CC BY
7Закон и право. 2024. № 8. С. 117-122. Law and legislation. 2024;(8):117-122.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-8-117-122 EDN: https://elibrary.ru/REBBVK
NIION: 1997-0063-8/24-417 MOSURED: 77/27-001-2024-8-617
К вопросу о взаимодействии региональной и местной власти в условиях конституционного
реформирования
Леван Теймуразович Чихладзе1, Ольга Юрьевна Ганина2
1 Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы; Московский
городской университет управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, Москва, Россия
2 Московский городской университет управления Правительства Москвы
имени Ю.М. Лужкова, Москва, Россия
1 с1~нк1~|1ас12е_К@гис1п.ип1уег8^у
Аннотация. Научная статья посвящена анализу способов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в России в условиях конституционной реформы. Сделан вывод о дальнейшем укреплении вертикали власти и сочетании в функционировании местного самоуправления и его органов элементов централизации и децентрализации.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, конституционная реформа.
Для цитирования: Чихладзе Л.Т., Ганина О.Ю. К вопросу о взаимодействии региональной и местной власти в условиях конституционного реформирования // Закон и право. 2024. № 8. С. 117—122. М1р8:// doi.org/10.24412/2073-3313-2024-8-117-122 ББЫ: https://elibrary.ru/REBBVK
Original article
On the issue of interaction between regional and local authorities in the context of constitutional reform
Levan T. Chikhladze1, Olga Yu. Ganina2
1 Peoples' Friendship University of Russia Patrice Lumumba; Moscow City University
of Management of the Government of Moscow named after Yu.M. Luzhkov, Moscow, Russia
2 Moscow City University of Management of the Government of Moscow
named after Yu.M. Luzhkov, Moscow, Russia
Abstract. The scientific article is devoted to the analysis of ways of interaction between state authorities and local governments in Russia in the context of constitutional reform. A conclusion is drawn about the further strengthening of the vertical of power and the combination of elements of centralization and decentralization in the functioning of local government and its bodies.
Keywords: local governments, constitutional reform.
For citation: Chikhladze L.T., Ganina O.Yu. On the issue of interaction between regional and local authorities in the context of constitutional reform // Law and legislation. 2024;(8):117—122. (In Russ.). https://doi.org/ 10.24412/2073-3313-2024-8-117-122 EDN: https://elibrary.ru/REBBVK
© Чихладзе Л.Т., Ганина О.Ю. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 08-2024
Конституция Российской Федерации закрепляет принципиально иную в отличие от советского периода модель местного самоуправления. В ее основу положен принцип децентрализации публичной власти. Как правило, исследователи говорят о функциональной децентрализации, которая реализуется посредством передачи государством прав и способов на принятие управленческих решений органам местного самоуправления как звеньям единой системы публичной власти. Одновременно с этим сам Основной закон страны, равно, как и принятые в его исполнение федеральные и региональные законы, допускает элементы централизации, ориентированные на укрепление единой системы публичной власти в Российской Федерации.
Элементы централизации проявляются в нормах федерального и регионального законодательства. Это касается, например, наделения органов местного самоуправления федеральным или региональным законом отдельными государственными полномочиями, что предусматривают ч. 2 ст. 132 Основного закона страны [1], глава 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 [4] и статьи 45 и 52 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 г. № 414-Ф3 [6].
Законодатель закрепил условие — передача полномочий осуществляется при предоставлении соответствующих материальных и финансовых средств; при этом реализация переданных полномочий должна находиться под контролем государства [1]. Однако в случае недостаточности финансовых ресурсов у субъектов права полномочия должны быть в любом случае реализованы. Такое разъяснение дала Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 2018 г.
Если присутствует недофинансирование или задержка финансирования органов местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, органы местного самоуправления, прокуроры, граждане и юридические лица, которым нанесли ущерб в результате возникновения такой ситуации, вправе оспорить действия (бездействие) органов государственной власти, которые отвечают за обеспечение органов местного самоуправления необходимыми финансовыми средствами в установленном порядке [11, с. 129].
Кроме того, в случае несоответствия объема субвенций местным бюджетам, который выделяется для финансирования исполнения отдельных государственных полномочий, реальным потребностям, что повлекло за собой нарушение прав конкретных граждан на получение гарантированных законом платежей, компенсаций, социальной помощи, медицинских услуг, бесплатных лекарств или иных видов льготного обслуживания, такие граждане вправе обжаловать действия (бездействие) органов государственной власти в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [3].
При этом необходимо учитывать, что орган местного самоуправления обязан первоначально обратиться в соответствующий финансовый орган и только после его отказа должно последовать обжалование данных действий (бездействия) и требование возмещения убытков. Такая позиция была высказана Арбитражным судом Волго-Вятского округа в Постановлении от 19 января 2018 г. № Ф01-6054/2017 по делу № А79-10351/2015 [10].
Интерес также представляет позиция Седьмого арбитражного апелляционного суда, выраженная в Определении от 13 февраля 2020 г. № 07АП-470/20 по делу № А02-955/2019. Судебный орган пришел к выводу о том, что муниципальное образование должно исполнять расходные обязательства, которые возникают в связи с реализацией переданных ему государственных полномочий, за счет и в пределах субвенций, которые специально предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации. Если такой трансферт отсутствует, расходы местного бюджета компенсируются за счет средств публично-территориального образования, уполномоченного устанавливать тарифы в силу закона, т.е. за счет средств субъекта Российской Федерации [8].
Из этого следует, что положения ч. 3 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не являются основанием для неисполнения или отказа от исполнения закона, который наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, поскольку не освобождает последние от гражданско-правовой ответственности, а должностных лиц органов местного самоуправления — от административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности в случае ее наступле-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
ния ввиду неисполнения полномочий, которые возложены на них в силу закона [11, с. 129].
Часть 2 ст. 19 анализируемого Федерального закона устанавливает только одно основание для отказа от исполнения государственных полномочий — признание в судебном порядке несоответствия федеральных и (или) региональных законов, иных нормативных правовых актов, которыми органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, требованиям данной статьи [4].
В данной ситуации законодатель конкретно изложил свою позицию — органы местного самоуправления имеют право оспаривать в судебном порядке положения федеральных законов, которыми за ними закрепляются соответствующие государственные полномочия. При этом законы, которыми органам местного самоуправления передаются не делегированные в установленном порядке государственные полномочия, оспариваются только в Конституционном Суде Российской Федерации в части соответствия Конституции Российской Федерации.
В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «Город Чита»» [9].
Часть 6 ст. 7 Федерального закона «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ предусматривает наделение региональным законом органов местного самоуправления полномочиями по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, которая отпускается непосредственно источниками тепловой энергии, снабжающими тепловой энергией потребителей в границах одного муниципального образования [5]. Если такие полномочия передаются, то неизбежно возникает обязанность компенсации теплоснабжающим организациям межтарифной разницы. Данная обязанность может возлагаться на органы местного самоуправления как самостоятельное государственное полномочие, но только посредством принятия ежегодно регионального закона и предоставления соответствующих субвенций.
Статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации также закрепляет реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий за счет и в пределах
субвенций, которые выделяются в обязательном порядке из регионального бюджета [2]. Это же правило подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 5 февраля 2009 г. № 250-0-П «По жалобе муниципального образования — городского округа «Город Чита» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»» [7].
Возможен и обратный вариант — согласно ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 устанавливаются порядок и условия временной реализации органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Среди оснований, которые предусматривают такой вариант развития событий, можно назвать следующие:
1. Отсутствие или невозможность формирования представительного органа муниципального образования и местной администрации ввиду стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации. Как следует из нормы закона, только отсутствие обоих органов местного самоуправления дает право на осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в пределах оснований, изложенных в п. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 [4].
2. Наличие просроченной задолженности муниципального образования в части исполнения своих долговых и (или) бюджетных обязательств, которая превышает 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, возникшей по результатам принятия решений, совершения действий (бездействия) органов местного самоуправления и (или) просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, которая превышает 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджета такого муниципального образования [4].
Примечательно, что законодатель установил причинно-следственную связь между действиями (бездействием) органов местного самоуправ-
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 08-2024
ления и возникновением просроченной задолженности. Кроме того, обязательным условием является выполнение бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов в отношении бюджета такого муниципального образования. При отсутствии таких оснований говорить о передаче полномочий не приходится.
3. Нецелевое расходование бюджетных средств или нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, которые установлены судом при реализации отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам, органам местного самоуправления [4].
Как следует из положений закона, вопрос о передаче полномочий органов местного самоуправления органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации находится в ведении высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, который также принимает решение об одновременном изъятии предоставленных субвенций. В данном случае обязательным условием передачи полномочий будет являться решение суда. При этом законодатель не устанавливает четкие рамки действия такого режима.
О влиянии федеральной и региональной власти на органы местного самоуправления можно говорить также в части определения структуры и порядка формирования органов местного самоуправления субъектами Российской Федерации.
Пункт 1.1 ст. 131 Конституции Российской Федерации предусматривает участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, которые закреплены в федеральном законе [1].
Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 также предусматривают правовую возможность воздействия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на органы местного самоуправления.
Например, п. 3 ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от
21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ закрепляет полномочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по организации взаимодействия исполнительных органов субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, которые входят в единую систему публичной власти в России [6]. Это одна из форм, не исключающая другие способы взаимодействия.
Как показало исследование, вариации взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления свидетельствуют о сочетании в самой системе элементов централизации и децентрализации. Указанное способствует эффективному функционированию органов местного самоуправления при поддержке органов государственной власти.
Законодательство Российской Федерации предусматривает различные механизмы, при помощи которых государство воздействует на местное самоуправление. С одной стороны, устанавливается единая система публичной власти в Российской Федерации, подкрепленная положениями ст. 131, частей 2 и 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации [1]. С другой стороны, о существовании децентрализованной модели местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствуют статьи 3, 12, п. «н» ч. 1 ст. 72, глава 8 Основного закона России [1].
Следовательно, самостоятельность органов местного самоуправления ограничивается рамками пределов установленных законодательством полномочий. При этом существует как взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и воздействие первых на последние. Тем не менее следует отметить, что воздействие допускается лишь при нарушении принципа конституционной законности.
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления — неотъемлемая составляющая успешного функционирования всей системы публичной власти в государстве.
Как отмечают Т.Я. Хабриева и A.A. Клишас, закрепление в Конституции Российской Федерации единства системы публичной власти ориентировано на повышение эффективности ее функционирования, что не меняет положения ст. 12 Основного закона страны в части самостоятельности местного самоуправления в пределах закрепленных за ним полномочий, подчеркивая многообразие форм взаимодействия органов го-
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
сударственной власти и органов местного самоуправления [12, с. 209].
Анализируемое взаимодействие проявляется через наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о чем говорилось ранее. Взаимодействие реализуется и посредством перераспределения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий. Все это свидетельствует о конституционном единстве системы публичной власти в России.
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // URL: http://www.pravo.gov.ru
2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп. от 26.02.2024 № Зб-ФЗ) // URL: http://www.pravo.gov.ru
3. Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ (с изм. и доп. от 06.04.2024 № 74-ФЗ) // URL: http://www. pravo.gov.ru
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 (с изм. и доп. от 08.07.2024 № 168-ФЗ) // URL: http:// www.pravo.gov.ru
5. Федеральный закон «О теплоснабжении» от 27.07.2010 № 190-ФЗ (с изм. и доп. от 26.02.2024 № 34-ФЗ). URL: http://www.pravo.gov.ru
6. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ (с изм. и доп. от 15.05.2024 № 99-ФЗ). URL: http:// www.pravo.gov.ru
7. Определение Конституционного Суда РФ от 05.02.2009 № 250-0-П «По жалобе муниципального образования — городского округа «Город Чита» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // URL: https://www.consultant.ru/
8. Определение Седьмого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2020 № 07АП-470/ 20 по делу № А02-955/2019 // URL: https:// sudact.ru/
9. Постановление Конституционного Суда РФ от .03.2011 № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования — городского округа «Город Чита»» // URL: http://www.pravo.gov.ru
10. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.01.2018 № Ф01-6054/ 2017 по делу № А79-10351/2015 // URL: https:// www.consultant.ru/
11. Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления / И. В. Бабичев, А. В. Павлов, В. В. Волков, Н.Р. Калантарова [и др.]; сост. А.В. Павлов, Т.Ю. Кудашова; под общ. ред. А.Н. Диденко. М.: Издание Гос. Думы, 2018. 320 с.
12. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М.: Инфра-М, 2020. 240 с.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amendments approved during the All-Russian vote on 01.07.2020) // URL: http://www.pravo.gov.ru
2. Budget Code of the Russian Federation dated July 31, 1998 № 145-FZ (as amended and supplemented on February 26, 2024 № 36-FZ) // URL: http://www.pravo.gov.ru
3. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation dated March 8, 2015 № 21-FZ (as amended and supplemented dated April 6, 2024 № 74-FZ) // URL: http://www.pravo.gov.ru
4. Federal Law of October 6, 2003 № 131-FZ «On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» (as amended and supplemented by July 8, 2024 № 168-FZ) // URL: http://www.pravo.gov.ru
5. Federal Law of July 27, 2010 № 190-FZ «On Heat Supply» (as amended and supplemented by February 26, 2024 № 34-FZ) // URL: http:// www.pravo.gov.ru
6. Federal Law of December 21, 2021 № 414-FZ «On the general principles of the organization of public power in the constituent entities of the Russian
LAW & LEGISLATION • 08-2024
Federation» (as amended and supplemented by May 15, 2024 № 99-FZ) // URL: http://www.pravo. gov.ru
7. Determination of the Constitutional Court of the Russian Federation dated February 5, 2009 № 250-0-P «On the complaint of the municipal formation — urban district «City of Chita» for violation of constitutional rights and freedoms by the second paragraph of paragraph 1 of Article 8 of the Federal Law «On additional guarantees for social support for orphans and children left without parental care» // URL: https://www.consultant.ru/
8. Ruling of the Seventh Arbitration Court of Appeal dated February 13, 2020 № 07AP-470/20 in case № A02-955/2019 // URL: https://sudact.ru/
9. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated March 29, 2011 № 2-P «In the case of verifying the constitutionality of the provisions of paragraph 4 of part 1 of Article 16 of the Federal Law «On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation» in connection with a complaint
from a municipal entity — urban district «City of Chita» // URL: http://www.pravo.gov.ru
10. Resolution of the Arbitration Court of the Volga-Vyatka District dated January 19, 2018 № F01-6054/2017 in case № A79-10351/2015 // URL: https://www.consultant.ru/
11. The practice of applying legislation on local self-government in the explanations of the State Duma Committee on the Federal Structure and Issues of Local Self-Government / I.V. Babichev, A.V. Pavlov, V.V. Volkov, N.R. Kalantarova [and others]; comp. A.V. Pavlov, T.Yu. Kudashova; under general ed. A.N. Didenko. M.: State Publishing House. Duma, 2018. 320 p.
12. Khabrieva T.Ya., Klishas A.A. Thematic commentary on the Law of the Russian Federation on the amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 № 1-FKZ «On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authority». M.: Infra-M, 2020. 240 p.
Информация об авторах
Чихладзе Л.Т. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой муниципального права Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы; профессор кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова; Почетный работник сферы образования Российской Федерации
Ганина О.Ю. — кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры юриспруденции
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 09.06.2024; одобрена после рецензирования 08.07.2024; принята к публикации 14.07.2024.
Information about the authors
Chikhladze L.T. — doctor of law, professor, head of the department of municipal law of the Peoples' Friendship University of Russia Patrice Lumumba; professor of the department of jurisprudence of the Moscow City University of Management of the Government of Moscow named after Yu.M. Luzhkov; Honorary Worker of Education of the Russian Federation
Ganina O.Yu. — candidate of historical sciences, associate professor, associate professor of the department of jurisprudence
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 09.06.2024; approved after reviewing 08.07.2024; accepted for publication 14.07.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2024
