все формы государственного управления автор делил на правовые (установление и применение норм права) и неправовые (организационно-правовая деятельность, технические операции). Среди методов, как основные, также выделялись убеждение и принуждение. Однако автор предлагал и другую классификацию методов в зависимости от сферы оказываемого влияния, от степени воздействия, от способа реализации и др. Предложенная классификация и научные выводы легли в дальнейшем в основу работ многих авторов, которые, в том числе, предлагали объединять методы государственного управления в более крупные группы.
Так, еще в 80-е годы прошлого столетия профессор Ю.М. Козлов, не меняя существующую формулировку понятия «государственное управление», уточнил, что исполнительная власть может осуществляться только через правовую форму государственного управления, а государственная власть может выражаться в обеих формах, описанных А.Е. Луневым. Таким образом, автор подчеркивал, что понятие «государственное управление» гораздо шире термина «исполнительная власть» [4, с.178]. Также Ю.М. Козлов внес коррективы в систему правовых форм. К примеру, он исключил из названной системы административное принуждение, объясняя это тем, что данная форма реализуется путем совершения юридически значимого действия и закрепляется нормативно-правовым актом, что уже по своей природе является формой государственного управления. Тогда как административное принуждение скорее относится к методам. В тот период самой распространенной классификацией методов государственного управления являлось их деление на административные и экономические. Этой классификации придерживался и профессор Ю.М. Козлов.
Надо отметить, что Д.М. Овсянко и профессор Д.Н. Бахрах в своих работах придерживались аналогичной точки зрения, разделяя формы государственного управления на правовые и неправовые. Однако Д.Н. Бахрах в своих исследованиях дополнил методы деятельности исполнительной власти, разделив их на убеждение, поощрение и принуждение (административное и дисциплинарное) [1, с.401]. Работа данного автора отличается своей новизной, так как он выделяет поощрение в самостоятельный метод государственного управления.
Багишаев З.А. и Манохин В.М. придерживаются несколько иной позиции, предлагая изучать взаимосвязь форм и методов исполнения компетенции административного права, хотя также выделяют правовую и неправовую форму принятия решения органом государственной власти [6, с.143].
Несомненный интерес, на наш взгляд, представляет точка зрения профессора Б.Н. Габричидзе, который полагает, что действия по государственному управлению могут совершать не только органы государства, но и граждане, а также - организации [2, с.232]. Такая точка зрения не нашла поддержки в трудах ученых-административистов, поскольку большинство авторов обоснованно утверждает, что формы государственного управления присущи только субъектам, действующим от имени государства.
При этом, по нашему мнению, формы государственного управления не могут зависеть от компетенций тех или иных органов власти. Действительно, различные субъекты государственного управления обладают совершенно разными компетенциями и полномочиями, однако формы управления для всех остаются едиными - принятие нормативно-правовых актов, издание индивидуальных правовых актов, заключение административных договоров, ведение организационной деятельности, а также осуществление материально-технических операций.
Безусловно, само государственное управление является многогранным явлением, которое включает в себя формы, методы и функции управления. Все эти элементы находятся не только в тесной взаимосвязи друг с другом, но и взаимно дополняют друг друга. Этой точки зрения придерживается и профессор Старилов Ю.Н [7, с.37], который поддерживает деление форм государственного управления на правовые и неправовые. Метод государственного управления он определяет как систему легитимных приемов, используемых органами государственной власти и
их должностными лицами для достижения цели по управлению объектами и лицами. Метод управления - это совокупность приемов, при помощи которых можно решить задачи, возложенные на систему государственного управления.
Причем здесь речь может идти не только о взаимодействии внешне выраженных действий (форм) и способов (методов), а в ряде случаев последовательно реализуемые правовые формы также могут самым тесным образом взаимодействовать и дополнять друг друга. К прим еру, введение военного положения на территории страны или конкретного региона основывается на указе Президента РФ (правотворческая форма), установление указанного положения ведет к приостановлению деятельности отдельных организаций (правоприменительная форма), а также проверке документов, досмотру личных вещей и транспортных средств (юридически значимые действия). У всех перечисленных действий можно определить и метод управления, который непосредственно связан с формой. В данной связи нам представляется правомерным вывод о первичности формы по отношению к методу.
Форма государственного управления указывает, что реализуются сами функции государственного управления, а метод - на то, какие именно отношения между участниками государственного управления возникают. Применение того или иного метода управления целиком и полностью зависит от выбранной формы управления. Иными словами, исключая из процесса управления форму управления, мы лишаем его основного смысла и содержания, оставляя лишь идею управления. Но в то же время, форма управления не может существовать отдельно от метода, так как реализовать государственное управление без метода невозможно. Это еще раз подчеркивает тесную и полную взаимозависимость форм и методов государственного управления. Данный вывод, на наш взгляд, применим к любому правовому явлению: что делается (форма), как и помощью чего делается (метод).
Следует также обратить внимание на следующее - на распространенность раздельной классификации форм государственного управления и его методов. По нашему мнению, раздельная классификация форм и методов государственного управления не отражает взаимосвязи между этими правовыми категориями, которая объективно существует на практике. Более наглядно это можно проиллюстрировать конкретными примерами.
Возьмем за основу хорошо известную классификацию, где форма подразделяется на правовую и неправовую, а методы - на убеждение, поощрение и административное принуждение. Так, назначение административного штрафа за превышение скорости имеет правовую форму государственного управления, а метод - административное принуждение; регистрация жалобы на бездействия сотрудника таможенных органов -форма неправовая, метод отсутствует; присвоение звания заслуженного артиста - правовая форма государственного управления, метод - поощрение; инструктаж по вопросам компьютерной безопасности - форма неправовая, метод отсутствует.
Если применить классификацию методов, которая делит их на административные и экономические, то и в этом случае мы не увидим общности методов и форм государственного управления.
Представленная дифференциация также не является универсальной. Рассмотрим, как пример такое правовое действие как поощрение при прохождении государственной службы. В данном примере четко прослеживается правовая форма государственного управления (издание нормативно-правового акта), а метод управления является одновременно административным (т.к. решение принимает руководящее лицо государственного органа) и экономическим (т.к. влечет определенные экономические последствия для награждаемого, поскольку поощрение может быть выражено в денежном эквиваленте). Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что классификация методов государственного управления, основанная на их делении на административные и экономические также не совсем совершенна.
Профессор Ю.М. Козлов в своих работах делает попытки определить взаимосвязь форм и методов государственного управления, выделяя внеэкономические методы воздействия (подразделяемые на административные и организационные) и экономические [4, с.74]. Однако позже сам автор, пытавшийся связать формы и методы государственного управления, признавался, что такая классификация дает почву для противоречий и расхождений.
Проблема дифференциации методов управления в административном праве изучена недостаточно широко, более детально проблематикой методов управления занимается наука управления. Как правило, методы управления изучаются только с точки зрения способа и характера их воздействия. Представляется, что деление методов на убеждение, поощрение и принуждение в данном контексте наиболее обосновано.
Однако, формы государственного управления включают в себя и неправовые: сбор информации, регистрация документов, проведение семинаров и круглых столов, прогнозирование и др. В этой связи требуется уточнение, а именно - какие методы воздействия применяются при этих формах управления, поскольку известно, что государственное управление - это не только прямое воздействие на управляемые объекты. Однако стоит признать, что и в этом случае конечной целью неправовых форм управления является достижение управляющего эффекта. Поэтому предложенная классификация методов управления в зависимости от их воздействия на объект управления имеет место быть.
Как уже отмечалось ранее, вопросы взаимодействия и взаимного влияния форм и методов государственного управления имеют важное значение как в теоретическом, так и практическом смысле. Ведь именно конкретная форма определяет метод воздействия, а при помощи метода реализуется сама форма.
Несмотря на некоторое несовершенство классификации методов государственного управления в зависимости от способов влияния на управляемый объект, эта дифференциация, на наш взгляд, наиболее полно отражает суть административного управления.
Известно, что убеждение как метод государственного управления оказывает влияние на сознание и поведение людей, побуждая их к добровольному исполнению требований государственного управления.
Поощрение является способом оценки работ и заслуг и применяется, когда волевые действия объекта управления превосходят тре-
буемый уровень. Принуждение как метод государственного управления основывается на принудительном обеспечении правомерного поведения и правопорядка [8, с.76].
Стоит расширить представленную классификацию, дополнив ее таким методом как регулирование, к которому можно отнести повседневные действия государственных органов по управлению взаимодействием различных объектов и поддержанию желаемого правомерного поведения.
Поскольку государственное управление в большинстве своем направлено на решение вопросов взаимодействие между людьми, основными методами управления должны, по нашему мнению, должны выступать регулирование, убеждение и поощрение. В этой связи на первый план встает задача поиска новых релевантных способов стимулирования правового поведения, имея ввиду конечную цель - сделать его привычным. Мы полагаем, что в данном контексте немаловажную роль играют вопросы классификации форм и методов государственного управления, которые имеют не столько теоретическое, сколько практическое значение. Это в конечном итоге должно найти свое выражение в создании необходимого баланса интересов между участниками государственного управления и устранении возможных противоречий в процессе реализации полномочий органами государственной власти.
Библиогра фия:
1. Бахрах Д.Н. Административное право Учебник - 3 изд., пересмотр. и доп. - М.: Юрист, - 2008. - С. 401.
2. Габричидзе Б.Н. Административное право: учебник - М.: Проспект, 2005. - С. 232.
3. Еропкин М.И. Административное право: [Общая и Особенная части]: учебник для сред. юрид. учеб. заведений / М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, А.В. Серегин; под ред. д-ра юрид. наук, проф. М.И. Еропкина. - Москва: Юрид. лит., 1971. - С. 167.
4. Козлов Ю.М. Административное право. Учебник. - М.: Юристъ, 1999.
5. Лунев А.Е. Советское административное право. Методы и формы государственного управления / рук. автор. коллектива А. Е. Лунев. - М.: Юрид. Литература, 1977. - С. 72.
6. Российское административное право. Учебник / Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Манохин В.М. - М.: Юристъ, 1996. - 472 с.
7. Старилов Ю.Н. Общее административное право: учебник: в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова; Воронежский государственный университет. - 2-е изд., пересмотр. и доп. - Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016. - С. 37.
8. Уманская, В. П., Малеванова, Ю. В. Государственное управление и государственная служба в современной России: монография. Москва: Норма, 2020. - С. 76.
References:
1. Bakhrakh D.N. Administrative law Textbook - 3rd ed., revision and supplement - M.: Lawyer, - 2008. - p. 401.
2. Gabrichidze B.N. Administrative law: textbook - M.: Prospect, 2005. - p. 232.
3. Eropkin M.I. Administrative law: [General and Special parts]: textbook for media. jurid. studies. institutions / M.I. Eropkin, Yu.M. Kozlov, A.V. Seregin; edited by Dr. yurid. Sciences, professor M.I. Eropkina. - Moscow: Yurid. lit., 1971. - p. 167.
4. Kozlov Yu.M. Administrative law. Textbook. - M.: Jurist, 1999.
5. Lunev A.E. Soviet administrative law. Methods and forms of public administration / ruk. author. collective A. E. Lunev. - M.: Yurid. Literature, 1977. - p.72.
6. Russian administrative law. Textbook / Adushkin Yu.S., Bagishaev Z.A., Manokhin V.M. - M.: Jurist, 1996. - 472 p.
7. Starilov Yu.N. General administrative law: textbook: in 2 hours / edited by Yu. N. Starilov; Voronezh State University. - 2nd ed., revision and supplement - Voronezh: VSU Publishing House, 2016. - p. 37.
8. Umanskaya, V. P., Malevanova, Yu. V. Public administration and Public service in modern Russia: monograph. Moscow: Norma, 2020. - p. 76.
